4 De nationella miljömålen
4.1 Miljömålssystemet och dess kontext har förändrats
Av andra kapitel i betänkandet framgår hur havspolitiken och havs- miljöpolitiken i olika internationella konstellationer har utvecklats inte minst alltsedan riksdagen först beslutade om de nationella miljö- målen. Genom åren har ett stort antal dokument och beslut som har bäring på havsmiljön tagits fram. Det innebär att den internationella kontext som det nationella miljömålssystemet verkar inom ramen för, och i synnerhet vad gäller de havsanknutna miljömålen, har förändrats och utvecklats i avsevärd utsträckning jämfört med slutet av 1990-talet.
1 Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 20, s. 17. 2 Prop. 2020/21:1, utgiftsområde 20, s. 9.
Miljömålsstrukturen utvecklas kontinuerligt och har genomgått betydande förändringar sedan riksdagen fattade beslut om dem 1998. Målen i miljömålssystemet3 omfattar för närvarande:
• Ett generationsmål som anger inriktningen för den samhälls- omställning som behöver ske inom en generation för att nå miljö- kvalitetsmålen.
• Miljökvalitetsmål, som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till.
• Etappmål som anger de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet
Generationsmålet, som beslutas av riksdagen, är det övergripande målet för den nationella miljöpolitiken och slår fast att vi till nästa generation ska lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.4 Enligt regeringen förutsätter det en ambitiös miljö- politik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Gene- rationsmålet som är ett inriktningsmål som ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället.
Generationsmålet har förtydligats genom riksdagens beslut om 16 miljökvalitetsmål.5 Miljökvalitetsmålen beskriver det framtida
önskade miljötillståndet. Till varje miljökvalitetsmål finns preci-
seringar för att tydliggöra innebörden av vad som ska uppnås. Till miljökvalitetsmålen finns även indikatorer som beslutas på myndig- hetsnivå.
I miljömålssystemet finns även etappmål. Etappmålen ska för- tydliga vad som behöver göras för att Generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen ska kunna nås. Etappmålen visar steg på vägen till Generationsmålet och till ett eller flera miljökvalitetsmål. Reger- ingen beslutar om etappmålen. Om det finns särskilda skäl beslutar riksdagen om etappmål.
3 Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 4 Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
5 Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183; prop. 2004/05:150,
bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48; prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300 och prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
Generationsmålet
I regeringsförklaringen 1997 formulerade regeringen för första gången ett generationsmål för miljön.
Målet är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.
Regeringen informerade riksdagen om Generationsmålet i proposi- tionen 1997/98:145, Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart
Sverige. För att konkretisera vad Generationsmålet innebar åtföljdes
det av ett antal preciseringar och några år senare i propositionen 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier beslu- tade regeringen att Generationsmålet skulle vara uppfyllt 2020.
År 2010 i propositionen 2009/10:155 Svenska miljömål – ett effek-
tivare miljöarbete föreslog regeringen att riksdagen skulle fatta beslut
om Generationsmålet. Samtidigt föreslog regeringen även en höj- ning av ambitionsnivån eftersom Generationsmålet nu skulle upp- fyllas utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges
gränser. Generationsmålet skulle innebära att förutsättningarna för
att lösa miljöproblemen skulle vara uppfyllda inom en generation och att miljöpolitiken skulle inriktas mot följande s.k. strecksatser: – ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad,
– den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart,
– människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam- tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas, – kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från
farliga ämnen,
– en god hushållning sker med naturresurserna,
– andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön, och
– konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.6
Generationsmålets strecksatser skulle vara övergripande för alla miljökvalitetsmål och vara avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. De skulle därför ingå som kriterier när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms och i konsekvensanalyser för de nya strategier med etappmål och åtgärder som föreslogs för att nå målen. Strecksatserna skulle också kunna vara utgångspunkter när målövergripande etappmål och indika- torer tas fram.7
Miljö- och jordbruksutskottets ställningstagande till förslaget till ny målstruktur för miljöarbetet8 2010 var att
såväl generationsmålet som de närmare preciseringarna av vilka värden som ska skyddas förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Som regeringen anför behöver det svenska miljöarbetet ta hänsyn till Sveriges miljöpåverkan i andra länder. Styrmedel och åtgärder måste utformas på ett sådant sätt att Sverige inte exporterar miljöproblem, vilket bör förtydligas i miljöpolitiken. Gräns- överskridande miljöpåverkan bör inte begränsas till effekter av kon- sumtion i snäv bemärkelse, och det är relevant att även väga in effekter av politiska beslut. Det tydliggörs i generationsmålet att arbetet med att lösa de svenska miljöproblemen ska ske utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Utskottet ansluter sig till reger- ingens bedömning och konstaterar att den internationella aspekten är väl tillgodosedd i det föreslagna generationsmålet.9
Regeringen har därefter beskrivit Generationsmålet som ett inrikt- ningsmål för samhällets omställning som ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället.10 Regeringen har också givit uttryck för att Generationsmålet visar att samhället behöver ses som en helhet där miljöfrågorna inte betraktas som områden för sig utan som delar av alla politikområden.
7 Bet. 2009/10:MJU25. 8 Prop. 2009/10:155. 9 Bet. 2009/10:MJU25. 10 Skr. 2013/14:145.
Miljökvalitetsmålen
Inledningsvis fanns det 15 nationella miljökvalitetsmål i miljömåls- systemet.11 I november 2005 beslutade riksdagen om det 16:e miljö- kvalitetsmålet – Ett rikt växt- och djurliv.12
År 2010 beslutade riksdagen om ändrad innebörd av de tre miljö- kvalitetsmålen Giftfri miljö, Säker strålmiljö och Bara naturlig försur-
ning. År 2012 beslutade regeringen om reviderade preciseringar till
alla miljökvalitetsmålen utom Begränsad klimatpåverkan. Etappmål ersätter delmålen
Miljökvalitetsmålen skulle inledningsvis kompletteras med delmål. Delmålen var utgångspunkter för att i ett nästa steg precisera mål och strategier inom olika samhällssektorer och på skilda nivåer.
Fram till 2010 hade riksdagen beslutat om cirka 70 delmål till de sexton miljökvalitetsmålen. Många av dessa delmål hade 2010 som målår. Delmålen angav att en viss miljökvalitet skulle vara uppnådd eller att förändringar skulle vara genomförda vid en viss tidpunkt för att miljökvalitetsmålen skulle kunna nås inom en generation.
Enligt riksdagens beslut 201013 skulle delmålen i miljömålssyste- met ersättas av etappmål. Tidigare fastställda delmål skulle upphöra att gälla när nya etappmål beslutades. Etappmålen skulle identifiera en önskad samhällsomställning och ange steg på vägen för att nå Generationsmålet och ett eller flera miljökvalitetsmål. Etappmålen skulle däremot inte ange ett miljötillstånd eftersom det är fastlagt i miljökvalitetsmålen med preciseringar.14
Etappmål skulle även kunna tillföras miljömålssystemet genom mål som beslutas inom EU eller genom att internationella överens- kommelser införlivas i miljömålssystemet.
11 Prop. 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, bet. 1998/99:MJU6.
Observera att när propositionen lades fram fanns sedan tidigare cirka 170 miljömål av olika slag och för olika nivåer som hade tagits fram sedan 1988. Många av målen hade antagits av riksdagen medan andra beslutats av regeringen.
12 Prop. 2004/05:150 Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag, bet. 2005/06:MJU3. 13 Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.