4 De nationella miljömålen
5.3 Kort om de statliga myndigheterna under regeringen
Under regeringen lyder den statliga förvaltningsorganisationen, dvs. Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen.19 De statliga myndigheterna är regeringens redskap för att realisera riksdagens och regeringens be- slutade politik, däribland havsmiljöpolitiken. Domstolarna ingår också i den statliga myndighetsorganisationen under regeringen. Dom- stolarna är dock inte förvaltningsmyndigheter.
Det finns flera olika utgångspunkter för att räkna antalet myndig- heter under regeringen. Av Statskontorets redovisning av den offent- liga sektorns utveckling framgår att det i juni 2020 fanns 341 statliga myndigheter under regeringen. Dessa myndigheter är förvaltnings- myndigheter och domstolar som lyder under regeringen och som regeringen har utfärdat en förordning med instruktion för, eller som styrs av en särskild lag. I denna grupp myndigheter ingår inte myndig- heter med tidsbegränsade uppdrag.20
Ekonomistyrningsverket i sin tur redovisar antalet myndigheter som ingår det i den statliga redovisningsorganisationen. Av redovis- ningen som uppdateras löpande framgår att det i november 2020 in- gick 215 myndigheter som lyder under regeringen i den statliga redo- visningsorganisationen.21
Statistiska centralbyrån för ett register över statliga myndigheter – det allmänna myndighetsregistret. Sammantaget omfattade myndig- hetsregistret 457 myndigheter i november 2020.22
Statistiska centralbyråns uppdrag att föra registret framgår av för- ordningen om det allmänna förordningsregistret.23 Enligt förordningen ska registret innehålla uppgifter om domstolar, affärsverk och övriga förvaltningsmyndigheter samt myndigheterna i utrikesrepresenta- tionen.24
19 12 kap. 1 § regeringsformen (1974:152).
20 Statskontoret 2017, Den offentliga sektorn i korthet 2020, dnr 2020/35-5. För närmare
beskrivning av Statskontorets definition se Statskontoret (2005:32), Statsförvaltningens ut- veckling 1990–2005.
21 www.esv.se, 2020-11-04. ESV redovisar samtliga statliga myndigheter i den statliga redovisnings-
organisationen inklusive Riksrevisionen, Riksdagens ombudsmän, JO samt Kungliga Hov- och Slottsstaten.
22 www.scb.se, 2020-11-04.
23 Förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret. 24 1 § förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret.
5.3.1 Målet för den statliga förvaltningspolitiken
Målet för den statliga förvaltningspolitiken som riksdagen beslutade 2010 är
en innovativ och samverkande förvaltning som är rättssäker och effek- tiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som där- igenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.25 De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen ska full- göra sina uppgifter i enlighet med de beslut som fattas av riksdagen och regeringen. Förvaltningen ska vara rättssäker vilket innebär att den ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar. Förvaltningen ska vara effektiv vilket inne- bär att åstadkomma avsedda resultat och uppnå fastställda mål på ett kostnadseffektivt sätt. Förvaltningen ska vara medborgarorienterad vilket innebär att myndigheternas verksamhet ska orienteras mot ett påvisbart utbyte för medborgarna.
5.3.2 Många statliga myndigheter har uppgifter
i genomförandet av havsmiljöpolitiken
Förutom de myndigheter vars kärnuppgifter finns inom ramen för miljöpolitiken och havsmiljöpolitiken har även många andra statliga myndigheter och domstolar uppgifter i genomförandet av havsmiljö- politiken. Till exempel har samtliga länsstyrelser och 26 andra stat- liga myndigheter inom ett tiotal olika utgiftsområden och ännu fler politikområden instruktionsenliga uppgifter att verka för att Gene- rationsmålet och miljökvalitetsmålen, däribland miljökvalitetsmålen
Hav i balans samt levande kust och skärgård samt Ingen övergödning,
nås.
Ett annat exempel är att de flesta statliga myndigheter under reger- ingen omfattas av miljöledningsförordningen26 som bl.a. ska bidra till en hållbar utveckling och till att de nationella miljökvalitetsmålen nås. Vid flera av de statliga lärosätena bedrivs utbildning och forsk- ning i havsmiljöfrågor.
Enligt vad regeringen anförde i den senaste förvaltningspolitiska propositionen som är från 2010 ska den enskilda myndighetens upp-
25 Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 26 Förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter.
drag tydliggöras i instruktionen. Där bör myndighetens ansvars- område, uppgifter, ledningsform och andra för myndigheten speci- fika förhållanden regleras. Instruktionen bör enligt propositionen vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning av myn- digheterna.
Regeringen väljer hur mycket den vill styra sina myndigheter Varje regering väljer hur mycket den vill styra sina myndigheter. Förvaltningskommittén uttryckte det på följande sätt:
/---/ frågan om hur mycket regeringen vill styra en enskild myndighet varierar mellan en regering och en annan, från myndighet till myndighet, från verksamhet till verksamhet och från en tid till en annan.27
Den grundläggande styrningen av en statlig myndighet under reger- ingen och dess verksamhet finns i bindande styrmedel som regler och finansiering, m.m.
Även om en stor del av de statliga myndigheternas verksamhet, m.m. regleras av riksdagen i olika lagar har myndigheterna under regeringen en lydnadsrelation till regeringen men inte direkt till riksdagen eller medborgarna, och inte heller till ett enskilt statsråd. Regeringen har uttalat att styrningen av statlig verksamhet ut- vecklas med inriktningen att kombinera olika styrformer för att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att för- verkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upp- rätthålla grundläggande värden.28
Regeringens styrning av de statliga myndigheterna ska därför vara utformad så att de ska kunna förverkliga politiken. De ska på ett kostnadseffektivt sätt åstadkomma de resultat som statsmakterna har beslutat. Enligt regeringens bedömning29 bör styrningen av för- valtningsmyndigheterna i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, vara verksam- hetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv.
27 SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, betänkande av Styr-
utredningen, s. 45 f.
28 Prop. 2009/10:175, s. 96.
Mål och uppgifter till myndigheterna formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt.
Verksamhetens karaktär ska vara avgörande för den konkreta ut- formningen av styrningen. Myndigheternas instruktioner ska inne- hålla väl utformade uppgifter. Regleringsbreven kompletterar instruk- tionerna med finansiell styrning och vid behov med årlig verksam- hetsstyrning.
Enligt regeringen är myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas viktiga i den svenska förvaltningen och medför många fördelar. Den lägger också grunden till att myndigheterna på ett självständigt sätt ska kunna sköta sin dagliga verksamhet effektivt och rättssäkert.
Regeringen har samtidigt betonat att det är lika viktigt att varje myndighet, samtidigt som den har långtgående befogenheter att be- stämma hur den organiserar sitt arbete, är en del av staten som hel- het. Det är därför viktigt med en väl fungerande samordning och samverkan mellan myndigheterna.30
Ansvaret för de statliga förvaltningsmyndigheternas interna organisation
Ansvaret för den enskilda myndighetens interna organisation är i regel delegerat till myndighetens ledning. Regeringen har dock det övergripande ansvaret för att den statliga förvaltningen bedrivs rätts- säkert och effektivt och att myndigheterna har en likvärdig service och tillgänglighet för alla medborgare och företag.31
Varje myndighetsledning har ansvar att utforma, leda och genom- föra sin verksamhet så att den på bästa sätt bidrar till de beslutade målen. Resultaten återkopplas genom myndighetens årsredovisning och myndighetsdialogen.
30 Skr. 2013/14:155, bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300. 31 Prop. 2009/10:175.