Styrningen av havsmiljöarbetet står inför stora

Några iakttagelser om styrningen av havsmiljöarbetet från forskningen

Miljöpolitik är ett svårstyrt politikområde, eftersom miljöfrågor kommer in i alla andra politikområden på ett eller annat sätt. På så vis finns miljöpolitiken ständigt närvarande inuti andra politiska frå- gor, och hänsyn måste tas till miljömässiga konsekvenser i olika politiska beslut och reformer. Detta är en slutsats som framgår av en sammanställning av den förvaltningspolitiska forskningen som har tagits fram för Miljömålsberedningens räkning. För havsmiljöpoliti- ken verkar detta vara ännu mer framträdande:

Om miljöpolitiken till sin karaktär generellt är komplex, gränsöver- skridande, involverar många aktörer på olika nivåer och präglas av governancestyrning gäller detta således i ännu högre grad specifikt för havspolitiken.1

Några iakttagelser från den förvaltningspolitiska forskningen är att havspolitiken på många håll liknar ett lapptäcke eller ”hafsverk” som präglas av fragmentering och bristande sektoriell samordning. Den internationella havspolitiken bygger på överenskommelser och avtal. Dessa bryts ned i policies på regional och lokal nivå, ofta på en abstrakt nivå med övergripande målsättningar. Området beskrivs som präglat av ”multigoal”, dvs. att det existerar många olika, i bland delvis överlappande, mål. De styrmedel som används relaterar till enskilda specifika mål, men det finns oklarheter om hur de bidrar till helheten.

En insikt från både forskning och praktik är att miljöutmaningar måste hanteras på alla administrativa nivåer. Dessa utmaningar kräver ett integrerat angreppssätt som skär tvärs över och genom policyområden eftersom de är utpräglat multisektoriella och ligger på flera styrningsnivåer. Det krävs en omfattande politisk styrning som är väl samordnad, varierande och hållbar för att bidra till bättre förutsättningar för hållbar användning av haven.

Enligt litteraturen finns det vissa egenskaper som utmärker havs- miljöpolitiken:

– Kollektiva nyttigheter: Det som ska organiseras är sådant som är genuina kollektiva nyttigheter. Det som är speciellt är att de är icke exkluderande, de spiller över på andra, alla bör ha rätt till miljön i form av ren luft och vatten, undvika föroreningar etc.

– Transnationella problem: Miljöfrågor är genuint transnatio-

nella. Miljöfrågor måste därför lösas på en internationell arena. – Komplexitet och osäkerhet: Området präglas av stark föränder-

lighet. Dels pågår det utveckling i teknik och forskning som påverkar miljön, dels lär vi oss mer om samband och effekter. Havsmiljöpolitiken är därför svår att planera med någon större säkerhet.

– Tids- och rumsmässig variation: Området präglas av stor variation som beror på lokala och tidsmässiga variationer.

– Administrativ fragmentering: Området präglas av att det finns en mångfald av statliga, privata och ideella organisationer som har olika intressen.

– Regulativ intervention: Ofta är en politisk lösning eller åtgärd att man reglerar området på olika sätt. Vanliga styrmedel är lagstiftning, upprättande av gränsvärden, bestämmelser om av- gifter etc.

Generellt kan sägas att litteraturen utgår utifrån ett miljöforsknings- perspektiv snarare än ett styrningsperspektiv. I de fall där förvalt- ningspolitik eller styrningsfrågor diskuteras görs det på en över- gripande policynivå. Det talas om integration av policy, samordning och samverkan mellan aktörer och förvaltningsnivåer, men lite om faktiska konkreta styrmedel och dess effekter.

Havspolitiken går på tvärs gentemot de traditionella sektorerna. Havspolitik är ett relativt sett nytt politikområde, där vissa delar har brutits ut från andra områden som fiskeripolitik, transportpolitik, vat- tenpolitik och miljöpolitik. Bristen på samordning mellan sektors- områden leder enligt forskningssammanställningen till ineffektivitet och att frågor helt enkelt faller mellan stolarna.

En iakttagelse är behovet av bättre samordning inom havspoli- tiken. Det behövs större integration i politiken, särskilt horisontellt, eftersom den involverar många olika aktörer – stater, organ på olika förvaltningsnivåer, privata företag, frivilligorganisationer, intresse- organisationer, forskare och medborgare.

Forskningen är samstämmig om vad som behöver göras. Det behövs helhetstänkande, holistiska angreppssätt och multidimensio- nella styrmedel som kombineras. En sådan ansats, som har stöd i internationella ramverk, är ekosystembaserad förvaltning som tar hänsyn till många aspekter i styrningen, och även socioekonomiska faktorer.

Några observerade problemområden

Miljömålsberedningen har under utredningsarbetet observerat i princip motsvarande problem som forskningssammanställningen ovan identifierat. Detta är allvarligt. Att nå miljökvalitetsmålet Hav

i balans samt levande kust och skärgård är nödvändigt för att vi ska

klara av klimatförändringarna och för att säkerställa bl.a. viktiga livsmedelsresurser. Detta kräver ett effektivt havsmiljöarbete där både personella och finansiella resurser används effektivt, både inom Sverige, på EU-nivå och internationellt. Nedan beskrivs några all- varliga hinder på vägen i styrningen av offentliga aktörer som Miljö- målsberedningen har observerat.

Havsmiljöpolitiken är i beroendeställning

En genomgång av vilka politikområden som påverkar havsmiljön visar tydligt att i Regeringskansliet genomsyrar eller berör havsmiljö- frågor nästan samtliga departement och statsråd. Miljöpolitiken kan inte själv säkra att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust

och skärgård nås, den är i beroendeställning och det krävs en bred

insats från väldigt många politikområden och sektorer.

Fiske, energi, infrastruktur och försvar är politikområden med verksamhet till havs där målkonflikter borde vara både kända och hanterade, men så är inte riktigt fallet. Försvarsintressen verkar bedömas stå över mål för havets miljötillstånd. I många fall inklu- deras inte påverkan på havsmiljön i arbetet med att nå klimatmålen inom transportsektorn, t.ex. beaktas inte effekterna på havsmiljön i någon större utsträckning vid överflyttning av gods till sjötrans- porter.

Fiskeri- och miljöpolitiken borde vara väl synkroniserade och jobba mot samma mål. Ett hållbart fiske är avhängigt av friska hav och det går inte att nå ett gott miljötillstånd i havet utan en hållbar fiskeripolitik. Ändå upplever många aktörer att det kvarstår mål- konflikter och att politiken har svårt att ge tydliga prioriteringar när det kommer till den praktiska och konkreta styrningen.

Havsmiljöpolitiken är även i beroendeställning till jordbruks- politiken och skogspolitiken och bostadsbyggandet. Kemikalie- politiken bestämmer förutsättningarna för att minska halterna av farliga ämnen i havet.

Vilket är målet för havets tillstånd?

Utredningsarbetet har visat att det finns ett stort antal mål för havets tillstånd. En aktör uttryckte det som ”pick and choose”, det mål för havets tillstånd som passar din verksamhet bäst. De av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen har successivt kompletterats med andra mål, framför allt genom EU-direktiv som art- och habitat- direktivet, vattendirektivet och havsmiljödirektivet, men även åta- ganden i internationella konventioner, i de havsregionala samarbe- tena Helcom och Ospar och inte minst genom hållbarhetsmålen i Agenda 2030. Alla mål leder åt samma håll, men ofta med olika kriterier för måluppfyllelse, uppföljningsmått, utvärdering och rap- portering. Att följa upp de omfattande målsystemen som berör havet tar stora resurser i anspråk. Det är också svårt att veta när målet är nått eller hur långt det är kvar.

Många rättsliga verktyg

En enormt stor mängd olika rättsliga styrmedel påverkar havsmiljö- förvaltningen. Den första inventeringen Miljömålsberedningen gjorde inledningsvis i arbetet resulterade i en lista med minst 20 internatio- nella konventioner och över 40 EU-direktiv och förordningar och en nästan oöverskådlig mängd nationella författningar. Under utred- ningsarbetet har listan successivt blivit längre, och det är svårt att överblicka den totala bilden av de rättsliga verktyg som på olika sätt påverkar förvaltningen av havet direkt eller indirekt.

Geografiskt kaos

Omfattningen av olika rättsliga verktyg med olika geografiska grän- ser tillsammans med en stor administrativ komplexitet, kan upp- fattas som ett geografiskt kaos, särskilt i kustområdena. Miljömåls- beredningen anser att det är ett viktigt skäl till att en helhetsbild över planering, skydd, förvaltning och åtgärdsarbete saknas i kustvatten- området.

Den totala strandlinjen i Sveriges kustvattenområde är 44 700 kilo- meter – vilket motsvarar mer än ett varv runt jorden. Det finns 86 kommuner som inkluderar kustvatten. Kommunernas mandat för t.ex. fysisk planering enligt plan- och bygglagen och tillstånds- prövning enligt miljöbalken, omfattar hela territorialvattenområdet, dvs. tolv nautiska mil (drygt 20 kilometer) utanför baslinjen. Bas- linjen är den tänkta linje som binder samman de yttersta skären. Av 21 län ligger 14 vid kusten. Även länsstyrelsernas mandat omfattar hela territorialvattenområdet.

Utöver indelningen i kommuner och län är kustvattenområdet administrativt indelat i fem vattendistrikt. Gränserna för dessa är beslutade efter avrinningsområden och sammanfaller därför inte helt med länsindelningen. Vattendistrikten är vidare indelade i vatten- förekomster. Totalt finns det 653 kustvattenförekomster. Dessa sträcker sig ut till en nautisk mil utanför baslinjen. En vattenföre- komst kan delas av två kommuner.

Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för genomförande av havs- miljöförvaltningen som har en egen organisatorisk indelning. Havet är indelat i två bedömningsområden; Nordsjön och Östersjön. Havs- området är dessutom delat i tolv havsbassänger för utsjövatten samt

29 kustvattentyper. Indelningen följer ekologisk indelning och sam- manfaller därför inte med läns- eller kommungränser. Gränserna för kustvattentyper och vattenförvaltningens kustvattenförekomster är inte heller fullt harmoniserade.

Utöver detta är havsplaneringen indelad i tre havsområden som delvis överlappar med området för kommunal fysisk planering.

Begränsad nationell rådighet gör det ännu mer komplicerat

Flera av de faktorer som har en väsentlig direkt effekt på havet, sär- skilt fiske och sjöfart, men även kabeldragningar och rörledningar, faller under antingen EU:s kompetensområde eller internationell lagstiftning. Styrkan i detta är att när överenskommelser nås så får de stor effekt, men det medför också att många regleringar kan ta väldigt lång tid att få på plats, t.ex. för fiske, naturvårdande ändamål eller för internationell sjötrafik. Den begränsade nationella rådig- heten spär dock på det geografiska kaoset genom att möjligheterna att införa olika typer av regleringar beror på avståndet till kusten. Viktiga författningsreglerade gränser är baslinjen (inre vatten), trål- gränsen, territorialvattengränsen och Sveriges ekonomiska zon.

Men miljöproblemen ser heller inga nationella gränser

Miljöproblemen i havet kan inte lösas enbart nationellt. Lokala åt- gärder i kustområden är viktiga och kan ge stora lokala effekter, men jämfört med t.ex. förvaltning av skogs-, jordbruks- eller fjällandskapet påverkas svenska havsområden ännu mer av hur andra länder agerar. Effekter av klimatförändringen och havsförsurning, övergödning, miljögifter, marint skräp och invasiva främmande arter behöver han- teras på åtminstone en havsregional skala. Näringsämnen, miljögifter och marint skräp förflyttar sig med strömmar eller migrerande arter. Det är dock mycket som kan göras på hemmaplan i Sverige för att bidra till minskade problem – hittills har det kanske varit lite för enkelt att avvakta och fokusera på att vänta in internationella mål och åtaganden.

Finansieringen av havsmiljöarbetet – en knepig fråga

Det har visat sig mycket svårt att få fram uppgifter om vilka finan- siella resurser som läggs på arbetet med havsmiljön. Havsmiljö- arbetets finansiering uppfattas av i princip alla aktörer som kort- siktig, baserad på projekt, svåröverskådlig och därmed inte heller särskilt effektiv. Beräkningar på vilka finansiella resurser som behövs för att nå ett gott miljötillstånd är ofta översiktliga och i många fall baserade på betalningsvilja i stället för faktiska behov av insatser.

Kommunerna ges ett stort ansvar men med lite stöd

Kommunerna har ett stort ansvar i havsmiljöarbetet, särskilt kust- kommunerna. De har ansvar för fysisk planering, strandskydds- dispenser, tillstånd och tillsyn, VA och enskilda avlopp m.m. Många kommuner är små, vissa har bara en kort kustlinje, medan andra kommuner har omfattande ansvar för stora kust- och skärgårds- områden. Kraven växer ständigt på kommunerna, både kompetens- mässigt och i genomförandet. Många kommuner anser att de har svårt att klara av detta ansvar på tillräckligt bra nivå och saknar ett bättre stöd från nationella myndigheter och länsstyrelserna.