Avstämning mot principer för utjämning Avser obligatorisk verksamhet

I både kommunernas och landstingens kostnadsutjämning ingår merparten av de obligatoriska verksamheterna. Undantag är vård och omsorg om personer med funktionsnedsättning enligt Socialtjänst-lagen, vuxenutbildning och folkbibliotek i kommunernas kostnads-utjämning. Inte heller landstingens kostnader för läkemedel inom läkemedelsförmånen ingår.

Nettokostnaderna för insatser till personer med funktionsned-sättning enligt Socialtjänstlagen varierade 2016 mellan 0 och knappt 3 000 kronor per invånare. LSS-utredningen (S 2016:03) ska se över assistansersättningen i socialförsäkringsbalken (SFB) och delar av la-gen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).

I utredarens uppdrag ingår bland annat att se över vad det dubbla huvudmannaskapet för personlig assistans har för konsekvenser för andra insatser inom funktionshindersområdet som kommunerna svarar för och vid behov föreslå förändringar i utjämningssystemet för LSS-insatser eller i det kommunalekonomiska utjämningssystemet.

Jag lägger därför inget eget förslag om utjämning för dessa kostnader.

Vuxenutbildningen har genomgått stora förändringar de senaste åren, inte minst införandet av rätten till behörighetsgivande utbild-ning inom kommunal vuxenutbildutbild-ning. Mot bakgrund av detta och det rekordhöga flyktingmottagandet på senare år kan nettokost-naderna väntas öka i takt med att statsbidragen som betalas ut av Migrationsverket minskar och kommunerna tar över ansvaret för finansieringen fullt ut. Skillnaderna i kostnader kan förväntas bli stora då flyktingmottagandet är ojämnt fördelat mellan landets kommuner.

Jag föreslår därför att en ny delmodell för vuxenutbildning införs i kostnadsutjämningen för kommuner (se kapitel 7.5).

Nettokostnaderna för biblioteksverksamhet varierar mellan drygt 200 och upp till maximalt 1 500 kronor per invånare. Skillnaderna i nettokostnader är svåra att koppla till struktur och är med några få undantag små. Jag föreslår därför ingen kostnadsutjämning för biblioteksverksamhet.

Nettokostnaderna för läkemedel inom förmånen finansieras i huvudsak genom statsbidrag, varför jag inte föreslår någon kost-nadsutjämning. Finansieringen av läkemedlen utreds för övrigt just nu av Läkemedelsutredningen (S 2016:95).

Strukturellt betingade kostnadsskillnader

I huvudsak bedömer jag att systemet i sin helhet tar hänsyn till strukturellt betingade kostnadsskillnader på ett bra sätt. Det finns dock indikationer på att socioekonomi och merkostnader i glesbygd inte är beaktade fullt ut, vilket jag återkommer till i kapitel 7 och 8.

Jag har också noterat att begreppet ”strukturellt betingade kost-nadsskillnader” inte i alla lägen betyder samma sak. Ibland bygger utjämningen på påvisbara kostnadsskillnader som går att koppla till strukturella förhållanden. Ett exempel är grundskolemodellens kom-pensation för merkostnader för modersmål och svenska som andra språk. Det finns statistik både över lärarresurs och antal elever och därmed kan en strukturellt betingad kostnadsskillnad påvisas. I dagens system finns också exempel på att utjämning beräknas även när det inte går att identifiera några kostnadsskillnader. Det handlar om när det finns observerade skillnader i behov i befolkningen som kan motivera kostnadsskillnader – trots att dessa inte går att mäta. Detta gäller exempelvis äldreomsorgsmodellens kompensation för skillna-der i andel äldre med utländsk bakgrund. Kommunerna ska sörja för att äldre med annat modersmål än svenska ska kunna få vård och omsorg på sitt eget språk, och kompensation ges i utjämningen för faktorn språk. Något egentligt underlag för kostnadsberäkningen finns dock inte. Därmed åstadkoms utjämning för en kostnads-skillnad som inte är direkt påvisad, men som svarar mot ett behov som rimligtvis finns och kan motivera kostnadsskillnader. I andra fall förekommer ingen utjämning, trots att det finns observerade skillnader i behov i befolkningen som kan leda till kostnadsskill-nader. Det gäller närmast de pedagogiska verksamheterna för barn, och jag återkommer med förslag på hur en mer behovsbaserad utjämning skulle kunna utformas för dessa i kapitel 7.

Slutligen förekommer också komponenter som bygger på nor-mering av vad som kan anses vara en rimlig servicenivå. Detta gäller bland annat tillägget för gles bebyggelsestruktur inom skolverk-samheter och hälso- och sjukvård. Tillägget för grundskolan beräk-nas exempelvis utifrån implicita normer om hur lång resväg till skolan barn i en viss ålder högst bör ha och hur små skolor det är rimligt att bygga (barn i förskoleklass till och med årskurs 5 bör ha högst 30 km till skolan och en skola för samma åldrar måste ha minst sju elever).

Ekonomiskt betydelsefullt

Kostnadsutjämningen innehåller att stort antal delkomponenter som var och en för sig kan te sig obetydliga. Jag har undersökt möj-ligheten att förenkla kostnadsutjämningen genom att ta bort ett tio-tal mindre delkomponenter. Min slutsats är att den sammantagna effekten av att helt stryka dessa delkomponenter skulle leda till stora konsekvenser för vissa kommuner. En prövning måste därför göras av varje delkomponent för sig.

Begripligt

Det hävdas ofta – i en skämtsam ton – att kostnadsutjämningen är så svårbegriplig att den handfull personer som förstår den aldrig får sitta i samma flygplan. Jag vill hävda att detta är en överdrift: syste-met är visserligen komplicerat, men knappast komplext. I ett kom-plicerat system går det, till skillnad från i ett komplext, att med säkerhet fastställa vilket resultat en viss förändring leder till. Syste-met kräver kunskap, men är långt ifrån obegripligt. Både bevekelse-grunder och beräkningsmetoder är dock ofta knapphändigt beskrivna.

Min avsikt är därför att lägga stor vikt vid en pedagogisk presenta-tion av de olika delmodellerna.

Det finns relativt många delmodeller i den nuvarande kostnads-utjämningen. Avsaknaden av en enhetlig indelningsprincip för model-lerna gör det svårare att få grepp om helheten. Flera delmodeller av verksamhetsövergripande karaktär kan delas upp och infogas i övriga delmodeller. Det gäller bland annat lönemodellerna och delar av kommunernas modell för befolkningsförändringar.

Min bedömning är också att nuvarande modell för beräkning av standardkostnaden för hälso- och sjukvård med den så kallade matris-modellen kan förenklas betydligt utan förlust i träffsäkerhet.

Opåverkbart och utan påverkan på verksamheten

Både kommuner och landsting lyfter fram betydelsen av att utfallet av kostnadsutjämningen inte får vara påverkbart och inte heller ska påverka utformningen av verksamheten. Min bedömning är att dessa typer av problem är små i nuvarande system och att den oro som

kommer fram ofta beror på missförstånd om hur kostnadsutjäm-ningen fungerar. Till skillnad från vad många tror baseras kostnads-utjämningen på struktur, inte på organisation eller arbetssätt. Jag föreslår dock en korrigering i modellen för individ- och familje-omsorg mot bakgrund av problem med påverkbarhet i nuvarande modell, vilket beskrivs i avsnitt 7.6.

Beständigt över tid

Samtliga de beräkningar som ingår i dagens kostnadsutjämning avser faktorer som är relevanta över tid.

Aktuella och tillförlitliga data

I kostnadsutjämningen förekommer ett relativt stort antal ningar som inte uppdateras löpande. Det gäller i huvudsak beräk-ningar av olika tillägg och avdrag för specifika merkostnader.

Exempel är kompensationen för merkostnader i grundskolan för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk och kompen-sation för merkostnader i glesbygd som är nominellt oförändrade år efter år. I syfte att undvika att det reala värdet av kompensationen urholkas över tid föreslår jag att flertalet av dessa nominellt fasta belopp i stället ska kopplas till kostnadsutvecklingen i riket.

En andra typ av fasta värden är merkostnader som beräknas med regressionsmodeller (individ- och familjeomsorg och lönemodellerna), äldreomsorgens normkostnader och hälso- och sjukvårdens matris-kostnader. Den analys jag har låtit genomföra indikerar att fasta värden i dessa fall inte utgör något problem, eftersom de samband kostnadsberäkningarna fångar är stabila över tid. Det finns också i dessa fall fungerande metoder för att räkna upp utfallet till aktuell kostnadsnivå.

Ett problem som aktualiserats av det omfattande flyktingmot-tagandet under senare år är att de befolkningsdata som ligger till grund för beräkningarna avser befolkningen två år före utjämnings-året och att utjämningen därför inte fullt ut svarar mot den faktiska situationen under utjämningsåret. Det är min bedömning att detta är ett principiellt problem som inte går att undvika, men som annat än i undantagsfall inte är av någon större betydelse.

5.2.3 Statistisk analys

Vi har genomfört en statistisk analys av nettokostnadsavvikelser i enlighet med den metod som beskrivs i avsnitt 3.2.3. Den statistiska analysen på övergripande nivå har gjorts utan kollektivtrafiken. I de flesta län har ansvaret för kollektivtrafiken lagts på landstinget och en skatteväxling gjorts för att kompensera landstinget för de högre kostnaderna. Därmed saknar de i räkenskapssammandraget redo-visade driftkostnaderna för kollektivtrafik på kommunnivå relevans.

Av samma skäl utesluts kollektivtrafiken också för landstingen från den övergripande statistiska utvärderingen, som därmed kommer att innefatta hälso- och sjukvården inklusive lönemodellens utfall.

Analysen visar att strukturella förhållanden i kommunerna för-klarar ungefär hälften av den sammanlagda nettokostnadsavvikelsen i de stora verksamheterna (förskola, grundskola, gymnasieskola, IFO och äldreomsorg). Det finns därför skäl att i de olika verk-samheterna titta närmare på hur beräkningarna går till för att ytter-ligare fånga strukturella skillnader. När de generella strukturfakto-rerna används per verksamhet visar det sig att befolkningens sam-mansättning beaktas i hög utsträckning i dagens beräkningar samtidigt som främst gleshet förefaller vara mindre väl omhändertagen.

Analys av data för 2012–2015 för alla landstingen inklusive Gotland visar att förklaringsgraden då man ställer nettokostnader mot standardkostnader för hälso- och sjukvården uppgår till cirka 50 procent. Nettokostnadsavvikelsen samvarierar i viss utsträckning med struktur, med det kanske oväntade resultatet att kostnadsläget tycks vara lägre i landsting med en större social utsatthet.