Motivering och beskrivning av förslaget

Det är motiverat att utjämna för strukturella löneskillnader Det finns goda grunder för en utjämning baserad på lokala skillnader i lönenivå. Ekonomisk teori om lönebildning i offentlig verksamhet lyfter fram en rad orsaker till att sådana skillnader kan uppstå. Bland dessa finns både orsaker som kan ligga till grund för utjämning och sådana som inte bör göra det. Orsaker till löneskillnader som moti-verar utjämning är sådana som är strukturella. En central strukturell faktor är den lokala efterfrågan på arbetskraft. I områden med en hög efterfrågan på arbetskraft kan konkurrens mellan arbetsgivare

leda till att de offentliga lönerna pressas uppåt. Goda pendlingsmöj-ligheter kan bidra till en skarpare konkurrens om arbetskraften och därmed pressa fram högre löner. En andra faktor är det lokala lev-nadsomkostnadsläget. På en ort där levnadsomkostnaderna är höga kan det krävas en högre lön för att attrahera arbetskraft, än på en ort där de är låga.

Höga löner kan också användas som ett medel för att rekrytera den mest produktiva personalen och således sänka den totala löne-kostnaden. Denna orsak till löneskillnader är inte grund för utjäm-ning, eftersom den beror på ett strategiskt val och därmed är på-verkbar.

Uppdaterat lönekostnadsindex för kommuner och förbättrad modell för beräkning av lönekostnadsindex för landsting Lönekostnadsindex för kommuner

Utredningen har prövat ett stort antal alternativa modeller för beräkning av lönekostnadsindex för kommuner, men funnit att en ren uppdatering av dagens modell är det bästa alternativet.⁵

I 6.4.3 beskrevs de test som genomförts för att identifiera skill-nader mellan kommuner med höga lönenivåindex och de med låga, varav ett var att införa en höglönevariabel för kommuner med ett lönenivåindex över 100. Då en sådan variabel kombineras med andel av de sysselsatta som arbetar i andra sektorer än kommuner och landsting, utpendling över kommungränsen för att fånga konkur-rens om arbetskraften och genomsnittligt pris på småhus för att fånga levnadsomkostnaderna i kommunen erhålls en förklaringsgrad på 82 procent. Statistiskt är modellen attraktiv, men utpendlings-variabeln leder till att de tre storstäderna missgynnas i förhållande till omgivande pendlingskommuner. Det är svårt att se att det strukturella lönetrycket för exempelvis Stockholms stad skulle vara lägre än för omgivande kommuner. Vidare avser det genomsnittliga försäljningspriset på småhus bara en mindre del av fastighets-beståndet, medan dagens variabel taxeringsvärde avser hela. Av dessa

5 Lönekostnadsindex är det index som ska multipliceras med justerad lönekostnad vid beräkning av tillägg för merkostnader för skillnader i löneläge. Lönekostnadsindex är lika med respektive kommuns och landstings predikterade värde för lönenivåindex från regressionsmodellerna.

skäl har jag valt att behålla dagens modell för skattning av lönekost-nadsindex för kommuner. Modellens förklaringsgrad på 77 procent är god, och ingående variabler är intuitivt begripliga.

Skattningen av regressionsmodellen har gjorts med lönenivå-index beräknade enligt den korrigerade metod som beskrivs i not 4 ovan och värden för de förklarande variablerna för 2013–2016. De beräknade lönekostnadsindexen ska användas tillsvidare och ska alltså inte uppdateras. Lönekostnadsindex per kommun redovisas i avsnitt 1.3.

Lönekostnadsindex för landsting

Jag har eftersträvat en modell för beräkning av lönekostnadsindex som inte är påverkbar men som trots detta har en tillfredsställande förklaringsgrad. Mitt förslag är en modell där lönenivåindex för samtliga personalkategorier inklusive läkare förklaras av de struk-turella faktorerna Andel förvärvsarbetande sysselsatta i andra sektorer än kommuner och landsting, Tätortsgrad, Lönenivå i privat sektor, Arbetslöshet i länet och Andel av de förvärvsarbetande i länet som pendlar över kommungräns inklusive gränspendling till Danmark och Norge.⁶ Samtliga dessa faktorer speglar på olika sätt konkurrens-förhållandena på arbetsmarknaden i länet. Med data för 2012–2016 uppnås en förklaringsgrad på 69 procent och med statistiskt signi-fikanta koefficienter med förväntad effekt för de förklarande variablerna.⁷

Vidare har en statistisk modell för sambandet mellan kostnad för all hyrpersonal 2015–2016 och gleshet⁸ använts för att estimera mer-kostnader för bemanning i glesbygd. Förklaringsgraden i den statis-tiska modellen är 55 procent. Den förväntade merkostnaden i ting med gles bebyggelse inkluderas som en ny komponent i lands-tingens lönekostnadsberäkning. Merkostnadsberäkningen är inte

6 Uppgifter om gränspendling till Danmark och Norge finns fram till 2014 och det är osäkert om nyare data kommer att bli tillgängliga framöver. Gränspendling bör dock vara en relativt stabil variabel över tid och eftersom den statistiska modellen förbättras föreslår vi att den inkluderas i modellen. Det finns inga data över gränspendling till Finland.

7 Högre lönenivå förknippas med hög andel förvärvsarbetande i andra sektorer än kommuner och landsting, hög tätortsgrad, hög lönenivå i privat sektor, låg arbetslöshet och en hög grad av utpendling.

8 Definierat som tätortsgrad multiplicerat med antal invånare per kvadratkilometer.

beroende av respektive landstings faktiska kostnader för hyrper-sonal, utan styrs helt av landstingets gleshet och det konstaterade sambandet mellan gleshet och kostnader för hyrpersonal i riket.

Lönekostnadsindex för landstingens egen personal och index för bemanning i glesbygd ska användas tillsvidare och ska alltså inte uppdateras. Indextal redovisas i avsnitt 1.3.

Uppdaterade lönekostnadsandelar för både kommuner och landsting

Nuvarande lönekostnadsandelar bygger på data som är femton år gamla. Utredningen har inte hittat någon dokumentation av hur de ursprungligen har tagits fram. För att kunna uppdatera siffrorna har följande metod använts.

För de kommunala verksamheterna bygger beräkningen på anta-ganden om lönekostnadsandel i respektive kostnadsslag i räken-skapssammandragets driftsredovisning. Löner och Kalkylerade per-sonalomkostnader ingår naturligtvis i sin helhet i beräkningen av lönekostnaden. Externa varor har antagits ha en lönekostnadsandel på 25 procent. Posterna Övrigt under Externa varor och tjänster, Interna och externa hyror, Kalkylerade kapitalkostnader och Bidrag och transfereringar har antagits ha en lönekostnadsandel på 0 pro-cent. Fördelade kostnader och Köp av huvudverksamhet har antagits ha en lönekostnadsandel på 75 procent. Med dessa antaganden har en total lönekostnad för kommunerna i riket baserad på räkenskaps-sammandraget 2016 beräknats. Lönekostnadsandelen erhålls genom division av den totala lönekostnaden med bruttokostnaden, för respektive verksamhet.

För hälso- och sjukvården har lönekostnadsandelen beräknats som kostnader för Lön och Övriga kostnader personal dividerat med Bruttokostnad minus Läkemedelskostnad inom förmånen och Köp av verksamhet enligt räkenskapssammandraget för 2016. Lönekost-nadsandelen har antagits vara densamma i köpt verksamhet som i verk-samhet bedriven i egen regi.

I tabell 6.6 nedan jämförs förslagets lönekostnadsandelar med nuvarande.

Tabell 6.6 Lönekostnadsandelar

Verksamhet Lönekostnadsandel i dag

Förslag till ny lönekostnadsandel Förskola, fritidshem och

pedagogisk verksamhet 81 73,8

Förskoleklass och grundskola 75 68,8

Gymnasieskola 68 67,8

Individ- och familjeomsorg 55 57,8

Äldreomsorg 81 73,9

Hälso- och sjukvård 72 70,6

För de kommunala verksamheterna innebär uppdateringen en mins-kad spridning i lönekostnadsandel jämfört med tidigare. Särskilt noteras markant lägre lönekostnadsandel i förskola och grundskola men det går inte att säga om det beror på en faktisk förändring eller att metoden för beräkning ändrats.