Kostnadsutjämningens verktygslåda

Bidrag och avgifter till kostnadsutjämningen bygger på skillnader i strukturella kostnader för obligatoriska verksamheter. Grundstenen i systemet är de så kallade standardkostnader som beräknas för de olika verksamheter som ingår i kostnadsutjämningen. Kommuner och landsting bedriver mycket heterogena verksamheter, från väg-underhåll till barn- och ungdomsvård på kommunsidan och från busstrafik till neonatalvård på landstingssidan. De stora skillnaderna i verksamheternas karaktär – men också skillnader i tillgång till data av god kvalitet – gör att olika metoder används för beräkning av standardkostnader inom olika områden.

I detta avsnitt beskrivs de olika metoder som används för beräk-ning av standardkostnader, och hur standardkostnaderna sedan om-vandlas till ett bidrag eller en avgift per kommun eller landsting.

4.3.1 Metoder för beräkning av standardkostnader

Det finns fem olika metoder som används för beräkning av stan-dardkostnader inom olika områden. I de flesta delmodeller använder man en kombination av de olika metoderna.

• Åldersersättning

• Matriskostnad

• Statistiskt förväntad kostnad

• Schablonberäkning

• Merkostnadsberäkningar

Metoderna beskrivs kortfattat nedan.

Beräkning av åldersersättning

Åldersersättning beräknas i de pedagogiska verksamheterna för barn och unga i modellerna Förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg, Förskoleklass och grundskola samt Gymnasieskola. Det handlar om de verksamheter som har den allra tydligaste kopplingen mellan ålder och verksamhet. Åldersersättningen utgör standardkostnadens stomme i dessa tre modeller.

Åldersersättning beräknas som antal barn i relevant ålder i kom-munen, multiplicerat med genomsnittskostnaden per barn i riket för den aktuella verksamheten. Summan av åldersersättningarna är defini-tionsmässigt densamma som nettokostnaden i riket. I åldersersätt-ningen tas inte hänsyn till att olika barn kan ha olika behov eller att produktionsförutsättningarna kan skilja sig åt mellan kommunerna.

Beräkning av matriskostnad

I äldreomsorgen och hälso- och sjukvården finns inte samma tydliga koppling mellan ålder och verksamhet som i de pedagogiska verk-samheterna för barn. Man måste visserligen vara över 65 år för att kunna komma ifråga för äldreomsorg, men det är bara en mindre del av de över 65 år som beviljas äldreomsorg och skillnaderna är stora i landet. Hälso- och sjukvården har patienter i alla åldrar, även om vårdkostnaderna självfallet varierar mellan olika åldersgrupper. I dessa två verksamheter blir en enkel åldersersättning inte tillräckligt träff-säker och man använder i stället så kallade matrismodeller för att fånga de strukturellt betingade kostnaderna.

I en matrismodell delas befolkningen in i olika grupper som skiljer sig åt på olika sätt, till exempel avseende ålder, kön eller civil-stånd. I delmodellen för äldreomsorg består matrisen av sex olika grupper, nämligen sammanboende respektive ej sammanboende upp-delat i tre olika åldersgrupper.⁶ För var och en av dessa grupper har en genomsnittlig kostnad per person i gruppen beräknats. Därefter beräk-nas en förväntad kostnad per grupp, genom att genomsnittskostnaden för gruppen multipliceras med antal personer i gruppen i respektive kommun eller landsting. Kostnaderna för varje grupp summeras till en matriskostnad per kommun eller landsting.

I både äldreomsorgen och hälso- och sjukvården är genomsnitts-kostnaderna per person i respektive grupp resultatet av ett relativt omfattande utredningsarbete. Därför uppdateras inte genomsnitts-kostnaderna mellan åren. För att matriskostnaden ändå ska summera till nettokostnaden i riket görs en schablonmässig uppräkning med den faktiska kostnadsutvecklingen. Därmed kommer matriskostna-den totalt att bli matriskostna-densamma som nettokostnamatriskostna-den i riket.

Beräkning av statistiskt förväntad kostnad

I IFO-modellen, lönemodellerna och kollektivtrafikmodellerna beräk-nas en statistiskt förväntad kostnad med hjälp av så kallad regres-sionsanalys. Regressionsanalys är en statistisk metod som används för att beräkna samband mellan olika variabler. I den enklaste typen av regressionsanalys beräknas ett samband mellan två olika variabler.

Det finns också mer komplexa modeller som kan användas för att beräkna samband mellan en variabel vars beteende vi vill förklara, och flera förklarande variabler. Med regressionsanalys kan man både avgöra om ett samband är statistiskt säkerställt, och få en siffra som visar hur mycket den beroende variabeln påverkas av värdet på var och en av de förklarande variablerna.

I förra utredningen om utjämningssystemet (SOU 2011:39) kom man genom regressionsanalys fram till att skillnaderna i nettokost-nad för IFO mellan olika kommuner samvarierar med långvarigt ekonomiskt bistånd, antal arbetslösa utan ersättning,

6 I det nu gällande systemet görs distinktionen gifta/ogifta, vilket jag föreslår ska ändras till sammanboende/ej sammanboende.

ningens storlek, antal lågutbildade och antal personer som bor i fler-familjshus byggda 1965–1975. Med hjälp av regressionsmodellen beräk-nas ett statistiskt förväntat värde för varje kommun vilket utgör stan-dardkostnaden i IFO-modellen.

Schablonberäkning

I vissa fall saknas ett konkret dataunderlag för beräkning av stan-dardkostnader, trots att det handlar om företeelser som uppen-barligen genererar merkostnader. Ett exempel är inom vissa delmodeller i befolkningsförändringsmodellen. Både ökande och minskande befolkning anses – på goda grunder – kostnadsdrivande, jämfört med en situation med en stabil befolkning. Samtidigt är det svårt att med hög precision beräkna de faktiska merkostnadernas storlek. I sådana fall förekommer det att man tillämpar en schablonberäkning, som vid en samlad bedömning har ansetts ge ett rättvisande resultat.

Merkostnadsberäkningar

Åldersersättning, matriskostnad, statistiskt förväntad kostnad och schablonberäkningar utgör stommen i alla delmodeller. I allmänhet beräknas också olika typer av merkostnader, som tar hänsyn till att det finns faktorer som gör att man kan förvänta sig högre kostnad per person (elev, patient, brukare) i vissa kommuner eller landsting än i andra. I modellen för förskoleklass och grundskola beräknas exempelvis merkostnader för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk.

4.3.2 Beräkning av bidrag och avgifter

I kostnadsutjämningen beräknas bidrag och avgifter som skillnaden mellan varje kommuns eller varje landstings strukturellt förväntade nettokostnad och nettokostnaden i riket. De som har en högre strukturellt förväntad nettokostnad än genomsnittet i riket får ett bidrag, och de som har en lägre nettokostnad får betala en avgift.

Summan av alla avgifter är alltid lika med summan av alla bidrag, och kostnadsutjämningen är därför helt finansierad av kommunerna

respektive landstingen. Kostnadsutjämningen innehåller alltså, till skillnad från inkomstutjämningen, inget nettotillskott från staten.

Ett exempel kan illustrera hur standardkostnaden omvandlas till bidrag och avgifter. Man kan tänka sig ett land med bara två landsting som har standardkostnaden 90 kronor/invånare (landsting A) respek-tive 110 kronor/invånare (landsting B), och lika stor befolkning.

I det fallet får landsting B ett bidrag på 10 kronor/invånare från lands-ting A. Effekten blir att båda landslands-tingen har ett lika stort finansier-ingsbehov när man inkluderar kostnadsutjämningen. Landsting A måste finansiera egna kostnader på 90 kronor per invånare och betala en utjämningsavgift på 10 kronor per invånare, totalt 100 kronor per invånare. Landsting B har egna kostnader på 110 kronor per invånare men får ett utjämningsbidrag på 10 kronor/invånare. Därmed behö-ver även landsting B totalt klara en finansiering på 100 kronor/in-vånare.

I praktiken beräknas inte bidrag och avgift per delmodell för kommuner respektive landsting. I stället summeras standardkost-naderna från samtliga modeller till en så kallad strukturkostnad per kommun och landsting. Strukturkostnaden för riket beräknas, och för varje kommun och varje landsting blir skillnaden mellan den egna strukturkostnaden och rikets ett bidrag eller en avgift som betalas till utjämningssystemet.

4.4 Historik: från totalkostnadsmetod