Beskrivning av förslaget

Beräkning av åldersersättning så att justeringsfaktorn inte behövs

I dag beräknas genomsnittskostnaden i riket för pedagogisk omsorg per barn 0–12 år, men beräkningen av åldersersättningen per kom-mun bygger på antal barn 1–5 respektive 6–12 år. Detta medför att åldersersättningen på riksnivå blir lägre än nettokostnaden, vilket är orsaken till att en justeringsfaktor måste beräknas.

Jag föreslår att genomsnittskostnaden i stället beräknas på samma åldersgrupper som används för beräkning av åldersersättning per kommun, det vill säga barn 1–12 år. Därmed kommer

åldersersätt-ningen att stämma med nettokostnaden i riket, och justeringsfak-torn kan utgå. Förslaget får inga ekonomiska konsekvenser men förenklar beräkningen och beskrivningen av modellen.

Kompensation för merkostnader i glesbygd införs

Både SKL och enstaka respondenter till kommunenkäten efterlyser kompensation för merkostnader för förskoleverksamhet i glesbygd.

Den statistiska analysen av nettokostnader bekräftar att gles be-byggelse tycks vara förknippat med högre nettokostnader. Det finns slutligen också symmetriskäl att beräkna merkostnader i glesbygd i förskola: sådana merkostnader beräknas redan i modellerna för grund-skola, gymnasiegrund-skola, äldreomsorg, räddningstjänst, hälso- och sjuk-vård och bebyggelsestruktur.

Utredningen har fått tillgång till Skolverkets uppgifter om års-arbetskrafter (pedagogisk personal) och antal inskrivna barn för var och en av landets cirka 10 000 förskolor för åren 2014–2016. Data visar att personaltätheten (årsarbetskrafter per inskrivet barn) i genomsnitt är högre på mycket små förskolor än på större förskolor.

Personaltätheten då man går från de allra minsta förskolorna minskar upp till förskolor med cirka 20 barn. Därefter sjunker den ytterligare något, men jag har valt att sätta 20 barn som övre gräns över vilken ingen merkostnad bör beräknas. Min bedömning är vidare att det inte är rimligt att driva förskoleverksamhet med färre än fem inskrivna barn. För förskolor med 5–9 barn är personaltät-heten cirka 45 procent högre än för förskolor med över 20 barn. För förskolor med 10–14 barn är personaltätheten 15 procent högre, och för förskolor med 15–19 barn är personaltätheten 3 procent högre än för förskolor med 20 barn eller fler. Beräkningen av merkostnader i glesbygd bygger på antagandet att merkostnaden för andra resurser än pedagogisk personal är proportionell till merkostnaden för peda-gogisk personal. Merkostnaden per barn på förskolor med 7 barn uppskattas därför till 45 procent, på förskolor med 12 barn upp-skattas den till 15 procent och på förskolor med 17 barn uppupp-skattas den till 3 procent av genomsnittskostnaden i riket för barn 1–5 år.

Dessa uppskattningar ligger till grund för förskolans merkostnads-funktion.

Modellen Struktur (se kapitel 6.3) har använts för att placera ut fiktiva förskolor med minst fem barn baserat på befolkning och boendemönster 2016. Önskvärt avstånd till förskolan har satts till maximalt fem kilometer. Detta innebär att Struktur har sökt efter platser där minst fem barn 1–5 år bor inom en radie (egentligen ett kortaste vägavstånd) på fem kilometer. Har det inte gått att samla fem barn inom fem kilometer har en ny plats sökts upp, tills minst fem barn har kunnat ”hänvisas” till en fiktiv enhet. Samtliga barn hänvisas till en enhet, även om avståndet skulle överstiga det högsta lämpliga avståndet på fem kilometer.

För varje fiktiv enhet beräknas en merkostnad genom att antal barn på enheten multipliceras med merkostnaden i procent på enhe-ter av den storleken. För en enhet med sju barn beräknas till exempel en merkostnad på sju gånger 45 procent av genomsnittskostnaden i riket för barn 1–5 år. Merkostnaden för små enheter har sedan summerats per kommun, och ett bidrag beräknats för de som ligger över riksmedelvärdet och en avgift för de som får en lägre merkost-nad än riksmedelvärdet. Det är här viktigt att påpeka att mer-kostnader för små förskolor inte beräknas utifrån om man faktiskt har små förskolor eller inte. Merkostnaderna beräknas utifrån de små förskolor som geografiska förhållanden och bosättningsmöns-ter kan motivera. Metoden ger kompensation efbosättningsmöns-ter behov, och inte efter faktiska prioriteringar.

Utfallet 2018 vid en beräkning baserad på befolkningen 2016 varierar i landets kommuner från en avgift på 12 kronor per invånare till ett högsta bidrag på 113 kronor per invånare. Totalt omfördelar delmodellen, i 2018 års prisnivå, cirka 40 miljoner kronor från mindre glesa till glesa kommuner. Beloppet är litet, vilket beror på hur små-barnsfamiljer är bosatta och på att de merkostnader som uppstår drabbar verksamhet som rör mycket få barn. Det är egentligen tvek-samt att införa kompensation av en kostnadsskillnad som är så pass liten. Det är dock min bedömning att symmetri- och legitimitetsskäl överväger nackdelen av ytterligare en delkomponent i förskole-modellen.

De beräknade merkostnaderna har räknats om till ett index mot-svarande tillägget som procent av för riket genomsnittlig enhets-kostnad per barn 1–5 år 2016. Det procentuella påslaget per kommun föreslås ligga fast över tid tills nästa översyn av

kostnads-utjämningen genomförs. Eftersom gleshetskompensationen beräk-nas som ett procentuellt påslag för respektive utjämningsår kommer den att följa kostnadsutvecklingen i riket. Index för merkostnader för förskola i glesbygd för samtliga kommuner listas i avsnitt 1.3.

Kompensation för socioekonomiska skillnader införs

Ovan nämndes att den statistiska analysen ledde till slutsatsen att socioekonomi kan kopplas till nettokostnadsavvikelsen. Analysen visar att det är svårt att påvisa att kommuner som har sämre socioekonomiska förutsättningar har högre kostnader. En förklaring som lyfts fram av Skolkommissionen i analysen av grundskolan, där samma fenomen kan iakttagas, är att möjligheten till finansiering av verksamheten är mindre i socioekonomiskt utsatta kommuner. En annan anledning kan vara att socioekonomiskt svaga föräldrar är mindre framgångsrika i att göra sin röst hörd och ställa krav på verksamheten. Det är helt enkelt lättare att sänka ambitionsnivån i socioekonomiskt utsatta kommuner än i mer gynnade.

I Skollagens 2 kapitel 8 a § fastslås att ”Kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.” SKL planerar att publicera resultat från en enkätbaserad undersökning om hur kommunerna arbetar med resursfördelning inom förskola och skola under hösten 2018.

Preliminära resultat som utredningen tagit del av visar att många kommuner fördelar resurser mellan sina förskolor eller stadsdelar bland annat utifrån socioekonomiska förutsättningar. Min bedöm-ning är att om denna princip tillämpas för resursfördelbedöm-ningen mellan enheter inom kommunen så bör den också vara giltig för resursför-delningen mellan olika kommuner i utjämningssystemet. Därför anser jag att det är motiverat att införa en kompensation för skillna-der i socioekonomi i förskolemodellen – trots att kostnadsskillnaskillna-der inte går att påvisa med hjälp av data på kommunnivå. Behoven finns, och det låga kostnadsläget i socioekonomiskt utsatta kommuner kan mycket väl vara en följd av en bindande budgetrestriktion och/eller en låg ambitionsnivå.

Kompensationen beräknas i fyra steg. Först beräknas hur stor del av de totala nettokostnaderna i förskolan i riket som bör fördelas efter socioekonomisk profil. Det har inte varit möjligt att använda

sig av en styckkostnadsmodell för att fastställa en kompensation per barn med olika bakgrund. I stället föreslår jag en schablon på redan förekommande nivåer. Det riktade statsbidrag inom grundskolan som infördes i år kommer när det är genomfört fullt ut 2020 att omfatta sex miljarder, vilket motsvarar ungefär sex procent av netto-kostnaden för grundskola i riket. I SKL:s enkät anger de kommuner som tillämpar en socioekonomisk fördelningsnyckel att de avsätter i genomsnitt fem procent av den totala budgeten. Jag föreslår för att ligga nära rådande praxis att motsvarande fem procent av netto-kostnaden för förskola i riket tas i anspråk för socioekonomisk kompensation. Procenttalet ligger fast över tid men eftersom det belopp som omfördelas baseras på respektive års nettokostnad kommer det att följa kostnadsutvecklingen i verksamheten i riket.

Den totala summan för socioekonomiskt tillägg anges i kronor per barn i åldern 1–5 år i riket.

I ett andra steg beräknas ett årligen uppdaterat socioekonomiskt index per kommun. För varje kommun används den senast tillgäng-liga uppgiften om Andel folkbokförda barn 1–5 år som inte har någon förälder med eftergymnasial utbildning, Andel barn 1–5 år som bor i ett hushåll med låg disponibel inkomst, samt Andel barn 1–5 år med minst en förälder som har haft uppehållstillstånd i Sverige i högst fyra år. Kommuner med höga socioekonomiska index har jämförelsevis stora socioekonomiska utmaningar, och vice versa. Då varje kom-muns socioekonomiska index för förskolan jämförs med kommunens socioekonomiska index för grundskolan enligt Skolkommissionens modell framgår att samvariationen är mycket hög (förklaringsgrad cirka 83 procent).

I ett tredje steg beräknas ett bruttotillägg för varje kommun genom att det genomsnittliga socioekonomiska tillägget per barn 1–5 år i riket multipliceras med varje kommuns socioekonomiska index och med andel barn 1–5 år i kommunen. Resultatet blir ett bruttotillägg per kommun uttryckt i kronor per invånare.

Bruttotillägget för socioekonomiska skillnader finansieras med en avgift lika för alla. Resultatet är att ungefär hälften av kommu-nerna får betala en avgift på upp till 200 kronor per invånare, och den andra hälften får bidrag på upp till 400 kronor per invånare. Totalt omfördelar komponenten cirka 400 miljoner kronor från kommuner med god socioekonomi till kommuner med en svag socioekonomi.