Barn i socialtjänsten - genom operativa arbetsgrupper m.m

genom operativa arbetsgrupper m.m

4.3 Barn i socialtjänsten

Samordnarens iakttagelser i korthet 4.3.1

Barn saknar kunskap om att socialtjänsten finns till även för dem.⁶⁶ För många barn är socialtjänsten en myndighet som beviljar försörjningsstöd. Barn som far illa kontaktar inte socialtjänsten och ber om hjälp.

När en anmälan om misstanke att barn far illa görs till social-nämnden är det inte säkert att berört barn får komma till tals trots att socialnämnden har en möjlighet att samtala med barnet utan vårdnadshavarens samtycke och dennes närvaro.⁶⁷ Det finns inte krav på att socialsekreterare som utreder och samtalar med dessa barn har särskild kompetens för uppgiften motsvarande polisens barnförhörsledare.⁶⁸ Inte sällan är det förhållandevis oerfarna socio-nomer som tilldelas denna extra svåra uppgift. Genom en lagändring i 3 kap. 3 a § socialtjänstlagen (SoL)kommer dock från den 1 juli 2014 att krävas socionomexamen och socialnämnden får ansvar för att handläggaren har tillräcklig erfarenhet för upp-giften.⁶⁹ Det stora antalet anmälningar enligt 14 kap. 1 § SoL har trots lagstiftning inneburit att anmälningar blir liggande och att utredningar inte inleds och barn hänvisas till serviceinsatser.

Socialtjänstens specialisering och organisation är en bidragande orsak till att barn som lever med våld inte uppmärksammas.

Granskningar av Inspektionen för vård och omsorg (IVO) visar till exempel att många socialnämnder inte utreder barn vars mamma blivit utsatt för våld i nära relationer.⁷⁰ Om det samtidigt pågår en barnavårdsutredning och en utredning om vårdnad, boende och umgänge kan barnet ha kontakt med flera socialsekreterare samtidigt. Ofta är det inte någon som är särskilt ansvarig för att bevaka barnets bästa och att samordna arbetet.

Ett barn som har fyllt 15 år har rätt att föra sin egen talan,⁷¹ men yngre barn är utelämnade till vårdnadshavarnas samtycke till

66 Socialstyrelsen med bistånd av Barnombudsmannen har därför fått ett regeringsuppdrag att utforma och sprida information anpassad till barn, unga och föräldrar som tydliggör vad socialtjänsten ska erbjuda barn och unga i behov av stöd eller skydd, S2013/5139/FST.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2015.

67 11 kap. 10 § socialtjänstlagen.

68 18 § förundersökningskungörelsen (1947:948).

69 Prop. 2012/13:175, s. 93 f.

70 Inspektionen för vård och omsorg (2014), Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld, Slutrapport från en nationell tillsyn 2012–2013.

71 11 kap. 10 § andra stycket socialtjänstlagen.

insatser även när socialnämnden har bedömt att barnet är i särskilt behov av stöd eller skydd. Socialnämndens möjligheter till uppföljning i dessa situationer⁷² eller att bevilja en insats mot en vårdnadshavares vilja⁷³ synes inte tillämpas i större omfattning. Om detta beror på bristande kunskap, resursbrist eller annat är oklart.

En särskild svårighet är intressekonflikten som ibland uppstår mellan socialtjänstens utredning av stöd till barnet och polisens utredning av brottet (se avsnitt 4.1.2). Nationella samordnarens intryck är att rättsväsendets behov ofta ges företräde och att social-tjänsten avvaktar med sociala insatser för att inte störa polis-utredningen. Med rutiner för samarbete och planering kan tydligare bedömningar utifrån myndigheternas olika ansvarsområden göras än vad som sker i dag. Se kapitel 3 om förbättrat samarbete.

Barn som lever med våld i nära relation ska alltid 4.3.2

utredas av socialnämnden

Förslag: En ny bestämmelse ska införas i 11 kap. 1 b § social-tjänstlagen. Socialnämnden ska vara skyldig att genast inleda en utredning vid kännedom om att ett barn kan ha utsatts för våld eller andra övergrepp av en närstående eller bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot en närstående.

Gällande rätt

I 11 kap. socialtjänstlagen (SoL) regleras socialnämndens hand-läggning av ärenden. Socialnämnden ska enligt 11 kap. 1 § utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Denna bestämmelse omfattar även barn och unga. Av förarbetena framgår att om det står klart att nämnden inte kommer att vidta några åtgärder ska en utredning inte inledas.⁷⁴ Bedömningen om innehållet i anmälan kan föranleda någon åtgärd har kommit att kallas förhandsbedömning

72 11 kap. 4 a och 4 c §§ socialtjänstlagen.

73 6 kap. 13 a § föräldrabalken.

74 Prop. 1979/80:1, del A, s. 562.

efter uttalanden av JO.⁷⁵ Om det står klart att socialnämnden efter en förhandsbedömning inte beslutar att inleda en utredning ska detta enligt Socialstyrelsens föreskrifter dokumenteras med en motivering.⁷⁶ Med anmälan avses bland annat anmälan enligt 14 kap.

1 § SoL när en yrkesverksam i sin verksamhet får kännedom eller misstänker att ett barn far illa.

För att stärka skyddet för barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa har en särskild reglering förts in i 11 kap. 1 a § med en tidsgräns för förhandsbedömningar. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 2013 samtidigt som en rad andra ändringar i socialtjänstlagen för att stärka barnrättsperspektivet.⁷⁷ Barnskydds-utredningen föreslog att bestämmelserna till stöd och skydd för barn och unga i SoL och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, skulle sammanföras i en särskild lag,⁷⁸ men regeringen valde att i stället göra förändringar i befintliga lagar.

Av 11 kap. 1 a § följer att när en anmälan som rör ett barn kommit in till socialnämnden ska nämnden genast göra en bedöm-ning av om barnet eller den unge är i behov av omedelbart skydd.

En sådan bedömning ska dokumenteras och motiveras. Skydds-bedömningen kan innebära att en utredning behöver inledas omgå-ende.⁷⁹ Beslut att inleda eller inte inleda utredning ska, om det inte finns synnerliga skäl, fattas inom 14 dagar efter det att anmälan kommit in. Ett sådant beslut behöver dock inte fattas om det redan pågår en utredning om det barn eller den unge som anmälan avser.

En utredning ska enligt 11 kap. 2 § tredje stycket bedrivas skynd-samt och vara slutförd senast inom fyra månader.⁸⁰

Behov av förändring

Ett problem är att det saknas nationell statistik för hur många oros-anmälningar som leder till utredning. Det finns vissa studier som talar för att anmälan om misstanke om våld mot barnet utreds i hög

75 JO 1995/96, s. 312 och JO 1999/2000, s. 238 samt SOU 2009:68, s. 306.

76 3 kap. 1 § SOSFS 2006:5.

77 Prop. 2012/13:10.

78 SOU 2009:68, s. 22.

79 Prop. 2012/13:10, s. 60.

80 En bortre tidsgräns om högst fyra månader för utredningen infördes 1998 efter kritik att socialnämnden inte slutförde utredningar inom rimlig tid, prop. 1996/97:124.

grad.⁸¹ IVO:s senaste nationella tillsyn visar dock att barn som bevittnat våld ofta inte uppmärksammas och inte utreds i samma omfattning.⁸²

Vid en förhandsbedömning kommer inte alltid barnet till tals.

Om det vid en förhandsbedömning beslutas att inte inleda utred-ning ska orosanmälan läggas i barnets personakt eller om sådan saknas så ska anmälan diarieföras och sättas in i en pärm eller motsvarande för handlingar som inte lett till något ärende. JO har dock vid återkommande tillfällen riktat kritik mot socialnämndens brister att registrera skriftliga anmälningar som en allmän hand-ling.⁸³ Dessa förhandsbeslut är inte sökbara i socialtjänstens register, vilket är problematiskt vid en eventuell ny orosanmälan.

Detta förutsätter att handläggande socialsekreterare för den nya anmälan om oro har kännedom om tidigare beslut att inte inleda utredning eller aktivt söker igenom pärmar eller liknande. Med hänvisning till socialtjänstens höga personalomsättning för socialsekreterare som utreder barn som far illa finns således en avsevärd risk att tidigare orosanmälningar avseende ett barn inte uppmärksammas.

Alla anmälningar om barn och unga som far illa eller misstänks fara illa omfattas som ovan nämnts av 11 kap. 1 och 1 a §§ SoL.

Därmed avses anmälningar med allt från oro över bristande omsorg, missbruk hos föräldrarna, brottslighet eller missbruk hos barnet, att barnet vistas i olämpliga miljöer med mera till att barnet misshandlas. Det finns dock ingen särskild bestämmelse avseende barn som lever med våld. Detta menar nationella samordnaren är en brist.

I Socialstyrelsens nya föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer uppmärksammas utredningar av barn som lever med våld särskilt i 6 kap. 1 §.⁸⁴ När socialnämnden får kännedom om att ett barn kan ha 1) utsatts för våld eller andra övergrepp av en närstående, eller 2) bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot en närstående ska nämnden utan dröjsmål inleda en utredning om barnets behov av stöd och hjälp. Nämnden ska vidare bedöma

81 Östberg, F. (2010), Bedömningar och beslut, Från anmälan till insats i den sociala barnavården.

82 Inspektionen för vård och omsorg (2014), Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Slutrapport från en nationell tillsyn 2012–2013, s. 33 ff.

83 Prop. 2012/13:10, s. 57.

84 SOSFS 2014:4 som träder i kraft den 1 oktober 2014. Se även SOSFS 2009:22 som gäller fram till dess samt Socialstyrelsen (2011), Våld, Handbok om socialnämndens ansvar för våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld.

risken för att barnet kommer att utsättas för eller bevittna ytter-ligare våld. Av de allmänna råden följer att socialnämnden bör utreda

• barnets behov av stöd och akut hjälp, inklusive vård eller boende i annat hem än det egna,

• våldets karaktär och omfattning,

• våldets påverkan på barnet och dess relation till föräldrarna,

• barnets egen uppfattning om våldet,

• vardera förälderns uppfattning om våldets konsekvenser för barnet, och

• barnets behov av stöd och hjälp på kort och lång sikt.

Nämnden bör vidare utreda om någon åtgärd behöver vidtas i fråga om vårdnad, umgänge, förmynderskap eller målsägandebiträde.

Av föreskrifterna framgår således att socialnämnden ska inleda en utredning direkt för barn som lever med våld utan att göra en förhandsbedömning. Flera kommuner, bland annat Stockholm, har fört in detta i sina riktlinjer för våld i nära relationer. Eftersom föreskrifterna inte träder i kraft förrän den 1 oktober 2014 är det för tidigt att analysera föreskrifternas effekt på antalet utredningar.

Nationella samordnaren, som gärna vill uppmärksamma dessa före-skrifter, konstaterar dock att föreskrifterna är en tolkning av gällande lag som inte har tillämpats som avsetts.

Förslag

Nationella samordnaren föreslår att socialnämnden enligt lag ska vara skyldig att genast inleda en utredning vid kännedom om att ett barn kan ha utsatts för våld eller andra övergrepp av en närstående eller bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot en närstående.

En ny bestämmelse ska införas i 11 kap. 1 b § SoL. En ny utredning behöver dock inte inledas om det redan pågår en utredning för aktuellt barn.

I dagens samhälle är det många barn som far illa av olika anled-ningar. Anmälningsskyldigheten för yrkesverksamma enligt 14 kap.

1 § SoL är mycket viktig i detta avseende. Enligt nationella sam-ordnaren är det dock särskilt väsentligt att socialnämnden

uppmärksammar och inleder utredning vid kännedom eller misstanke att barn blir utsatta för våld eller bevittnar våld i nära relationer. Att som barn bli utsatt för våld eller andra övergrepp av en närstående som barnet ofta är beroende av och litar på, är förödande utifrån flera aspekter. Detsamma gäller barn som bevittnar sådant våld eller övergrepp av eller mot en närstående.

Även om socialtjänsten till synes inleder utredningar vid flertalet anmälningar om oro att barnet själv blir utsatt för våld, anser nationella samordnaren att detta inte ska vara en valmöjlighet utan en skyldighet. Det får särskild betydelse för barn som bevittnar våld i nära relation som inte får samma uppmärksamhet i dag av socialnämnden. Nationella samordnaren är av uppfattningen att Socialstyrelsens nya föreskrifter och allmänna råd inte är tillräck-liga, utan det finns behov av en tydlig lagstiftning för att alla socialnämnder ska ta sitt ansvar. Föreskrifterna är förebilden för lagförslaget.

För barn som lever med våld i nära relationer är en förhands-bedömning inte nödvändig, utan socialnämnden ska inleda en utredning om barnets behov av stöd och hjälp. Om en utredning inleds och oron visar sig vara obefogad eller felaktig kan utred-ningen avslutas snabbt. Beslut att avsluta en utredning är, till skillnad från förhandsbedömningar, sökbara i socialnämndens register och kan därför utgöra underlag vid en eventuell ny anmälan om oro. Ett sådant förfarande kan inte anses vara integritets-kränkande för barnet och dess vårdnadshavare utifrån principen om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals.

Se även förslaget i avsnitt 4.3.3 att Inspektionen för vård och omsorg löpande ska utöva tillsyn.

Utveckla tillsynen av socialtjänstens och hälso- och 4.3.3

sjukvårdens arbete med våldsutsatta barn m.m.

Förslag: Inspektionen för vård och omsorg uppdras att göra löpande tillsyn av socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens arbete med barn som har utsatts för våld eller bevittnat våld.

Det arbete som nämnda myndigheter bedriver i de s.k.

barnahusen ska ingå i tillsynen.

Under senare år har antalet anmälningar till både polis och social-tjänst om barn som misstänks ha utsatts för eller bevittnat våld ökat kraftigt. Som nämnts tidigare finns det flera brister i sam-hällets förmåga att identifiera och att erbjuda insatser för dessa barn. Det handlar om i vilken utsträckning misstankarna anmäls till socialtjänsten eller det görs en grundlig utredning av anmälningarna samt i vilken utsträckning barnen erbjuds stöd eller behandling efter avslutad utredning.

Mot denna bakgrund föreslår nationella samordnaren att Inspektionen för vård och omsorg (IVO) får i uppdrag att löpande utöva tillsyn av socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens arbete med barn som utsatts för eller bevittnat våld mellan närstående. En utgångspunkt för tillsynen är förutom gällande lagstiftning även de nya föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer.⁸⁵

Tillsynen ska framförallt riktas in mot följande områden (som delvis hör ihop med de problem som identifierats i avsnitt 4.1.2):

• Kvaliteten på utredningar och insatser inom socialtjänsten av barn som misstänks ha utsatts för våld eller ha bevittnat våld.

• Förmågan att uppmärksamma våldsutsatta barn och barn som bevittnat våld i socialtjänstens olika verksamheter.

• Hur hälso- och sjukvården hanterar barn där det inte kan uteslutas att de utsatts för våld eller bevittnat våld mellan närstående. Hur samverkan mellan socialtjänst och hälso- och sjukvård fungerar i dessa fall.

• Socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens insatser för barn inom ramen för barnahusen och hur verksamheternas sam-verkan med rättsväsendet fungerar i barnahusen.

85 SOSFS 2014:4.

Det bör finnas barnlotsar 4.3.4

Förslag: Det bör finnas särskilda barnlotsar inom socialtjänsten som ansvarar för samordning av insatser och stöd och hjälp till det våldsutsatta barnet.

En barnlots bör utses av socialtjänsten för våldsutsatta barn som blir föremål för samordnade insatser. Barnlotsen ska bevaka barnets bästa och ge stöd och hjälp. Syftet är att uppfylla barnets behov av kontinuitet. Se närmare om förslaget i avsnitt 3.1 om operativa arbetsgrupper.

Socialtjänsten bör kalla till möte när rättsprocessen är 4.3.5

avslutad

Förslag: När rättsprocessen är avslutad, eller vid annan lämplig tidpunkt, i fråga om våld i nära relationer bör socialtjänsten kalla till möte för att informera vårdnadshavarna och erbjuda stöd och hjälp. Till mötet kallas vårdnadshavarna, barnet efter en bedömning utifrån ålder och mognad, förskola/skola om personal gjort orosanmälan samt eventuellt övriga lämpliga personer.

Målet med en rättsprocess är att en förövare ska ställas till svars för de övergrepp som har begåtts och att fortsatt brottslighet förhoppningsvis ska upphöra. I nära relationer måste det även finnas en möjlighet att påbörja en läkandeprocess för familjen.

Familjer kan exempelvis känna sig svikna av personal på skola eller förskola om dessa gjort en orosanmälan. Själva rättsprocessen kan också ha orsakat frustrationer och frågor som behöver bearbetas även efter det att processen ur rättsväsendets perspektiv är avslutad. Risken att barnen skuldbeläggs eller på andra sätt får en familjesituation med fortsatt utsatthet är påtaglig. Det kan vara viktigt för alla inblandade att få ge sin syn på det som har hänt.

Efter det kan man förhoppningsvis börja se framåt igen. För att ge alla en chans till avslut föreslår samordnaren därför att social-tjänsten ska motivera och kalla till ett frivilligt möte med vårdnads-havare, barn beroende på mognad, eventuell personal som har gjort orosanmälan samt övriga lämpliga personer.

Rättsprocesser kan vara utdragna och socialtjänsten får inte alltid återkoppling angående rättsväsendets beslut. En utvecklad samverkan, så som den föreslås i kapitel tre, borde kunna öka möjligheterna till kommunikation mellan socialtjänst och rätts-väsende. Det är nationella samordnarens förhoppning att ett avslutande möte ska kunna erbjudas vid en lämplig tidpunkt.

Bättre möjligheter till uppföljning 4.3.6

Förslag: Socialnämnden ska få möjlighet att följa upp ett barns situation under en längre tid när en utredning har avslutats utan beslut om insats. Uppföljningen enligt 11 kap. 4 c § socialtjänstlagen ska i stället för två månader avslutas senast inom sex månader.

Gällande rätt

Socialnämnden får enligt 11 kap. 4 a § socialtjänstlagen (SoL) besluta om uppföljning av ett barns situation när en utredning som gäller barnets behov av stöd eller skydd avslutats utan beslut om insats. En sådan uppföljning får ske om barnet, utan att för-hållanden som avses i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga föreligger, bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådan åtgärd saknas.⁸⁶ Vid en uppföljning får nämnden ta de kontakter som behövs och samtala med barnet utan samtycke från vårdnadshavarna. Uppfölj-ningen ska enligt 11 kap. 4 c § avslutas senast två månader från det att utredningen som gäller ett barns behov av stöd och skydd avslutats. Barn som fyllt 15 år och vårdnadshavare som berörs ska underrättas om beslutet att inleda respektive avsluta uppföljningen.

Ändringarna i SoL med möjlighet till uppföljning trädde i kraft den 1 januari 2013⁸⁷ efter förslag av Barnskyddsutredningen.⁸⁸ Frågan om socialtjänstens uppföljningsansvar efter avslutad

86 Enligt 11 kap. 4 b § socialtjänstlagen kan socialnämnden också besluta om uppföljning av ett barns situation efter det att en placering i ett familjehem eller hem för vård eller boende har upphört.

87 Lag (2012:776), prop. 2012/13:10.

88 SOU 2009:68.

vårdsutredning har varit föremål för flera tidigare utredningar.⁸⁹ Grunden är att socialnämnden har ett särskilt ansvar att följa barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt och att inte släppa kontakten med dessa när förutsättningar för tvångsvård inte finns och samtycke till föreslagna insatser saknas. Socialtjänsten har en skyldighet att följa utvecklingen och återkomma med erbjudanden om stöd och hjälp.⁹⁰ Tidigare förväntades uppfölj-ningen ske på frivillig basis och det var inte möjligt att inhämta uppgifter om barnets situation utan vårdnadshavarnas samtycke.

Vårdnadshavarnas rätt till självbestämmande och integritet måste respekteras så långt som möjligt, men när det kvarstår en stor oro för barnets situation efter avslutad utredning är det enligt förarbetena viktigt att kunna informera sig om utvecklingen under ytterligare en tid. Rättssäkerhetsperspektivet får i denna del stå tillbaka för barnrättsperspektivet. Socialtjänsten ska kunna kontakta exempelvis förskola och skola och uppföljande samtal med barn ska vara möjligt oberoende av samtycke från vårdnadshavare. Förutom att följa barnets förhållanden innebär uppföljningen en möjlighet för socialtjänsten att fortsätta motivera vårdnadshavare och barn till vård och stöd. Ett beslut om uppföljning får inte ske per automatik, utan möjligheten ska tillämpas restriktivt. En utredning måste vara avslutad och det ska stå klart att det finns behov av uppföljning.⁹¹

Behov av förändring

Barnskyddsutredningen förslog en uppföljningstid om högst två månader,⁹² vilket regeringen instämde i. Ett flertal remissinstanser, bland andra Socialstyrelsen, Barnombudsmannen och Rädda Barnen, ansåg att uppföljningstiden borde utsträckas till fyra eller sex månader. För att frångå den av utredningen föreslagna tiden krävdes enligt regeringens bedömning att den föreslagna bestämmelsen först

In document Våld i nära relationer en folkhälsofråga (Page 161-172)