Inrätta operativa arbetsgrupper

Förslag: I varje kommun bör finnas en operativ arbetsgrupp mot våld i nära relationer i vilken olika myndigheter samarbetar och koordinerar sina insatser för barn och vuxna som är, eller riskerar att bli, utsatta för allvarligt våld från närstående.

I den operativa arbetsgruppen ska det upprättas individuella handlingsplaner för alla våldsutsatta och våldsutövare som är i behov av det.

1 Genomförandekommittén för den nya Polismyndigheten (2014), Beslut om huvuddragen i den nya Polismyndighetens detaljorganisation – med medborgare och medarbetare i centrum.

Beslut den 14 maj 2014.

2 Brå (2010), Samverkan i lokalt brottsförebyggande arbete.

En samarbetsform vid allvarligt våld

För barn och vuxna som är, eller riskerar att bli, utsatta för all-varligt våld behövs ett strukturerat operativt samarbete och koordinering av insatser mellan socialtjänst, polis, hälso- och sjukvård och andra berörda myndigheter och organisationer, till exempel Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och kvinno-jouren, som utgår från den enskildes behov. Finns det barn ska även förskola och skola involveras. Med strukturerat samarbete avses rutiner och former för regelbundna gemensamma möten då enskildas situation behandlas och åtgärdas. Detta innebär inte att alla parter deltar vid alla möten, utan sammansättningen beror på vilka ärenden som ska diskuteras.

I avsnittet om individuella handlingsplaner nedan beskrivs ett specifikt fall och exempel ges på hur myndigheterna kan samarbeta och koordinera insatser.

Figur 3.2 Schematisk beskrivning av operativa arbetsgrupper

Socialtjänst

Operativ arbetsgrupp

Lots för våldsutsatt vuxen Barnlots Stödperson

Individuell handlingsplan Strategisk samverkan

Polis

Kvinnojour Brottsofferjour

Skola Kriminalvård

Hälso- och sjukvård

Våldsutsatt Barn Våldsutövare

Socialtjänsten huvudansvarig

Socialtjänsten ska ha det övergripande ansvaret för verkställigheten av den operativa arbetsgruppen. Socialtjänsten ska också ansvara för att upprätta individuella handlingsplaner och att dokumentera och följa upp det gemensamma arbetet.

Även insatser för våldsutövare som är motiverade att ändra sitt beteende ska kunna erbjudas genom den operativa arbetsgruppen. I ärenden som gäller våldsutövare kan andra myndigheter och organisa-tioner komma att ingå i arbetsgruppen, till exempel Kriminalvården, manskriscentra³ och andra typer av stödverksamhet.

Polisen är i regel den myndighet som först får kännedom om mer allvarligt våld i en nära relation. Även socialtjänsten får, oberoende av polisen, information om sådant våld, exempelvis direkt från en våldsutsatt person eller i samband med en barnavårdsutredning.

I de fall socialtjänsten eller polisen bedömer att det finns risk för att våldet kommer att upprepas, bör det fortsatta arbetet bedrivas i den operativa arbetsgruppen. Eftersom sekretessbelagda uppgifter i de flesta fall kan behöva delas mellan myndigheter, är en viktig förutsättning för att en operativ arbetsgrupp ska kunna arbeta effektivt, att den våldsutsatta har gett sitt medgivande till att relevanta uppgifter delas mellan myndigheterna. Den operativa arbetsgruppen kan behandla en enskilds situation när denne har uttryckt en önskan om att medverka. I vissa fall finns behov av att detta sker skyndsamt. I brådskande situationer krävs samordnat agerande utan att inhämta samtycke till att bryta sekretessen.

Att många barn och unga som utsätts för våld direkt eller indirekt ofta lever under svåra sociala förhållanden framkommer i olika sammanhang. Vissa tragiska händelser får också mycket stor massmedial och politisk uppmärksamhet. År 2006 dömdes en kvinna och hennes sambo för bland annat grov misshandel och grovt vållande till annans död efter att kvinnans 10-åriga son hade avlidit (det s.k. fallet Bobby). Enligt uppgifter i domen hade skolpersonal känt oro för Bobby och tagit upp detta med mamman.

Vetskap om barn som far illa eller som riskerar att fara illa kan fås på många olika sätt. En grundtanke med förslaget om operativa arbetsgrupper är att socialtjänsten, polisen och hälso- och sjukvården ska ha ett forum för samverkan även i akuta händelser.

3 Se förteckning över manskriscentra på www.rikskriscentrum.se/medlemsorganisationer

Den operativa arbetsgruppen bör inledningsvis inrikta sitt arbete mot att kartlägga vilka stödbehov som en enskild vuxen våldsutsatt, barn som lever i en våldsutsatt familj eller en våldsutövare har. Syftet med kartläggningsdelen är att utreda vilka insatser som behöver göras på kort respektive lång sikt samt vilka myndigheter eller organisationer som bör involveras i det fortsatta arbetet.

Planeringen av det fortsatta arbetet och uppföljning av vidtagna insatser bör göras gemensamt mellan de enskilda personer som berörs av insatserna och de deltagande myndigheterna och organisa-tionerna. En våldsutsatt person ska kunna vara aktuell i en operativ arbetsgrupp så länge som den enskilde och myndigheterna som ingår i verksamheten bedömer att det finns ett behov av gemensamma insatser. Först när situationen för den enskilda personen har förbättrats påtagligt ska den operativa arbetsgruppen avsluta ärendet.

Goda erfarenheter från liknande samverkan

Tidigare svenska erfarenheter av operativa myndighetsgemen-samma samarbetsforum, exempelvis avseende grov organiserad brottslighet genom det så kallade RUC-samarbetet (regionala underrättelsecentrum) och inte minst i arbetet med sociala insats-grupper för unga som riskerar att utveckla en kriminell livsstil, har visat att detta är en effektiv arbetsform. Arbetsformen operativ arbetsgrupp har också stora likheter med den brittiska samverkans-formen MARAC (Multi Agency Risk Assessment Conferences). I dessa grupper samverkar polis, socialtjänst med flera för att bedöma hotbild och vidta gemensamma insatser. En utvärdering visar att de har inneburit ökad trygghet och minskad utsatthet för våld för de drabbade.⁴ Modellen har också prövats i Finland med goda resultat och införs nu över hela Finland.

Förslaget att på kommunal nivå inrätta operativa arbetsgrupper för våld i nära relationer ligger helt i linje med socialtjänstlagens bestämmelser. Socialnämnden ska särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation.⁵ Socialnämndens insatser för den enskilde ska också utformas och

4 Home Office (2011), Supporting high risk victims of domestic abuse: a review of Multi-Agency Risk Assessment Conferences (MARACs).

5 5 kap. 11 § socialtjänstlagen.

genomföras tillsammans med denne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan samt föreningar.⁶ I frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa ska nämnden samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs.⁷

Genom en operativ arbetsgrupp möjliggörs lagstiftarens intention att få till stånd ett långsiktigt och mer sammanhållet samarbete kring våld i nära relationer.

Hitta en gemensam nämnare i samverkan

Under nationella samordnarens uppdrag har det framkommit att det finns flera svårigheter att etablera en närmare och mer konkret sam-verkan mellan polis och socialtjänst i arbetet mot våld i nära relationer.

Exempel på sådana svårigheter är avsaknad av operativa sam-verkansformer, sekretesshinder, resursfrågor, intern organisation inom respektive myndighet, avsaknad av rutiner och riktlinjer för samverkan samt geografiska avstånd.

En viktig iakttagelse utöver dessa strukturella faktorer är också att polis och socialtjänst har svårt att hitta en tydlig nämnare att bygga sin samverkan på.⁸ I grunden handlar det om att polisens arbete har tonvikt på att utreda brottet (en process som blickar bakåt), medan socialtjänstens arbete handlar om att hjälpa den våldsutsatta med stödinsatser akut och på medellång sikt (en process som blickar framåt), till exempel att socialtjänsten erbjuder stödsamtal, hjälper till med nytt boende eller försörjningsstöd.

Det är bland annat mot denna bakgrund som nationella sam-ordnaren anser att det är centralt att polisen utvecklar sitt arbete för att förebygga att kvinnorna utsätts för nya brott (avsnitt 6.2).

Ett sådant arbete ger även större möjligheter att arbeta tillsammans med socialtjänsten, med framåtblickande insatser och skydds-åtgärder.

Ett effektivt sätt att hitta en gemensam nämnare i polisens och socialtjänstens arbete är att tillsammans arbeta med riskanalyser och kontaktförbud. Till skillnad från brottsutredningen, som tar fasta på det som redan har hänt, har kontaktförbudet ett framåt-blickande perspektiv. Polisen har anledning att följa upp ärendet

6 3 kap. 5 § socialtjänstlagen.

7 5 kap, 1 a § socialtjänstlagen.

8 Det visade bland annat det utvecklingsprojekt som nationella samordnaren bedrev i Södertälje.

och hålla kontakt med den våldsutsatte och förövaren, ett arbete som för att bli effektivt behöver göras i samverkan med social-tjänsten.

Socialtjänsten behöver involveras mycket mer i arbetet med kontaktförbuden. Flera företrädare för socialtjänsten som nationella samordnaren har träffat vittnar om att de inte alltid får information från åklagarmyndigheten eller domstolen om att ett kontaktförbud har utfärdats, trots att domstol och åklagare är skyldiga att under-rätta socialtjänsten om parterna som berörs har gemensamma barn under 18 år. Ofta är det bara om kvinnan själv nämner det som informationen når fram till socialsekreterarna.

Även de riskanalyser som görs i ärendet bör vara en gemensam nämnare för polisens och socialtjänstens samverkan. Det lyfts också fram i Brå:s utvärdering av polisens arbete med strukturerade riskanalyser. Enligt Brå ökar riskanalyserna förutsättningarna för ett bra samarbete kring skyddsåtgärder. En polis i utvärderingen menar att riskanalyserna gör att man får något att kommunicera kring och ett gemensamt språk med socialtjänsten. ⁹

Att göra riskanalyser och kontaktförbud till en gemensam nämnare är också ett sätt att tydligare definiera målgruppen för de operativa arbetsgrupperna. Ett förslag på urvalsmodell skulle kunna vara våldsutsatta som bedöms ha medelhög eller hög risk för att utsättas för fortsatt våld eller allvarligt våld. Till det kan även läggas de våldsutsatta som har tilldelats ett kontaktförbud. Det finns även behov av att inkludera våldsutsatta som är särskilt utsatta eller per-soner som känner en stark rädsla för förövaren. Brå:s studier visar till exempel att många kvinnor som fått avslag på sitt kontakt-förbud visserligen är mindre våldsutsatta än de som fått kontakt-förbudet beviljat. Däremot visar det sig att de som fått avslag på sin ansökan i högre utsträckning upplever att trakasserier och oönskade kon-takter har ökat efter avslagsbeslutet. De känner sig också betydligt mindre trygga jämfört med innan ansökan och har mer sällan fått stöd från kvinno- och brottsofferjour eller socialtjänst.¹⁰

9 Brå (2010), Strukturerad riskanalys vid våld mot närstående. En lägesbeskrivning av polisens arbete. Rapport 2010:20.

10 Brå (2007), Besöksförbud – de berörda och deras erfarenheter.

Besluts- och styrgruppsnivå

Hur den operativa arbetsgruppen ska organiseras måste utformas lokalt av ansvarig ledning inom kommunen, polisen och andra berörda myndigheter (avsnitt 3.1.1).

Modellen med operativa arbetsgrupper behöver tillämpas flexibelt.

I vissa delar av landet kan exempelvis flera mindre kommuner ha en gemensam operativ arbetsgrupp. På samma sätt som vid inrättandet av sociala insatsgrupper eller regionala underrättelsecentrum är det av avgörande betydelse att chefer på strategisk nivå ser sin roll i detta arbete. Ett lokalt chefssamråd eller motsvarande bör därför fungera som strategisk styrgrupp för den operativa arbetsgruppen.

Individuella handlingsplaner

Bedömning: En individuell handlingsplan är ett stöd för såväl den enskilde som för myndigheter med flera att få en bild av den enskildes behov för att på bästa möjliga sätt ta fram och koordinera insatser på kort och lång sikt och att följa upp respektive myndighets insats.

Ett viktigt styrdokument för verksamheten i de operativa arbets-grupperna blir särskilt framtagna individuella handlingsplaner.

Sådana handlingsplaner ska upprättas såväl för vuxna som för barn som lever med våld. En handlingsplan bör även upprättas för våldsutövaren.

Resultat från riskbedömningar eller riskanalyser blir ett viktigt underlag vid framtagandet av den individuella handlingsplanen.

I dag görs sådana bedömningar av flera av bland annat polisen, socialtjänsten och kriminalvården. Av sekretesskäl är det som regel inte möjligt att delge resultat av dessa riskbedömningar mellan olika myndigheter. Däremot är det enligt nationella samordnaren möjligt att dela viktiga slutsatser och rekommendationer från sådana bedömningar i större utsträckning än vad som görs. Med ett medgivande från en enskild om att sekretessen mellan myndigheter i det aktuella fallet får brytas, som föreslås i avsnitt 3.4, kan mer-parten av informationen delas.

Redan i dag finns flera lagar som reglerar hur planer kan upp-rättas för enskilda som har behov av att olika myndigheter sam-verkar. Till exempel ändrades år 2010 både socialtjänstlagen och

hälso- och sjukvårdslagen genom att göra kommun och landsting skyldiga att upprätta en samordnad individuell plan (SIP) för enskilda som har behov av insatser från båda huvudmännen. Inom socialtjänsten används också s.k. genomförandeplaner för att beskriva hur olika insatser inom socialtjänsten ska verkställas. Den individuella handlingsplanen för våldsutsatta är inte tänkt att ersätta dessa planer om de finns upprättade. Men våld i nära relationer är en fråga som kräver insatser i en särskild ordning, något som motiverar en särskild plan. Inte minst handlar det om att åstadkomma en bättre samordning mellan polisens och socialtjänstens arbete. Nationella samordnaren har fått flera exempel på att socialtjänsten har stor nytta av individuella handlingsplaner i arbetet mot våld i nära relationer, ett exempel är verksamheten Nexus inom socialtjänsten i Uppsala.

Arbetet med handlingsplaner

I den individuella handlingsplanen ska planerade åtgärder på kort respektive lång sikt redovisas. Vidare ska framgå vem som ska göra vad. Av planen ska också framgå hur uppföljning ska ske. De sam-verkande parterna ska ta fram rutiner för hur arbetet med de individuella handlingsplanerna ska bedrivas. Det behöver göras klart vilka som ska ta del av handlingsplanen och hur den ska kom-municeras mellan berörda enheter och organisationer. Slutligen behöver de stödåtgärder och förebyggande eller riskreducerande insatser som görs följas upp systematiskt och vid behov justeras.

Shahla och Kemal kommer ursprungligen från Mellanöstern och har bott i Sverige sedan 2005. Tillsammans med sina tre barn bor familjen i en medelstor kommun i södra Sverige. Kemal arbetar inom restaurang-branschen medan Shahla arbetar i hemmet. Shahla blev bortgift med Kemal när hon var 14 år och Kemal 23 år. Under hela äktenskapet har Kemal bestämt allt som rör familjen och han har inte accepterat att Shahla arbetar utanför hemmet eller att hon lär sig svenska. En kväll i januari 2014 ringde grannar till paret polisen eftersom man hört ”dunsar”

och gråt från deras lägenhet. Under polisförhöret medger Kemal att han gett sin fru en örfil eftersom hon inte gjorde som han sa. Shahla berättar för polisen att hot och våld förekommer så gott som dagligen. Kemal anhålls såsom på sannolika skäl misstänkt för grov kvinno-fridskränkning och Shahla söker hjälp från en kvinnojour i kommunen.¹¹

11 Berättelsen bygger på fallbeskrivningar som nationella samordnaren tagit del av.

Utifrån denna fallbeskrivning skulle en operativ arbetsgrupp kunna bli aktuell för Shahla och hennes barn. I ett senare skede skulle den operativa arbetsgruppen även kunna inkludera insatser för Kemal.

Handlingsplanerna för familjen skulle exempelvis kunna ha följande innehåll:

• Socialtjänsten: får i uppdrag att hjälpa Shahla med ekonomiskt bistånd och att tillsammans med Arbetsförmedlingen se vilka insatser som kan göras för att Shahla ska bli självförsörjande.

Shahla har själv uttryckt att hon så fort som möjligt vill lära sig svenska. Socialtjänsten kan även erbjuda föräldrautbildning och stödsamtal, individuellt eller i grupp, till barnen. Socialtjänsten erbjuder även en stödperson för kvinnan via kvinnojour, brottsofferjour eller liknande.

• Polisen: insatser för att förebygga eventuella hot eller vålds-handlingar från släktingar till familjen, hembesök hos Shahla och uppföljning av kontaktförbud för Kemal, om det blir aktuellt när han friges.

• Hälso- och sjukvården: kan erbjuda Shahla besök hos kurator för stödsamtal.

• Skolan: kontakt med barnlotsen, stödinsatser via skolan och stöd till fritidsaktiviteter för familjen planeras.

• Kriminalvården: Kemal har under rättsprocessen uttryckt ånger och sagt sig förstå att han handlat fel mot sin familj.

Kriminalvården kommer under verkställigheten att erbjuda Kemal att få delta i en särskild programverksamhet.

Kontinuerlig uppföljning

Arbetet i de operativa arbetsgrupperna måste följas upp kontinuerligt.

Utgångspunkten för uppföljningen är situationen för enskilda eller familjer som är aktuella för insatser i den operativa arbetsgruppen.

Det blir i praktiken en uppföljning av handlingsplanerna som upp-rättats under en viss period. Viktiga frågor att följa upp på individ-nivå kan till exempel vara om våldet har upphört, om beslutade insatser har genomförts, om personen återkommit efter genom-förda insatser, om hotbilden har minskat etc.

Uppföljningen kan då också fungera som en form av själv-utvärdering om hur samverkan i den operativa arbetsgruppen fungerar. Finns det till exempel olösta problem som försvårar arbetet?

Uppföljningen bör också ta sin utgångspunkt i fall som miss-lyckats, alltså en form av lokal ”haveriutredning”. Det kan till exempel vara fall som resulterat i allvarligt våld.

En viktig del av uppföljningen blir också att ställa frågan hur arbetet kan utvecklas och vad som krävs för att alla inblandade ska göra ett bra arbete.

Resultaten från lokala dödsfallsutredningar som genomförts i kommunen eller regionen och som föreslås i betänkandet (avsnitt 8.8) är i förekommande fall en mycket viktig del i uppföljningen.

Oavsett vilka metoder som används för att följa upp arbetet anser nationella samordnaren att en miniminivå bör vara en årlig uppföljning där resultatet av arbetet redovisas till länsstyrelsen och den lokala politiska nivån.

Fördelar med samlokalisering

Det är enligt nationella samordnaren eftersträvansvärt att social-tjänst och polis, som är huvudaktörerna i arbetet mot våld i nära relationer, om möjligt är samlokaliserade. Erfarenheten visar att samverkan kring konkreta ärenden blir betydligt bättre om de som arbetar med olika aspekter av samma ärenden arbetar i samma lokaler. Fakta och synpunkter kan inhämtas från varandra genom personliga samtal istället för mejl eller telefonsamtal. Exempel, såväl inhemska som från många andra länder¹², visar att socialtjänsten och polisen kan bemanna dessa fasta insatskontor på olika nivåer. Bäst resultat uppnås, enligt nationella samordnarens bedömning, ju fler som kan finnas på plats av de handläggare som den våldsutsatta kommer i kontakt med. En miniminivå är för socialtjänstens del de handläggare som ska arbeta med stöd och hjälp till den vuxne samt kunna fungera som lots i myndighetsvärlden. För polisens del är miniminivån en samordnare av de polisiära insatserna.

Barnahus som finns på ett trettiotal platser i Sverige och som bedöms vara på ytterligare framväxt skulle kunna utgöra en grund att bygga vidare på. Det finns även andra modeller som Utväg

12 Till exempel de s.k. Commissariorna i Nicaragua (SIDA-projekt) och Family Justice Center i USA.

Skaraborg och koncept Karin. Nationella samordnaren menar att dessa insatser nu är mogna för att ta ett steg till och organisera sig så att gemensamma individuella handlingsplaner kan tas fram och uppföljningar genomföras.

En viktig slutsats från Brottsförebyggande rådets utvärdering av verksamheten vid koncept Karin är att det stödjande arbete som bedrivs i anslutning till rättsprocessen oftast inte är tillräckligt för att förbättra kvinnornas situation på lång sikt.¹³ Det krävs kom-pletterande insatser för att hjälpa våldsutsatta kvinnor med bostad, ekonomi och andra sociala insatser. Brå lyfter också fram att de positiva delarna av koncept Karin, ett bättre bemötande och mer uppsökande arbete, borde gå att realisera på fler håll. Om det inte är möjligt att samlokalisera polis och socialtjänst finns ändå förut-sättningar att kunna erbjuda ett samordnat stöd till våldsutsatta personer genom samarbete i operativa arbetsgrupper.

3.1.3 Utveckla stödet till våldsutsatta, barnen samt till