Vidareutveckla insatsen skyddat boende

Förslag: Kommunernas ansvar för att tillhandahålla insatsen skyddat boende för våldsutsatta ska regleras i ett nytt stycke i 5 kap. 11 § socialtjänstlagen.

För verksamheten skyddat boende ska krävas tillstånd i enlig-het med 7 kap. 1 § socialtjänstlagen.

Samordnarens iakttagelser i korthet

Det finns behov av att reglera insatsen skyddat boende i social-tjänstlagen. De skyddssökandes behov, såväl vuxna som barn, ska stå i centrum vid placering i skyddat boende. Det behövs differentierade typer av skyddat boende med olika inriktningar.

Insatsen skyddat boende ges som bistånd efter beslut av kommunernas socialtjänst. Med utgångspunkt i samarbetet med den skyddssökande, utifrån personens egen bedömning av risken för våldsutsatthet, gör socialtjänsten en utredning som bland annat ska innehålla en systematisk bedömning av risk samt bedöma den skyddssökandes behov av hjälp och stöd akut, på kort och på lång sikt.³³ Utredningen ligger till grund för en bedömning av stödbehoven, som kan innefatta skyddat boende.

Det innebär att socialtjänsterna i landets kommuner har ansvar för att erbjuda skydd och stöd till våldsutsatta utifrån många olika behov. En ung flicka eller pojke som hotas av giftermål mot sin

33 5 kap. SOSFS 2014:4.

vilja ska kunna erbjudas skydd. Likaså kvinnan med tre barn som efter lång tid av våldsutsatthet är beredd att lämna mannen. Eller den man som lever med en man, där släkten hotar dem båda med våld. Det gäller även kvinnan med intellektuell funktionsned-sättning som utsätts för sexuellt tvång och kvinnan med missbruks-problematik som behöver både adekvat behandling för missbruket och skydd för fortsatt våld.

Lösningen är alltså inte i första hand att skapa ett skyddat boende i varje kommun eller i varje region som kan ta hand om samtliga skyddssökande, utan istället behövs många differentierade typer av skyddat boende och med olika inriktningar.

Drivkraften i utvecklingsprocessen måste komma från kom-munerna, utifrån de behov som kommunerna ser och ansvarar för att tillgodose.

Därför är det viktigt att lagstadga om kommunernas ansvar för insatsen skyddat boende. Det kräver samtidigt att insatsen skyddat boende ges en rättslig reglering, en definition. Med en tillstånds-prövning av de verksamheter som erbjuder insatsen skyddat boende tas ytterligare steg mot rättssäkerhet och kvalitetsutveckling, bland annat genom en tydlig och regelbunden tillsyn. Det är nödvändigt att kommunerna samarbetar med varandra för att säkerställa till-gången av skyddade boenden, till exempel på regional nivå.

Länsstyrelserna har en viktig roll i utvecklingen av fler och differentierade verksamheter för skyddat boende. Utvecklings-ledare eller motsvarande på landets länsstyrelser är strategiskt placerade för att ha överblick över länets skyddade boenden och vilka resurser som kan behöva tillföras för att möta de behov som finns i kommunerna. En uppgift för länsstyrelserna är att göra en samlad analys av de långsiktiga förutsättningarna för att tillgodose behoven av differentierade skyddade boenden inom länet. Läns-styrelserna ska även fortsättningsvis kunna fungera som en motor, men en starkare sådan, i kvalitetsutvecklingen av området våld i nära relationer, eventuellt med hjälp av statliga utvecklingsmedel.

Förslag på länsstyrelsernas uppgifter finns i avsnitt 8.6.

Gällande rätt och bakgrund

Den som utsätts för våld och hot i en nära relation kan vara i behov av stöd, både akut och på längre sikt, exempelvis när det gäller boendet. Syftet med skyddat boende är att tillfälligt ge skydd och stöd i en akut, ibland livshotande situation.

Insatsen skyddat boende är en form av bistånd som beslutas av socialtjänsten efter ansökan, utredning och bedömning med stöd av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Socialtjänstlagen är en s.k. ramlag. Det finns ingen närmare definition eller lagreglering av skyddat boende, utan det är en insats för den enskildes livsföring i övrigt. Skyddat boende som socialtjänstinsats ges för att den enskilda ska uppnå skälig levnadsnivå vilket innebär att behoven måste bedömas individuellt. Kraven är därmed stora på att kommunen ska kunna erbjuda differentierade former av skydd och stöd utifrån den enskildas behov.

En skyddssökande kan även på egen hand söka skydd och stöd på ett skyddat boende och betala för vistelsen utan att söka stöd hos socialtjänsten.

De enheter som erbjuder insatsen skyddat boende kan benämnas på olika sätt. Historiskt sett har de flesta skyddade boenden varit kvinnojourer. Ungefär 70 procent av landets runt 200 enheter som erbjuder någon form av skyddat boende drivs av ideella organisationer.

Den femtedel av landets skyddade boenden som drivs i kommunal regi, kallas ofta kriscenter eller skyddat boende. En mindre del drivs av privata aktörer och kan ha skiftande namn.³⁴

Polisen har ett ansvar för att skydda brottsoffer. Enligt 2 § fjärde punkten polislagen (1984:387) ska polisen lämna allmän-heten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen. Det åligger särskilt polisen enligt 3 § polislagen att samarbeta med myndigheterna inom socialtjänsten.

Inom polisens brottsofferverksamhet får polisen enligt 2 a § polislagen driva särskilt personsäkerhetsarbete beträffande hotade personer och till exempel placera enskilda som blivit utsatta för hedersrelaterad brottslighet i skyddat boende.

34 Socialstyrelsen (2013), Kartläggning av skyddade boenden i Sverige.

Behov av förändring

Verksamheten skyddat boende befinner sig i ett gränsland mellan privat och offentligt, mellan ideell verksamhet och myndighets-beslut, mellan ideologi och kommunal ekonomi. Kvinnojourernas insatser på området skyddat boende har sedan lång tid tillbaka varit helt avgörande för denna verksamhet. Både rent faktiskt men även kompetensmässigt. Normalt har boendena varit av god kvalitet och med kunnig och mycket engagerade ideella krafter. Kvinno-jourernas engagemang är mycket viktigt att stödja och utveckla även i framtiden. Men riktningen är ändå tydlig: vägen går från frivilligt arbete till professionalisering, från frivilligkrafter till ökad reglering och offentligt ansvar vad avser skyddade boenden.

I dag kan vem som vill starta och driva en boendeinrättning som erbjuder insatsen skyddat boende. Verksamheten är oreglerad och registrering eller tillstånd krävs inte. Det innebär bland annat att det saknas nationell överblick över tillgången till skyddade boenden.

Men än viktigare är att ingen kvalitetsprövning av enskilt eller ideellt drivna enheter som erbjuder skyddat boende görs innan personer utsatta för våld i nära relation och deras barn flyttar in.

Kvalitetskrav ställs dock på skyddade boenden när de utför social-tjänst.³⁵

Trots att termen skyddat boende inte är författningsreglerad används den flitigt i praktiken, med olika betydelser och därmed risk för otydlighet. I värsta fall kan detta leda till att den som är utsatt för våld i nära relation inte får det skydd som personen har rätt till. Begreppet skyddat boende kan leda associationerna till ett boende där det yttre skalskyddet är det viktigaste. Men insatsen skyddat boende är inte endast en fråga om lås och larm. Insatsen ska förutom att ge en fristad från våld också stödja och stärka individen i processen bort från våldet.

En utveckling för att definiera insatsen pågår. I ett uppdrag till Socialstyrelsen 2011 efterfrågade regeringen en definition och numera återfinns följande beskrivning i Socialstyrelsens termbank:

35 I sådant fall gäller 3 kap. 3 § socialtjänstlagen att insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet och att det ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet.

Socialtjänstinsatsen skyddat boende är en boendeinrättning som till-handahåller platser för heldygnsvistelse avsedda för personer som behöver insatser i form av skydd mot hot, våld eller andra övergrepp tillsammans med andra relevanta insatser.³⁶

Termen klargör att det inte är tillräckligt med enbart ett boende som ger skydd, för insatsen skyddat boende krävs även ”andra relevanta insatser”. Dessa har dock inte närmare preciserats av Socialstyrelsen.

I Socialstyrelsens nya föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer behandlas skyddat boende i kapitlet om insatser.³⁷ Om den våldsutsatta behöver stöd och hjälp i ett skyddat boende, bör boendet enligt de allmänna råden ha tillräcklig bemanning och tillräckliga skyddsanordningar för att kunna erbjuda skydd mot hot, våld och andra övergrepp. Boendet bör vara lämpligt för eventuellt medföljande barn oavsett ålder och kön samt det bör finnas personal med kunskaper om barns behov. I övrigt finns ingen definition av skyddat boende i föreskrifterna.

Socialtjänstinsatsen skyddat boende kan således med utgångs-punkt i Socialstyrelsens aktuella skrivningar sammanfattas som:

Heldygnsvistelse på en boendeinrättning avsedda för personer som behöver insatser i form av skydd mot hot, våld eller andra övergrepp tillsammans med andra relevanta insatser. Det skyddade boendet bör ha tillräcklig bemanning och tillräckliga skyddsanordningar för att kunna erbjuda skydd mot hot, våld och andra övergrepp. Om det skyddade boendet tar emot barn, bör det vara lämpligt för medföljande barn oavsett ålder och kön och det bör finnas personal med kunskaper om barns behov.

Enligt 7 kap. 2 § föreskrifterna ska socialnämnden vid behov erbjuda stöd och hjälp i form av lämpligt, tillfälligt boende som motsvarar den våldsutsattas behov av skydd med utgångspunkt i utredningen och riskbedömningen. Det kan avse ett annat boende än skyddat boende.

Oavsett hur skyddat boende exakt ska definieras bedömer nationella samordnaren att begreppet behöver tydliggöras så att alla berörda är överens om vad insatsen skyddat boende innebär. Likaså behöver kommunernas ansvar för insatsen skyddat boende ytter-ligare klargöras. Det behövs ett förtydligande i socialtjänstlagen av

36 www.termbank.socialstyrelsen.se

37 7 kap. SOSFS 2014:4.

kommunens ansvar för att alla kommuner ska uppmärksamma frågan.

Verksamhetsområdets historiska framväxt och utveckling med starka engagerade kvinnojoursorganisationer har bidragit till att kommunerna kunnat skjuta över ansvaret till ideella organisationer.

Området våld i nära relationer faller inte naturligt in i social-tjänstens traditionella organisation, trots att socialsocial-tjänstens ansvar för brottsoffer tydligt beskrivs i 5 kap. 11 § socialtjänstlagen. Det behövs också på flera håll ett mycket större intresse från kom-munen att utveckla arbetet mot våld i nära relationer för att svara mot de stora utvecklingssatsningar som skett på nationell nivå.

Socialtjänstlagen behöver därför kompletteras med en reglering av kommunernas ansvar för att tillhandahålla insatsen skyddat boende.

De skyddssökandes behov, såväl barn som vuxna, måste sättas i centrum vid placering i skyddat boende. Det behövs differentierade typer av skyddat boende med olika inriktningar, exempelvis skyddade boende för missbrukande kvinnor.

Det är av yttersta vikt att lyfta fram barn som vistas på skyddade boenden som rättsliga subjekt. Detta behandlas särskilt i avsnitt 4.5.

Förslag

Det är nödvändigt med en ändring i socialtjänstlagen för att förtydliga kommunernas ansvar för insatsen skyddat boende. Nationella samordnaren föreslår ett nytt stycke i 5 kap. 11 § socialtjänstlagen som reglerar att kommunen vid behov ska erbjuda insatsen skyddat boende till våldsutsatta. En bestämmelse om vad som närmare avses med skyddat boende ska finnas i socialtjänstförordningen. För verksamheten skyddat boende ska krävas tillstånd.

Detta skulle ligga i linje med Socialstyrelsens utvecklingsarbete på området, till exempel i vägledningen Fristad från våld³⁸ och i myndig-hetens föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer.

Genom en reglering skulle de skyddssökande och verksamhets-områdets organisationer få klarhet i vad som avses med insatsen skyddat boende. Därigenom följer också att kommunernas ansvar för avtal eller överenskommelser med skyddade boenden blir tydligare.

38 Socialstyrelsen (2013), Fristad från våld – en vägledning om skyddat boende.

Kommunernas ansvar för insatsen skyddat boende bör lämp-ligen göras tydligt i 5 kap. socialtjänstlagen som innehåller särskilda bestämmelser för olika grupper. En särskild grupp är enligt 5 kap.

11 § brottsoffer. Socialnämnden har ett särskilt ansvar för kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller övergrepp av närstående, barn som själva utsatts för alla typer av brott eller barn som har bevittnat våld eller övergrepp av eller mot en närstående. Insatsen skyddat boende blir främst aktuell vid våld i nära relationer, men även andra våldsutsatta kan ha behov av skyddat boende.³⁹

För äldre människor finns reglerat att kommunen ska inrätta särskilda boendeformer och för människor med funktionsned-sättning finns motsvarande bestämmelse att kommunen ska inrätta bostäder med särskild service.⁴⁰ På liknande sätt kan kommunens ansvar för att tillhandahålla insatsen skyddat boende regleras genom ett nytt femte stycke i 5 kap. 11 §.

Även om kvinnor särskilt pekas ut som brottsoffer, bör lag-regleringen vara könsneutral och omfatta alla våldsutsatta. Det behöver inte finnas ett skyddat boende i varje kommun, exempelvis i små kommuner med litet befolkningsunderlag kan flera kommuner behöva gå samman för att uppfylla behovet av olika typer av skyddade boenden. Insatsen skyddat boende ska erbjudas i varje kommun. Nationella samordnaren föreslår därför att kommunen vid behov ska erbjuda insatsen skyddat boende till våldsutsatta.

Innehållet i insatsen kan klargöras genom en mer utförlig definition i socialtjänstförordningen. Definitionen skulle kunna vara uppbyggd på rimliga kvalitetskrav, bland annat på insatser för barn och barnkompetens. Vidare skulle definitionen kunna bygga på de kvalitetsindikatorer för skyddat boende som Socialstyrelsen på regeringens uppdrag tagit fram och publicerat i myndighetens indikatorbibliotek.

Frågan om reglering av tillståndsplikten är kopplad till de barn som vistas på skyddade boenden. Det är inte tillfredsställande att tusentals barn som upplevt våld i sina familjer ibland tillbringar lång tid i oreglerade verksamheter. Ett led i processen att lyfta fram barnen som rättssubjekt vore att tillståndspröva skyddade boenden bland annat utifrån kvalitetskrav kring barnens vistelse på boendet.

Exempel på sådana kvalitetskriterier kan vara barnanpassade lokaler,

39 Till exempel enskilda som omfattas av särskilt personsäkerhetsarbete enligt 2 a § polislagen (1984:387).

40 5 kap. 5 § andra stycket och 5 kap. 7 § tredje stycket socialtjänstlagen.

bemanning vid olika tidpunkter på dygnet, säkerhetsplanering med barn, hantering av hot och risker mot de boende, hantering av skyddade personuppgifter, hantering av anmälningsplikt för barns skydd och personalens kompetens att möta barn som bevittnat våld.

Tillståndsprövning skulle förutom en tydligare reglering av området skyddat boende syfta till kvalitetsutveckling av området.

En sådan prövning skulle klargöra vad som krävs av de verksam-heter som åtar sig att utföra socialtjänstinsatsen skyddat boende.

En tydligare reglering skulle också innebära en utgångspunkt för återkommande tillsyn. Reglering och tillsyn går hand i hand, tillsyn sker i förhållande till gällande regelverk och saknas reglering riskerar tillsynen att bli tandlös.

I 7 kap. 1 § socialtjänstlagen regleras kravet på tillstånd av Inspektionen för vård och omsorg (IVO) för att yrkesmässigt bedriva vissa typer av verksamhet, exempelvis hem för vård eller boende eller boenden för äldre. Kommun eller landsting har motsvarande anmäl-ningsskyldighet. Nationella samordnaren föreslår att verksamheten skyddat boende blir tillståndspliktig och införs som en ny femte punkt i 7 kap. 1 §. Tillstånd att bedriva sådana verksamheter som avses i 7 kap. 1 § får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet. Tillstånd får enligt 7 kap. 2 § förenas med villkor av betydelse för kvaliteten och säkerheten i verksamheten.

3.4 Ett mer aktivt och enhetligt förfarande för att