Angränsande uppdrag och initiat
Bilaga 3. Konsekvensutredning av författningsförslaget
2.1 Bedömning av utvecklingen för avloppsfraktioner
Eftersom den helt dominerande avloppsfraktionen är slam från avlopps- reningsverk avgränsas diskussionen till slam här.
användningen av avloppslam idag
Idag sprids slam motsvarande 2 000 000 personekvivalenter (pe) som växt- näring på åkermark, vilket utgör 25 procent av allt producerat avlopps-
slam, se figur 1.Mellan 2002 och 2008 ökade mängden kontinuerligt.
Sedan 2008 har ökningen avstannat och andelen ligger nu kvar på ungefär
samma nivå som 2008 (Naturvårdsverket och SCB 2012).Nära en tredje-
del av allt slam från avloppsreningsverk används för tillverkning av anlägg- ningsjord, och cirka en femtedel för deponitäckning, se figur 1. Enligt SCB:s statistik ökade mängden avloppsslam som används i anläggningsjord med 12 procent mellan år 2008 och 2010. Samtidigt minskar mängden slam som används till deponitäckning. Möjligheten till deponitäckning minskar succesivt på grund av att antalet deponier som avlustas och därmed behöver sluttäckas minskar i antal.
1 Sådant avfall som kan innehålla material med animaliskt ursprung, liksom allt annat animaliskt material
med vissa smärre undantag, omfattas av EU-lagstiftningen rörande animaliska biprodukter, förordning (EG) nr 1069/2009 och förordning (EG) nr 142/2011.
Figur 1. Användning av slam 2010 fördelat på olika användningsområden (%).
användningen av avloppslam i framtiden
Även om referensalternativet inte innebär förändringar av lagstiftningen, bedö- mer vi att användningen av slam kommer att förändras. Hur användningen kommer att utvecklas går givetvis inte att förutse exakt. I tabellen nedan sam- manfattas den uppskattade användningen av slam 2030 fördelat på olika användningsområden. Förändringen från 2010 visas också. Beräkningarna som ligger till grund för uppskattningen av användningen av slam 2030 är baserade på hur utvecklingen sett ut före 2010. I grova drag är bedömningen att utveck- lingen fortsätter på samma spår men undantag för deponi, deponitäckning och förbränning.
Tabell 3. Scenario över avsättning, avloppsslam för referensalternativet år 2030. användningsområde Ton torrsubstans/år Förändring jämfört med år 2010
(i procent) Åkermark 60 000 +20 Anläggningsjord 78 000 +20 Deponitäckning 15 000 –60 Deponi 0 –100 Annan användning 17 000 0 Lager 22 000 +26 Förbränning 8 000 +226 Summa 200 000
Hur användningen av slam som växtnäring på åkermark utvecklas beror på olika faktorer, varav slamkvalitet och acceptans är grundläggande. Slamkvaliten har förbättrats över åren till följd av aktivt arbete med förebyggande åtgärder. Den långsiktiga trenden för flera metaller är minskande halter. Under de senaste åren har dock minskningen av tungmetaller i inkommande avloppsvatten planat ut något. Den långsiktiga trenden för koppar och zink i rötslam är däremot inte minskande. Kopparhalten ökar rentav. När det gäller organiska ämnen får vissa inte längre användas och håller på att fasas ut. Samtidigt kommer det ständigt nya ämnen att bevaka och begränsa.
Vi har gjort bedömningen att spridning av slam på åkermark kan öka med cirka 20 procent de kommande 15 åren. Bedömningen grundar sig på att utvecklingen mot renare slam fortsätter på inslaget spår, pådrivet av uppströmsarbete inom REVAQ. De enkla förebyggande åtgärderna är dock genomförda, vilket kan ha en inverkan på den takt i vilken halterna av oönskade ämnen i slam kommer att minska.
En betydande osäkerhetsfaktor i bedömningen av framtida utveckling är acceptansen för återföring av växtnäringsämnen från avloppsfraktioner. Även om jordbrukare generellt inte betalar för slammet idag, finns såväl förespråkare som kritiker till ökad återföring av slam till åkermark. LRF, Lantmännen Lantbruk, Dagligvaruhandeln och Svenskt Vatten accepterar endast slam från REVAQ-certifierade avloppsreningsverk för spridning på jordbruksmark.
Det finns ett samband mellan hur användningen av slam som växtnäring på åkermark utvecklas och utvecklingen av andra användningsområden för slam. Idag är slam inte bara en resurs utan och också ett avfall som avlopps- reningsverken har problem att bli av med. Möjligheten att använda slam för deponitäckning minskar som sagt succesivt. En möjlig konsekvens av det är att mer slam kommer att användas vid tillverkningen av anläggningsjord. Andelen avloppsslam i tillverkad anläggningsjord kan också öka eftersom det finns ett stort intresse att på ett eller annat sätt få avsättning för slammet. Dessutom kontrolleras inte anläggningsjordar på samma sätt som deponi- täckning. Deponitäckning tillståndsprövas och verksamheten kontrolleras. Eftersom den anläggningsjord som tillverkas ofta innehåller en hög andel slam, kan den innehålla relativt höga halter av föroreningar, till exempel metaller. I nedanstående tabell jämförs anläggningsjord med hög andel avloppsslam med bland annat riktvärden vid användning av avfall för anlägg- ningsändamål, förorenad mark (känslig markanvändning) och kraven för certifierad anläggningsjord. Tabellen visar att metallhalterna i en anläggnings- jord med hög andel slam kan överstiga de riktvärden som används vid bedöm- ning av användning av avfall för anläggningsändamål eller de riktvärden som används i samband med förorenad mark. Dessutom innehåller en sådan anläggningsjord en mycket hög halt av fosfor i jämförelse med vad som gäller för en certifierad anläggningsjord.
Tabell 4. Sammanställning över gränsvärden eller halter för metaller inom olika användnings områden. rikt/gränsvärde eller halt Fosfor
mg/kg TS kadmium mg/kg TS Zink mg/kg TS kvicksilver mg/kg TS koppar mg/kg TS
Anläggningsjord med stor andel avloppsslam, exempel från genomförd
provtagningsanalys
1 470 1 141
Teoretisk beräknad halt i anläggningsjord med 50 pro-
cent avloppsslam1 13 500 0,45 285 0,3 173
Nivå för mindre än ringa risk (riktvärde vid användning av avfall för
anläggningsändamål)2
– 0,2 120 0,1 40
Riktvärde känslig mark- användning, förorenad mark3
– 0,5 250 0,25 80
Gränsvärden för åkermark enligt SNFS 1994:24
0,4 100 0,3 40
Maximal halt enligt SPCR 148 (certifierad
anläggningsjord) 800 0,4 100 0,3 100
1Beräkningen har gjorts genom att halvera halterna i genomsnittligt slam enligt SCB:s statistik
för 2010.
2Naturvårdsverkets handbok 2010:1, ”Återvinning av avfall i anläggningsarbeten”. 3Naturvårdsverkets rapport 5976, ”Riktvärden för förorenad mark”.
4Kungörelse med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används
i jordbruket.
En annan följd av minskad deponitäckning kan bli att fler avloppsreningsverk ansluter sig till REVAQ för att skapa fler möjligheter för avsättning av slam- met. Följden av det kan bli förbättrad kvalitet på slammet från fler avlopps- reningsverk. Eftersom det nästan enbart är slam från REVAQ-certifierade anläggningar som i praktiken accepteras idag kan en sådan utveckling medföra att mer slam bli tillgängligt för spridning på åkermark.
Ett fortsatt arbete med förbättrad slamkvalitet medför naturligtvis en kostnad. Enligt Svenskt Vatten består kostnaderna för avloppsreningsverk att ansluta sig till REVAQ av dels en årlig avgift, dels kostnaderna för att bedriva uppströmsarbete. Utöver detta tillkommer revisions- och certifikatsavgifter från certifieringsorganet på cirka 35–50 000 kronor per år. Arbete med förebyggande åtgärder är den stora kostnaden för avloppsreningsverken – de flesta har en eller flera personer som arbetar deltid med dessa frågor. Enligt Svenskt Vatten kan vattennotan för de hushåll som är anslutna till ett REVAQ-certifierat verk kan komma att höjas. En bedömning är att kommunens vattentaxa kanske behöver höjas med 5 till 50 kronor per hushåll (Finnson 2013). Kostnaderna för förebyggande arbete, om det skulle bedrivas vid samtliga avloppsreningsverk i Sverige, har beräknats uppgå till cirka 150 till 200 miljoner kronor per år (Finnson 2013).
Det sätt som ligger närmast till hands för att ta hand om det avloppsslam som inte kan spridas på åkermark eller användas i tillverkning av anläggnings- jord är förbränning. Eventuellt kan utvinning av fosfor ur askan vara kom- mersiellt intressant. Även annan teknik för utvinning av fosfor ur avloppsslam
är tänkbar men förbränning och utvinning ur aska är mest troligt utifrån idag tillgänglig teknik och svenska förutsättningar.
miljö- och hälsoeffekter av ett oförändrat regelverk
Referensalternativet innebär att gällande begränsningar av föroreningar i slam kvarstår och att behovet av hygieniserande behandling finns kvar, eftersom inget krav på hygieniserande behandling finns. Det finns med andra ord en latent risk för smittspridning från användningen av avloppsfraktioner även i framtiden. Gällande begränsningsvärden för metallföroreningar innebär att mängderna av främst kadmium, kvicksilver och silver till mark inte kommer att minska. Risken finns att tillförsel av föroreningar via avloppsslam och rötrester till åkermark leder till ökade halterna av ej essentiella spårelement i mark. Konsekvensen av det är att oönskade ämnen kan ackumuleras i sådan grad att markorganismer eller gröda kan påverkas negativt. Genom nuvarande regelverk finns också möj- lighet att blanda in relativt stor andel slam i anläggningsjord. Om mer anlägg- ningsjord med hög andel inblandning av avloppsslam produceras kan följden bli att anläggningsjord med relativt höga halter av föroreningar kan komma att användas på olämpliga platser och i olämpliga sammanhang i större utsträck- ning än idag. Även risken för utlakning av växtnäringsämnen bedöms öka.
Å andra sidan kan ett utökat frivilligt kvalitetsarbete för att omhänderta oönskade ämnen vid källan och minska inkommande mängder till avlopps- reningsverken få fortsatt positiva effekter på såväl hälsa som miljö, genom en förbättrad slamkvalitet.