Begränsad klimatpåverkan

Mål 1.

Begränsad klimatpåverkan

Halten av växthusgaser i atmosfären skall i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig.

Delmål:

1.1 De svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för perioden 2008–2012 vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990.

1.2 Delmålet ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller för flexibla mekanismer. År 2050 bör utsläppen i Sverige sammantaget vara lägre än 4,5 ton koldioxidekvivalenter per invånare och år, för att därefter minska ytterligare.

Inledning

Klimatpåverkan, orsakad av människan, uppstår framför allt som följd av förbränning av fossila bränslen men även utsläpp från andra källor, t.ex. avfallsdeponier och jordbruk bidrar till problemet. Arbetet med klimatfrågan måste med nödvändighet bedrivas på global nivå. Arbete inom EU är av högsta vikt för att driva på frågan internationellt och för att genomföra gemensamma åtgärder.

Utvecklingen inom de flesta av EU:s politikområden är betydelsefull för EU- ländernas samlade påverkan på klimatet. Några områden är dock särskilt betydelsefulla. Det handlar främst om energi, industri och transporter.

Åtgärder för att begränsa klimatpåverkan har ofta även betydelse för en rad andra miljömål utöver klimatmålet, det gäller främst miljömålen Frisk luft, Bara naturlig

försurning och Ingen övergödning.

Sverige har antagit ett nationellt delmål om att reducera utsläppen av klimatgaser med 4% till perioden 2008-2012 jämfört med 1990-års nivå. För att nå detta delmål kan ytterligare åtgärder komma att krävas. Dessa kan delvis genomföras nationellt men EU- gemensamma åtgärder kan också stödja att delmålet nås.

Det gemensamma europeiska åtgärdsarbetet bör i första hand vara inriktat mot åtgärder som inte kan eller svårligen kan genomföras nationellt, på grund av reglerna för den inre marknaden, ekonomiska styrmedel på EU-nivå samt åtgärder som stöttar det nationella arbetet med klimatbegräsningsåtgärder.

Med tanke på det långsiktiga målet och de omfattande omställningar som kommer att krävas för att nå detta är behovet av EU-arbete och internationellt arbete än större, bl.a. med inriktning mot förhandlingarna om kommande åtagandeperioder under

Kyotoprotokollet.

5.1.1 Pågår inom EU

Inom EU bedrivs ett omfattande klimatarbete. EU är och har varit pådrivande i de internationella förhandlingarna för att minska utsläppen av växthusgaser.

I EU:s sjätte miljöhandlingsprogram (6MHP) ingår klimatfrågan som ett av fyra prioriterade områden. Handlingsprogrammet innehåller både mål och prioriterade åtgärder för att nå målen under de närmaste fem till tio åren. Högst prioritet har

ratificering7 och genomförande av Kyotoprotokollet för att reducera utsläppen i unionen med minst 8% till perioden 2008-2012 jämfört med 1990-års nivå. Genomförandet av Kyotoprotokollet ses som ett första steg mot ett långsiktigt mål om en minskning av utsläppen med 70%. Med tanke på det långsiktiga målet behöver utsläppen minska med mellan 20-40% till år 2020 jämfört med 1990-års nivå och detta ska åstadkommas genom en effektiv internationell överenskommelse.

De höga ambitionerna följs nu upp av kommissionen med flera initiativ inom miljö-, energi och transportområdet. Inom ramen för det Europeiska programmet mot

klimatförändringar8 (ECCP) har en rad förslag till åtgärder lyfts fram som måste vidtas för att åtagandena under Kyotoprotokollet ska kunna nås. I förslagen ingår både sådana som redan tidigare lagts fram men som ännu inte är genomförda, bl.a. inom ramen för EU:s energi- och transportpolitik, och nya förslag som ska utvecklas under de närmaste åren. Bland prioriterade områden nämns i ECCP-rapporten direktiv om byggnaders energiprestanda, se avsnitt 5.15 God bebyggd miljö, direktiv för ökad användning av biodrivmedel och direktiv för att begränsa användningen av fluorerade gaser. I tabellen nedan sammanfattas förslagen. Arbete pågår nu med att omsätta förslagen i konkreta direktivförslag och förordningar.

Förslagen till åtgärder på transportområdet i ECCP har hämtats bland de ungefär 60 förslag som presenterades i vitboken om en gemensam transportpolitik från hösten 20019. I vitboken prioriteras en vitalisering av järnvägssektorn, kvalitetsökning av

7

EU ratificerade protokollet våren 2002.

8

KOM (2001) 580 slutlig om genomförandet av den första delen av det europeiska klimatförändringsprogrammet.

9

vägtransportsektorn, sjötransporterna och inre vattenvägar, att tillväxten inom

flygtrafiken ska kunna förenas med miljökrav, intermodalitet förverkligas liksom det transeuropeiska nätverket, ökad trafiksäkerhet, en effektiv avgiftspolitik, att resenären rättigheter och skyldigheter erkänns, utvecklad stadstrafik av hög kvalitet samt slutligen forskning och teknisk utveckling. De åtgärder som föreslås i vitboken kommer att utgöra stommen i EU:s arbete på transportområdet under kommande år.

Åtgärderna i vitboken antas förändra den prognostiserade ökningen av

koldioxidutsläppen från transportsektorn på 27% till en ökning på 10% mellan 1998 och 2010. Detta kan i så fall ses som en början till att sambandet mellan ekonomisk tillväxt och miljöbelastning bryts på detta område, nå got som bl.a. betonas i EU:s

hållbarhetsstrategi, men för att nå ett hållbart transportsystem krävs en betydligt större omställning än vad som skisserats i vitboken.

Men det saknas samtidigt en konsekvensanalys av förslagen i vitboken vad gäller miljöeffekter och kostnadseffektivitet10. Kommissionen planerar att föreslå kvantitativa mål för transportsektorn under 2002 och en utvärdering av genomförandet av strategin i vitboken ska göras 2005.

Inom energiområdet pågår bl.a. utveckling av gemensamma regler för fortsatt integrering av el- och gasmarknaderna, initiativ för ökad användning av förnybara energislag, åtgärder för att stimulera energieffektivisering och förhandlingar på energiskatteområdet. I kommissionens grönbok om försörjningstrygghet från år 2000 summeras förslag på samtliga dessa områden11. En del av förslagen återfinns numera i ECCP- arbetet.

Parallellt med arbetet med programmet mot klimatförändringar har kommissionen även utarbetat ett förslag till direktiv om handel med utsläppsrätter. Enligt förslaget ska ett EU- gemensamt handelssystem inrättas från år 2005. Handelssystemet är en av de åtgärder som bedöms krävas för att EU som helhet ska kunna minska utsläppen med 8% från 1990 till år 2008-2012. Handelssystemet kommer i så fall att kunna utgöra en pilotfas innan ett internationellt handelssystem under Kyotoprotokollet etableras. Systemet föreslås omfatta koldioxidutsläpp från större industrianläggningar,

raffinaderier och energianläggningar. Dessa anläggningar ska inte samtidigt omfattas av krav enligt IPPC-direktivet rörande samma utsläpp. Tilldelningen av utsläppsrätter ska bl.a. ske med utgångspunkt från den fastlagda bördefördelningen mellan

medlemsländerna. För närvarande pågår arbete med att färdigställa direktivet. Öppna frågor är bland annat; hur den inledande allokeringen av utsläppsrätter ska gå till, om systemet ska vara obligatoriskt eller frivilligt, om och hur sektorer ska kunna exkluderas från systemet eller läggas till. Sverige stöder linjen att handelssystemet ska vara

obligatoriskt.

10

EEA, Environmental signals 2002 11

Tabell. Prioriterade förslag i det Europeiska programmet mot klimatförändringar (ECCP)

Område/åtgärd Kommentar/tidtabell

1. Övergripande frågor/industri

Stöd till effektiv tillämpning av IPPC-direktivet (Integrated Pollution Prevention and Control)

Kommissionen ska sörja för ett utbyte av

information om BAT (Bästa tillgängliga teknik) för de sektorer som omfattas. Energifrågor ingår i detta utbyte.

Direktiv som länkar projektbaserade flexibla mekanismer till EU:s system för handel med utsläppsrätter

Utarbetas av kommissionen under 2002

Framtagande av ramdirektiv som reglerar utsläpp av fluorerade växthusgaser

Presenteras av kommissionen under 2003

2. Energiområdet

Direktiv om att främja el från förnybara energikällor på den inre elmarknaden

KOM (2000/279) slutlig. Har antagits.

Direktiv om byggnaders energiprestanda KOM (2001)226 slutlig lämnades i april 2001. Andra läsningen

Ramdirektiv för att ange högsta tillåtna

energiförbrukning för olika typer av hushålls - och kontorsapparater inklusive varmvattenberedare och klimatanläggningar

Kommission utarbetar förslag under 2002

Direktiv om hantering av energiefterfrågan Ett direktiv föreslås tas fram om att

medlemsländerna ska styra efterfrågan och sätta mål för verksamheten

Direktiv om främjande av kraftvärmeteknik Förslaget ska bygga på det nyligen antagna direktivet om stöd till förnybar elproduktion Riktlinjer för energieffektivisering vid upphandling

inom den offentliga sektorn EU:s informationskampanj om energieffektivisering

Omfattar inte transportsektorn

3. Transportområdet

Förslag för att främja en förändrad fördelning mellan transportmedlen, i enlighet med EU:s vitbok transporter som presenterades 2001

Ett paket ska genomföras med olika åtgärder för främjande av godstransport er med järnväg, närsjöfart och intermodala transporter Ramdirektiv med principer för infrastrukturavgifter Utarbetas av kommissionen under 2002

Underlag bl.a. KOM (2002)431 om beskattning av personbilar inom EU

Direktiv för att införa harmoniserade driv medelsavgifter

KOM (2002) 410 om harmoniserade skatter på kommersiell dieselbränsle

Förslag till direktiv om främjande av användning av biodrivmedel inom transportsektorn

Omdiskuterat förslag. Det danska ordförandeskapet har som ambition att en gemensam ståndpunkt ska uppnås under hösten 2002. KOM (2001) 547 om biodrivmedel i transportsektorn

Ministerrådet behandlade meddelandet om det Europeiska programmet mot

klimatförändringar i december 2001 och gav stöd till vidare arbete samt pekade särskilt ut handel med utsläppsrätter som ett prioriterat område.

Utöver de områden och förslag som utvecklas inom ramen för programmet mot klimatförändringar, se ovan, förtjänar även en rad andra områden att lyftas fram som betydelsefulla för klimatområdet. Det handlar t.ex. om:

- Insatser inom klimatforskning, teknisk utveckling och innovation.

- Utvecklingen av EU:s jordbrukspolitik. Utsläpp av dikväveoxider och metan från jordbruk beror på faktorer som antal idisslande djur, gödselhantering, jordart och val av gröda. EU:s stödformer påverkar i hög utsträckning utvecklingen på området.

- Insatser inom fysisk planering. (Se vidare under avsnittet 5.15 God bebyggd

miljö).

- Utveckling av Resurshushållningsstrategier och en Integrerad Produktpolitik (IPP). (Se avsnitt 5.4 Giftfri miljö och 5.15 God Bebyggd Miljö.) Insatser för att främja återvinning, materialsnålare konstruktioner och ”klimatgassnåla”

materialval är betydelsefulla för de samlade utsläppen av klimatgaser i samhället.

- Vidareutveckling av de tekniska kraven på bilar, arbetsmaskiner samt bränslens sammansättning. Dessa krav är harmoniserade i EG-direktiv. Utvecklingen av dessa regelverk har betydelse för möjligheterna att främja introduktion av förnybara drivmedel, bränslesnåla fordon med låga utsläpp och renare

motorteknik som kan använda förnybara bränslen. Arbete på EU-nivå är därför centralt. Introduktion av ny och miljömässigt avsevärt mer fördelaktig

framdrivningsteknik kommer att bli aktuell de närmaste åren. Det är viktigt att utvecklingen följs och att initiativ kan tas på EU- nivå. Regelverket för fordon och bränslen bör anpassas så att det fungerar väl med andra styrmedel.

5.1.2 Det internationella klimatarbetet

EU är drivande i det internationella klimatarbetet, och har varit bland de första parterna bland industriländerna som ratificerat Kyotoprotokollet. Inom kort kommer

påbörjas. Om dessa ska nå resultat måste EU fortsätta att vara pådrivande eftersom ingen annan part kan väntas ta denna roll.

I Kyotoprotokollet har åtaganden om utsläppsbegränsningar för industriländerna under den första åtagandeperioden, 2008-2012, en central roll. Enligt protokollet ska

förhandlingar om kommande perioder påbörjas senast år 2005. Det behövs en förutsättningslös diskussion om tänkbara framtida åtaganden, som bör syfta till att antalet parter som omfattas successivt utvidgas. En möjlighet är naturligtvis att helt bygga vidare på protokollets nuvarande struktur. Det finns dock flera tänkbara alternativ, som exempelvis skulle kunna inkludera frivilliga åtaganden, relativa åtaganden (kopplade till ekonomiska indikatorer) eller andra alternativ. EU kommer säkerligen att ha en central roll i dessa diskussioner, och det är värdefullt med en hög svensk profil.

I klimatkonventionen anges som mål att förhindra en skadlig påverkan på atmosfären. Det har inte varit möjligt att nå enighet om vad detta innebär. EU har formulerat som mål att atmosfärens halt av koldioxid inte bör överstiga 550 ppm CO2. Diskussionen om huruvida det är lämpligt med något sådant långsiktigt mål för halterna av

växthusgaser eller ej kommer säkert att fortsätta.

U-ländernas roll och deras behov kommer att bli en viktig fråga i de kommande

klimatförhandlingarna. Vissa länder som inte ingår bland parterna med åtaganden har en relativt hög levnadsstandard, och det är nödvändigt att på sikt utöka antalet parter med åtaganden. Det är angeläget att föra en dialog med viktiga u-länder för att föra frågan framåt.

Kolsänkorna ingår redan delvis i det nuvarande protokollet. Det behövs en ökad förståelse för kolsänkornas roll och hur uppföljning kan ske. Detta har varit en omdiskuterad fråga inom protokollet, och kommer säkerligen att så förbli i de

kommande förhandlingarna. Stora skogsländer, som Sverige, har ett särskilt intresse i denna fråga och bör kunna ha en aktiv roll när det gäller att utveckla bedömningar av kolsänkornas betydelse. Det pågår ett antal större forskningsprojekt i Sverige med EU- finansiering eller i nationella program som kan ge underlag för detta arbete.

Utsläpp från flygtrafik och sjöfart är undantagna från Kyotoprotokollets åtaganden. Flyget och sjöfarten är starkt internationellt präglade verksamheter. En mycket svårlöst fråga för parterna som anslutit sig till klimatkonventionen har varit hur allokering av utsläpp från dessa transportmedel mellan olika länder skulle kunna ske. I stället för att inkludera internationellt flyg och sjöfart i ländernas åtaganden om utsläppsreduktioner under Kyotoprotokollet har man bett den internationella luftfartsorganisationen (ICAO) och den internationella sjöfartsorganisationen (IMO) att finna lösningar. Det är viktigt att på lämpligt sätt inkludera dessa utsläpp i kommande åtaganden. En möjlighet är att integrera dessa sektorer i utsläppshandeln.

ICAO:s arbete är inriktat på att direkt fördela utsläppsrättigheter i ett globalt

handelssystem till företag eller produktionsenheter, i första hand till flygföretagen som förorsakar utsläppen. Det finns därför ingen anledning att gå omvägen via en nationell fördelning som är mycket svår att komma överens om. En sådan lösning ger också större möjlighet att få med USA i ett globalt system för reduktion av flygets CO2-

utsläpp trots att USA inte har anslutit sig till Kyotomekanismen. I ICAO :s arbete har man också som målsättning att inrikesflyget kan anslutas till ett framtida system för öppen handel med utsläppsrättigheter av växthusgaser.

5.1.3 Behov av initiativ

För att begränsa utsläppen av klimatgaser inom EU

Arbetet inom EU är på rätt väg förutsatt att programmet mot klimatförändringar

genomförs. De prioriteringar som kommissionen gör i programmet kan i stort bedömas som rimliga12. De resurser som läggs inom detta område är förhållandevis stora, men kommer troligen ändå att öka. Arbetet bör bedrivas på bred front och Sverige behöver därför delta i många sammanhang. Både sektormyndigheters och miljömyndigheters insatser behöver öka. Det behövs också bättre kunskaper om vad de EU-gemensamma åtgärderna på klimatområdet innebär på natione ll nivå.

Sverige har hittills inte haft några nationella experter i kommissionen eller liknande som har varit direkt inblandade i EU:s klimatarbete. Med hänsyn till frågans vikt bör vi arbeta för att få in en sådan person under de närmaste åren.

Viktiga områden att prioritera är:

- Den slutliga utformningen av direktivet om utsläppshandel.

- Utvecklingen av EU-gemensamma skatteregler på energi- och transportområdet, där det kan bedömas vara en framkomlig väg, t.ex. en kilometerskatt på samtliga transportslag i syfte att höja de rörliga kostnaderna och bättre internalisera trafikens samhälleliga kostnader. Frågan om kilometerskatter kommer att tas upp i det kommande förslaget till ramdirektiv om infrastrukturavgifter.

- Fortsatt finansiell stimulans och stöd till förnybara bränslen och drivmedel och avveckling av subventionerna till fossila bränslen (främst kol).

- Utvecklingen av EU:s regelverk för bilar och bränslen. Dessa regler har också betydelse för möjligheterna att främja introduktion av förnybara drivmedel,

12

Naturvårdsverket framförde vid den hearing som hölls om förslagen i ECCP i november 2001 att det finns ytterligare exempel på kostnadseffektiva åtgärder som kan anses vara mogna att föra in i

programmet. Sådana åtgärder är krav på energirevision och energiplanering i EMAS, att EU:s informationskampanj om klimat bör inkludera transportsektorn, regler om minskat läckage från klimatanläggningar i bilar bör införas, överläggningar om ett frivilligt åtagande om minskade CO2- utsläpp även från lätta lastbilar och främjande av värmeproduktion från förnybar energi.

bränslesnåla fordon med låga utsläpp och renare motorteknik som kan använda förnybara bränslen.

- Vid sidan av tekniska krav och ekonomiska styrmedel på transportområdet krävs ett ökat stöd även på EU-nivå för andra mer strukturella åtgärder som samlas inom begrepp som ”mobility management” för en minskad transportefterfrågan och en ökad användning av mindre miljöstörande transportslag.

- Utveckling av EU-gemensamma styrmedel (upphandling, märkningsregler, frivilliga åtaganden, minimikrav för energieffektivitet, m.m.) som stöd för introduktion av energisnålare varor (fordon, byggnader, elektriska apparater).

- Utformningen av direktiv om fluorerade växthusgaser.

- Utveckling av systemet för rapportering och uppföljning till klimatkonventionen under EU:s övervakningsmekanism, inklusive rapportering av kolupptag i terrestra ekosystem (kolsänkor). Kraven på rapportering ökar i och med Kyotoprotokollets genomförande. Det är viktigt att denna rapportering håller hög kvalitet och i så stor utsträckning som möjligt kan samordnas med andra rapporteringskrav för att bli så resurseffektiv som möjligt.

Insatser i det fortsatta internationella klimatarbetet

Förhandlingarna om den andra åtagandeperioden ska starta senast år 2005 och är ett viktigt insatsområde.

Sverige bör eftersträva en hög profil i arbetet med att ta fram underlag för vilken typ av åtaganden som kan vara lämpliga och rimliga. En för Sverige viktig fråga är att

kunskapen om kolsänkorna förbättras och att dessa integreras på ett lämpligt sätt. Det är också viktigt att utsläppen från flygtrafik och sjöfart ingår på något sätt i kommande åtaganden.

Inför kommande förhandlingar är det viktigt att samordna forskningsinsatser för att få fram bra förhandlingsunderlag.

Skyddsåtgärder mot klimatförändringar

Det behövs EU-gemensamma insatser för att förbättra scenarierna över framtidens klimat samt studera de konsekvenser som kan följa. Effektiv samordnad forskning är betydelsefull på området. Av speciellt intresse är förändrade betingelser för skogsbruk, jordbruk, vattenförsörjning samt påverkan på infrastruktur, energiförsörjning, påverkan på ekosystem och människors hälsa. Studier av extrema väderfenomen och deras framtida förändring är viktiga för dimensioneringsberäkningar, fysisk planering och för analyser av Europas sårbarhet.

5.1.4 Sammanfattande slutsatser

Sverige har antagit ett nationellt delmål om att reducera utsläppen av klimatgaser med 4% till perioden 2008-2012 jämfört med 1990-års nivå. För att nå detta delmål och det långsiktiga målet behöver resurserna för EU-arbetet på detta område öka och bedrivas på bred front, både inom sektormyndigheter, miljömyndigheter och regeringskansliet. När det gäller EU-insatserna i det fortsatta internationella klimatarbetet så är

förhandlingarna om den andra åtagandeperioden som ska starta senast år 2005 ett viktigt arbetsområde. Sverige bör eftersträva en hög profil i arbetet med att:

• ta fram underlag för vilken typ av åtaganden som kan vara lämpliga och rimliga • förbättrade kunskaper om kolsänkornas betydelse; ett område där Sverige har

särskild kompetens.

Det gemensamma europeiska åtgärdsarbetet bör i första hand vara inriktat mot åtgärder

som inte kan eller svårligen kan genomföras på nationellt på grund av reglerna för den inre marknaden, ekonomiska styrmedel på EU-nivå samt åtgärder som stöttar det nationella arbetet med klimatbegräsningsåtgärder. Viktiga exempel på arbetsområden med denna inriktning är:

den slutliga utformningen av direktivet om utsläppshandel och att där få till stånd ett handelssystem som ska vara obligatoriskt.

• utvecklingen av EU-gemensamma skatteregler på energi- och transportområdet, t.ex. det kommande ramdirektivet med principer för infrastrukturavgifter.

• avveckling av subventioner till fossila bränslen och stöd till förnybara bränslen och drivmedel.

• utveckling av EU-gemensamma styrmedel som främjar energisnåla varor (märkning, upphandling, krav på energieffektivitet, m.m.).

• utveckla ett direktiv som minskar utsläppen av fluorerade växthusgaser. • utveckla rapporteringen för uppföljningen av klimatkonventionen med EU:s

In document EU-prioriteringar för att nå miljömålen (Page 44-53)