4. Arbetsformer för EU-arbetet
4.3 Det pro-aktiva EU-arbetet
Kommissionen
Om ett medlemsland framför sin syn på en fråga och agerar innan kommissionen har
lagt fram ett förslag till direktiv finns det goda möjligheter att påverka
kommissionens förslag i en riktning som är fördelaktig för landet. Kommissionen har begränsade personella resurser, det är inte ovanligt att endast en handläggare ansvarar för att ta fram ett nytt direktiv. Att ta fram och presentera underlag, utredningar och forskningsresultat i detta skede kan vara ett framgångsrikt sätt att påverka
ställningstaganden.
Kommissionen tillkallar vanligtvis en expertgrupp för att ta in kunskap om medle msländerna och för att få hjälp med teknisk och vetenskaplig analys. På
expertgruppens möten deltar vanligtvis tjänstemän från myndigheter. Kommissionen är angelägen att ta med ländernas ståndpunkter för att direktivet ska få acceptans i rådet (och slutligen för att underlätta genomförandet av direktivet). Formellt företräder experterna inte medlemsländerna utan deltar i egenskap av expert. Ändå är det redan i detta skede som Sverige bör formulera en preliminär uppfattning i frågan. Detta
förutsätter nära samarbete redan i detta tidiga skede mellan departement och
expertmyndighet samt kontakter med andra svenska aktörer som berörs av förslaget. En strategisk grupp för att fånga upp och påverka olika frågor som är under beredning är EPRG (Environment Policy Review Group), som består av kommissionens och medlemsländernas generaldirektörer inom miljöområdet. Inom EPRG diskuteras ofta policyförändringar och relativt tidiga utkast av kommande viktiga förslag; t.ex. inriktningen på det sjätte miljöhandlingsprogrammets tematiska strategier.
Vi bör sträva efter att redan innan kommissionen presenterat ett förslag arbeta fram en linje att arbeta efter. Den preliminära linjen bör vara strategisk och utgå från hur Sverige skulle vilja att förslaget utformas. Finns det en preliminär uppfattning redan på
”expertnivå” är förutsättningarna goda för att Sverige ska kunna uppträda konsekvent i EU:s beslutsprocess och få gehör för den ståndpunkt som Sverige sedan driver i rådet. Myndigheterna bör ansvara för att förankra förslag nationellt, t.ex. genom att presentera hur diskussionerna går i expertgrupperna. Frågor som bör analyseras är; vilken
huvudinriktning bör förslaget ha för största miljönytta och om Sverige vill lägga till något eller dra ifrån något till huvudinriktningen? Genom att näringslivet,
frivilligorganisationer, länsstyrelser och kommuner får möjlighet att lämna synpunkter möjliggörs en kortare remisstid när väl kommissionens förslag lagts fram. Detta kan även möjliggöra att få in underlag för att ta fram konsekvensbedömningar av nya förslag. Idag görs detta i alltför liten omfattning framför allt p.g.a. tidsbrist.
För att få kännedom om kommissionens löpande arbete och framtida planer är det viktigt att experterna utvecklar personliga kontaktnät med tjänstemän i kommissionen och med experter från andra medlemsländer. Betydelsen av att dessa relationer är goda kan inte nog poängteras. I ett initialt skede bör handläggaren få stöd i att ta kontakter av t.ex. miljöråden, EU-samordnarna och svenska f.d. nationella experter.
Till detta kommer att arbeta för fler svenska nationella experter inom strategiskt viktiga områden i kommissionen, som ett medel för att få in svenska erfarenheter i miljöarbetet. Antalet nationella experter per land har redan blivit färre på grund av att kommissionen vill bereda utrymme för kandidatländerna att få in nationella experter.
Sverige bör verka för att så många svenskar som möjligt arbetar i framför allt
kommissionen, men även i rådssekretariatet. Representationen i Bryssel har i uppgift att bevaka vilka tjänster som finns eller planeras. Prioriteringar på dessa områden bör diskuteras på hög nivå inom såväl myndigheter som departement, som även bör avsätta medel för detta. Nationella experter kan även rekryteras från kommuner, organisationer och näringslivet. Ytterligare en möjlighet som finns är att låta någon som tjänstgör vid kommissionen komma till en svensk myndighet och arbeta under en period.
Sverige bör utveckla ett system för karriärplanering där tjänstgöring vid representationen, kommissionen och andra EU- institutioner ingår, varvat med
tjänstgöring i Sverige; ett system som liknar det som finns inom utrikesförvaltningen. En personalpolitik som främjar detta bör finnas både inom regeringskansliet och på myndigheterna.
I kommissionens arbete med att ta fram ett direktiv är det inte ovanligt att använda
konsultrapporter. Eftersom det bli allt svårare att få in nationella experter i
kommissionen utgör kunskapsunderlag och svenska konsultrapporter ett annat
strategiskt sätt att påve rka kommissionen. Kommissionen tar in anbud och upplåter åt en konsult att analysera och kartlägga en fråga. Konsultrapporten utgör sedan underlag för diskussion vid expertgruppens möte och vanligtvis även vid direktivets framtagande. I detta arbete förekommer sällan svenska konsulter. När uppdragen publiceras är det en kort tidsfrist som ges intressenterna att inkomma med förhållandevis omfattande underlag. Därför bör handläggaren på myndigheten ha täta kontakter med handläggaren på kommissionen för att få kännedom om uppdragen helst innan de publiceras och även aktivt förespråka en svensk kandidat, när detta finns. Det är också viktigt att
myndigheterna aktivt informerar svenska konsulter om kommande uppdrag och upphandlingar. Det kan bl.a. ske genom att en sammanställning görs över tänkbara kandidater.
Europaparlamentet
När kommissionen har presenterat ett förslag går det vidare till ministerrådet och Europaparlamentet, som är medbeslutande i miljöärenden. Det är vid den första
läsningen som grunden för parlamentets syn läggs på ett förslag och den sker oftast före
miljöministrarnas första behandling.
Flera av de svenska ledamöterna i miljöutskottet har framfört önskemål om mer information om svenska ställningstaganden och mer kontakter med regeringskans liet, myndigheter och den svenska representationen i Bryssel inför den första läsningen. I jämförelse med andra medlemsländer har statsförvaltningen i Sverige ett förhållandevis passivt förhållningssätt gentemot ”våra” parlamentariker. I dagsläget har miljöråden vid Svenska representationen kontakter inför rådsmöten, I detta skede har dock
parlamentets första läsning oftast ägt rum. Parlamentarikerna bör erbjudas information från representationen redan i samband med att kommissionen presenterar ett nytt
förslag, då har de svenska ledamöterna större möjlighet att väga in en preliminär svensk uppfattning i de egna ställningstagandena. Representationen i Bryssel bör inbjuda till ett möte för att diskutera den svenska preliminära ståndpunkten med ledamöterna.
Därutöver bör myndigheterna bistå parlamentarikerna med underlag när de efterfrågar detta.
Ett exempel på ett framgångsrikt lobbyarbete som har bedrivits gentemot Europaparlamentet är arbetet i Internationella Försurningssekretariatet, en miljöorganisation med bas i Sverige.
Ministerrådet
Möjligheterna att påverka förhandlingarna i ministerrådet är mer gynnsamma om ett medlemsland kan presentera en preliminär ståndpunkt i ett tidigt skede av
förhandlingarna, allra helst redan vid miljöarbetsgruppens första diskussionen.
Enligt Utrikesdepartementets cirkulär ska departementen omedelbart när ett förslag kommer från kommissionen söka utforma en svensk ståndpunkt. Har en preliminär
ståndpunkt utarbetats tidigare finns det goda förutsättningar för att en beredning ska kunna genomföras skyndsamt och en slutlig ståndpunkt bör kunna tas fram tidigt i förhandlingen i rådsarbetsgruppen.
Av slutsatserna från Europeiska rådets möte i Sevilla 2002 framgår att vissa
diskussioner vid ministerrådsmötena ska vara offentliga. Detta ställer ytterligare krav på att det finns en ståndpunkt tidigt, för att profilera Sverige som en aktör på miljöområdet.
Varje fråga har sitt politiska landskap och därför kräver varje fråga en egen
analys/kartläggning. Ofta är det ett eller ett par länder som tydligt motsätter sig ett visst förslag. Att försöka påverka dem kan i vissa frågor vara viktigare än att påverka
kommissionen. Myndigheter och departement bör gemensamt diskutera en strategi för att hålla kontakter med andra länder och kartlägga andra länders bevekelsegrunder och drivkrafter inom varje prioriterat sakområde. Detta gör det möjligt att söka
gemensamma ståndpunkter och bygga allianser.
En annan form att stärka kontakterna med olika medlemsländer är att låta tjänstemän från andra medlemsländer arbeta under en viss tid inom regeringskansliet eller myndigheter. Ett sådant utbyte har visat ge stora fördelar för båda parter.
Under det svenska ordförandeskapet utvecklades ett gott samarbete med
kandidatländerna. Detta samarbete bör fortsätta även efter att de har blivit medlemmar. Prioriteringar för detta samarbete bör dels utgå från vilka länder som har störst påverkan på de svenska miljömålen, dels vilka länder som delar huvudlinjerna i Sveriges
prioriteringar för EU:s miljöarbete. De baltiska länderna, Tyskland, Polen och de nordiska EU- länderna har ett gemensamt intresse av att skydda Östersjöns miljö. EU-samordning inför internationella möten är mycket viktigt. Det är ett av de områden där ett litet medlemsland kan påverka. Ökade arbetsinsatser bör snarare läggas på förberedelser inför internationella möten i EU än på själva mötena.
Information
I ett pro-aktivt EU-arbete ingår också att profilera Sverige som en intressant aktör på miljöområdet. Den kommunikation som är grunden för framgång, bygger på att potentiella samarbetsparter redan har en bild av Sverige som en idérik och bra
kunskapskälla. För att stödja detta behövs kontinuerliga informationsinsatser som gör att andra länders beslutsfattare söker och tar till sig svenska ståndpunkter och
kunskapsunderlag.
Det handlar inte minst om att förklara vilka miljöeffekter som ska uppnås och varför en fråga bör hanteras på EU-nivå. I detta kan ingå aktiviteter som internationella
seminarier och bra engelskspråkig information i olika medier i aktuella frågor.
Avgörande är att informationen tar upp de frågor som mottagarna behöver för sina egna ställningstaganden.
Som ett led i profileringen behövs även en bra basinformation om aktuell svensk miljöpolitik och miljöarbete, avsedd för i första hand europeiska beslutsfattare. Det saknas en samordnad ”Sverigebild” på miljöområdet. En beskrivning av Miljösverige
förutsätter ett samarbete mellan departement och myndigheter, med tydlig resurs- och ansvarsfördelning.
Ett land bedöms inte bara utifrån förhandlingsskicklighet och bra kunskapsunderlag, utan även utifrån hur informationen presenteras t.ex. på Internet.
4.4 Sammanfattande slutsatser
För att stärka Sveriges miljöarbete inom EU bör arbetsformerna utvecklas genom
- regelbundna överläggningar mellan myndigheter och departement för att diskutera frågor som väntas komma upp på kommissionens dagordning.
- att beredningsgrupper tillsätts för prioriterade sakområden med uppgift att bl.a. utarbeta en preliminär svensk uppfattning kring ett väntat förslag och analysera möjligheterna att få stöd hos andra medlemsländer. Berörda aktörer bör inbjudas till diskussion. En ökad samverkan mellan myndigheter i synnerhet i samband med att större sektorprogram ska revideras t.ex. CAP, fiskeri-, transport- och energipolitiken.
- personliga kontaktnät mellan tjänstemän i Sverige och kommissionen. En form är att arbeta som nationell expert i kommissionen eller annat
tjänsteutbyte.
- i ökad utsträckning verka för att konsultrapporter tas fram med svenska erfarenheter som grund. Det är särskilt viktigt i takt med att det blir allt svårare att få tjänst som nationell expert.
- att i ökad utsträckning för en dialog med de svenska
europaparlamentarikerna kring betänkanden inför parlamentets första läsning.
- att sträva efter att ha en preliminär ståndpunkt redan vid första behandlingen i rådsarbetsgruppen och en uppfattning redan innan frågan behandlas i parlamentet.
- en särskild studie görs om hur det nationella samarbetet fungerar mellan lokal, regional och central nivå. Kommissionens strategi för resurs- och avfallsfrågor föreslås som pilotprojekt för studien.
- informationsinsatser både för att direkt stödja prioriterade förhandlingsfrågor och för att profilera Sverige som en viktig aktör på miljöområdet. Särskilda informationsplaner tas fram inom beredningsgrupper för prioriterade frågor (se ovan).