Referat från ett idéseminarium kring uppdraget

EU:s miljöarbete och de svenska miljökvalitetsmålen –

hur får Sverige bäst effekt på sina insatser och vilka

frågor bör vi prioritera?

Referat från konferens i Stockholm 14 maj 2002.

§ Miljöfrågornas ställning i EU riskerar att försvagas efter utvidgningen,

även om utvidgningen i sig har stor positiv betydelse för miljön genom att fler länder inför EU:s miljölagar.

§ Satsa på att få in miljöfrågorna i EU:s handlingsprogram för jordbruk,

fiske, transporter och andra sektorer, när de ändå omarbetas. Det är bättre än att be sektorerna lägga på miljöprogram i efterhand.

§ Hur vi arbetar med EU-frågor är ofta lika viktigt som vad vi arbetar med.

Analysen av andra länders drivkrafter för agerande i olika miljöfrågor kan förbättras.

Det är några av huvuddragen i ett rundabordssamtal mellan personer från myndigheter, miljöorganisationer och näringsliv. Konferensen, som hölls i Stockholm den 14 maj 2002, var ett led i Naturvårdsverkets uppdrag att se hur Sverige bör påverka och ta initiativ i EU-arbetet för att nå de svenska miljökvalitetsmålen.

1. Omvärldsanalys – Vad innebär ett större Europa?

Mot bakgrund av förestående förändring av EU:s medlemsantal och styrelseskick finns anledning att fundera över vilka effekterna blir på miljöpolitikens område. Nya medlemsländer knackar på dörren och kommer sannolikt att redan nästa år börja delta i förhandlingar i EU:s institutioner, även om de formellt blir medlemmar först senare.

Det ökade antalet länder föranleder en översyn av både maktfördelning mellan institutioner och länder samt former för beslutsfattande. Hit hör bland annat den pågående diskussionen om de nationella parlamentens roll på Europanivå.

Under konferensen framhöll flera deltagare det sannolika i att kommissionens roll kommer att försvagas. Något som enligt miljörådet Ulf Svidén redan har inträffat. Nuvarande kommission ses som klart svagare än sin föregångare samtidigt som ministerrådet växer sig starkare. Maktkampen mellan ministerrådet och kommissionen kommer att förstärkas.

- Direktiv som Habitatdirektivet, med naturvårdsprogrammet Natura 2000, och Nitratdirektivet, för att skydda vattendrag och grundvatten, hade sannolikt aldrig kunnat genomföras idag, ansåg Ulf Svidén.

Stora länder samarbetar mer

En trend i den pågående förändringen av unionen är att Europas stormakter,

England, Tyskland och Frankrike, intensifierar sitt samarbete på olika nivåer. Något som enligt Europakännaren Mats Engström leder till att deras inflytande över unionens politik ökar. Ett samarbete som enligt Engstöm kan komma att synas tydligt i frågor som rör handel, klimat, kemikalier och ekonomi framöver.

Här är det viktigt för små länder att finna former för att gemensamt ta fram och driva förslag som motvikt till de stora ländernas grupperingar. Mer om det tysk- fransk-engelska alliansbyggandet kan läsas i Mats Engströms PM ”Nya villkor för

EU:s miljöpolitik”(se Naturvårdsverkets webbplats).

En konsekvens av ökat stormaktsinflytande och ett allt mer komplicerat

förhandlingsarbete som följd av utvidgningen är att några länder, t.ex. Tyskland, har börjat diskutera åternationalisering av vissa frågor. En åternationalisering kan ytterligare försvaga kommissionens ställning. Här är det viktigt att Sverige tar ställning till vad som kan hanteras lokalt och vad som är ett gemensamt ansvar. Är t.ex. dricksvattnets kvalitet en lokal fråga som bör avgöras lokalt? Eller ska alla EU- medborgare tryggt kunna dricka vattnet var än de befinner sig inom EU?

Per Broman från skogsindustriföretaget Stora Enso betonade värdet av

harmoniserade miljöregler. Motsatsen skapar oklarheter när företag överväger nya investeringar i andra regioner. EU ansågs hittills haft stor betydelse för

samordningen på miljöns område.

Jordbruksverkets Harald Svensson konstaterade att för jordbrukets del kan frågor om naturvård och biologisk mångfald lämpa sig för beslutsfattande på nationell nivå, medan miljöskyddsåtgärder av gränsöverskridande karaktär bör bibehållas för beslutsfattande på Europanivå.

Effekter av utvidgningen

EU:s utvidgning kommer att vara avgörande för utvecklingen de närmaste åren. Med fler länder kommer också beslutsfattandet att gå trögare. Enighet rådde om att det framåtsyftande, gemensamma miljöarbetet på EU- nivå bromsas upp med nya medlemsländer. Men bara genomförandet av EU:s nuvarande miljöregler i

kandidatländerna kommer att ha positiva effekter på miljöns område. Nio länder har slutfört sina förhandlingar på miljöområdet. Hit hör länder som Pole n, Tjeckien, Slovenien med flera länder vilka samtliga nu står inför omfattande förändringar och stora investeringar.

- Kandidatländerna ska nu införliva 270 miljörelaterade EU- lagar, påpekade miljödepartementets Svante Bodin. För de aktuella länderna ha ndlar det om stora institutionella och administrativa reformer och om att etablera system för att säkerställa att lagstiftningen följs. Flera länder har fått anstånd med genomförandet av tunga direktiv. Samtliga vattendirektiv är till exempel svåra för länderna. Skäl finns att noga följa utvecklingen i Polen, som släpat efter på miljöområdet och dras med stora administrativa och politiska problem.

- Högst sannolikt kommer genomförandet av nuvarande lagstiftning att påverka kandidatländernas vilja att göra nya investeringar på miljöområdet, summerade Svante Bodin som anade en kommande investerings- och lagstiftningströtthet både i kandidatländerna och i de nuvarande medlemsländerna. När kandidatländerna blir medlemmar kan deras ambitioner minska – varför ska de genomföra EU- lagar som de gamla medlemsländerna själva är dåliga på att följa.

Han påtalade också möjligheten för svenskt näringsliv att snabbt agera på den miljömarknad som öppnas i EU:s nya medlemsländer.

Anna Jonsson, från tankesmedjan Miljöpolitiska institutet, ville inte se

kandidatländerna som en belastning på miljöns område. Dessa länder har ännu inte byggt fast sig i ohållbara transport- och konsumtionsmönster. Alliansbyggande med och utvecklingsstöd till dessa länder bör utformas så att de ges möjlighet att undvika de ”felsteg” som västvärldens länder tagit.

EU:s utvidgningen kommer sannolikt att medföra ett ökat samarbete mellan olika grupper av länder. En annan fråga är om olika åtgärder enbart kommer att omfatta en liten grupp av länder, s.k. flexibel integration. Det kan dels vara ett sätt för några länder att gå vidare när en fråga har kört fast, dels en möjlighet att anpassa fler beslut till den verkliga miljösituationen. Risken med flexibiliteten är att den

gemensamma EU-politiken luckras upp med motiveringen ”…det där får väl ni lösa i er grupp, om det nu är så viktigt för er. Vi behöver inte den åtgärden…” . Klart är att flexibel integration ytterligare kan försvaga kommissionens ställning.

EU, det lokala och regionala perspektivet

Peter Wenster från Svenska kommunförbundet betonade det faktum att lokala och regionala myndigheter och strukturer ser helt olika ut i Europas länder. En

verklighet som bör hållas i minnet i diskussioner om lokal förankring och kopplingar mellan lokal nivå och Europanivå. Inte desto mindre är dock lokala strukturer viktiga när Europapolitiken ska genomföras.

- Alla nivåer behövs i EU-arbetet, menade Wenster. Dels för att merparten av EU:s direktiv ska omvandlas till praktisk verklighet på lokal nivå, dels för att lokala myndigheter ofta är politiskt viktiga för den centrala regeringen i ett land.

Kommuner har inte sällan ett politiskt inflytande som kan ha betydelse för hur en nation agerar i EU-sammanhang.

Ulf Svidén bekräftade betydelsen av lokalt och regionalt engagemang på EU-nivå och pekade på att många svenska kommuner och regioner hittills varit aktiva och kunnat påverka i EU.

2. Vad/vilka frågor bör prioriteras?

Meningarna om vilka och hur många frågor Sverige bör prioritera i EU-arbetet var delade. Flera av konferensdeltagarna ansåg att Sverige bör satsa på ett fåtal frågor, medan andra ansåg att Sverige bör arbeta på ett brett fält. Bättre användning av resurserna i det nationella arbetet skulle kunna frigöra resurser för insatser inom EU. Den tid som läggs ner på att ta fram nationella lagar är ofta betydligt längre än den tid som ägnas åt ett EG-direktiv, fast det senare kan vara väl så viktigt.

Något utryckligt behov av att lyfta in helt nya frågor i EU-arbetet ansågs inte finnas. Snarare handlar det om att prioritera i det nuvarande arbetet och höja

ambitionsnivån i frågor där Sverige redan agerar, men ännu inte lyckats slutföra. Det gäller t.ex. EU:s kemikaliestrategi som är långt ifrån i hamn, betonade Mona Blomdin Persson från Svenska Naturskyddsföreningen. Fortsatta insatser krävs, inte minst för att slippa sänka våra nationella krav för vissa kemikalier samt att kunna pröva bekämpningsmedel på samma sätt som ska ske med andra ämnen enligt EU:s kemikaliestrategi.

När vi nu går mot en framtid med troligt större motstånd mot nya direktiv är det viktigt att vi i det fortsatta arbetet utnyttjar de direktiv som finns och som ger oss möjlighet att flytta positionerna, förklarade Hans Roland Lindgren,

Naturvårdsverket. Det kan handla om att utnyttja nya forskningsresultat och teknisk utveckling i användningen av direktiven, utan att förändringar i själva

direktivtexten, t.ex. ramdirektiv vatten och IPPC-direktivet.

Per Broman ansåg nuvarande svenska prioriteringar i EU-arbetet som över lag bra. Arbetet med en miljöanpassad produktpolitik (IPP, Integrated Product Policy) är dock övervärderat, här ansågs insatserna snarast kunna minskas. Näringslivet driver själva utvecklingen i aviserad riktning. Det saknas dessutom en svensk samsyn i denna fråga.

Gränsöverskridande miljöpåverkan motiverar dock ett överstatligt agerande. Hit hör miljökvalitetsmålet ”begränsad klimatpåverkan” där Per Broman efterlyste initiativ för att bryta blockeringen kring Kyotoprotokollet. Han hoppades också på ökade insatser för att medlemsländerna verkligen ska uppfylla nuvarande krav på att

begränsa luftföroreningar och utsläpp till vattendrag och hav. Dispenstiderna måste bli kortare för både medlemsländer och kandidatländer, samtidigt som

kandidatländerna kan behöva särskilt stöd för att genomföra miljöreglerna. Teknikstöd liksom metodik liknande Kyotoprotokollets ”flexibla mekanismer” kanske kan användas mot andra föroreningar än växthusgaser. Flexibla mekanismer handlar om att själv få tillgodoräkna sig åtgärder som görs i andra länder.

Flera runt bordet betonade vikten av att stärka genomförande - och tillsynsfrågor. Sverige bör även verka för en skärpning av sanktionerna, till exempel i paritet med det system som finns i USA, där federala myndigheter inte betalar ut bidrag till delstater som inte följer federala lagar.

Miljöåtgärder i andra politikområden

Samstämmighet fanns kring åsikten att miljöaspekter måste integreras i övriga sektorers arbete; jordbruk, energi, transporter, ekonomi och handel. De senaste årens arbete med att låta de olika sektorernas ministerråd utarbeta hållbarhetsstrategier har tappat fart. En annan strategi skulle kunna vara mer framgångsrik, nämligen att mer

aktivt delta i omprövningen av de olika sektorernas egna handlingsprogram,

såsom jordbrukspolitiken, fiskeripolitiken, etc. Nu behandlas ett transportpolitiskt program som borde innehålla mer miljöpolitik. Detta förutsätter att miljösektorn, även på den nationella nivån, mer aktivt arbetar med sektorernas handlingsprogram och regelverk.

För att nå miljökvalitetsmålen måste hela samhällsstrukturer angripas och åtgärder sökas också utanför miljöpolitikens område. Möjligheter för miljöpolitiska

företrädare att påverka till exempel handelspolitiska regler och regler för olika

fonder, finansiering, m.m., behöver också tas tillvara för att föra in

hållbarhetsaspekter och undanröja miljöskadliga subventioner.

Anna Jonsson ifrågasatte bland annat EIB:s, Europeiska Investeringsbankens, roll i utvecklingen på miljöområdet. Världsbanken har idag en miljöpolicy, men EIB saknar detta och insynen i bankens verksamhet är dålig. EIB prioriterar finansiering av stora motorvägsbyggen i Europa; Sverige borde dra in sitt stöd till banken tills institutionen ställer miljökrav för investeringar och arbetar med en betyd ligt större öppenhet än idag, betonade Anna Jonsson.

Det går att påverka utvecklingen t.ex. genom att grupper av länder enas om regler som sedan finansiella institutioner kan tillämpa för insatser i den regionen. Sådana självpåtagna regler har framförts till EIB inom HELCOM-arbetet i Östersjöregionen och kan vara ett sätt för initierade länder att flytta fram positionerna.

På energi- och transportpolitikens område finns det mycket kvar att uträtta. Miljöpåverkan från energiproduktion och transporter har en avgörande inverkan på flera miljömål. Per Kågeson, författare och forskare, anser att Sverige idag mer följer transportfrågorna än aktivt driver på utvecklingen. Hit hör frågor som

kilometerskatten och en gemensam energibeskattning. Idag är transportfrågorna i Sverige uppdelade på fem myndigheter. Gemensamma skatter, avgifter och

andra ekonomiska styrmedel framställdes som avgörande för en utveckling i

hållbar riktning. Det är möjligt att energiskatterna blir en fråga för s.k. flexibel integration, om inte överenskommelser kan nås för hela EU.

Konsumentinflytande

- Förutsättningarna för ökat konsumentinflytande kan förbättras, ansåg Anna Jonsson. Möjligheten att ställa miljökrav vid upphandling av varor ska inte bara omfatta produkterna utan också själva produktionsprocesserna. Det bör Sverige fortsätta att driva i EU.

- Miljöledningssystemet EMAS har varit och är viktigt för att systematisera

miljöarbetet, ansåg Per Broman. Sverige kan bidra till att öka EMAS attraktionskraft och koppla det till konsumentledet.

Anna Jonsson föreslog bl.a. att Sverige ska driva krav på obligatorisk redovisning av koldioxidutsläpp för alla företag och krav på obligatorisk miljöredovisning. Sverige kan också bli tydligare i sin politik genom att sätta upp villkor för utvecklingen på vissa områden. I frågan om koldioxidskatt för flyget kan Sverige till exempel kräva stopp för all utbyggnad av flygplatser tills skatten är genomförd.

Mona Blomdin Persson betonade vikten av folkligt stöd för miljöåtgärder. En utveckling som enligt Blomdin Persson kräver en mer öppen debatt inom EU än vad som är fallet idag.

- Öppenheten på miljöpolitikens område bör bevakas och stärkas. Sverige bör driva på arbetet med Århuskonventionen, ansåg Mona Blomdin Persson. För

miljöorganisationernas del handlar det om att få tillgång till dokument, att få delta i debatten, komma in i MKB-processer och liknande.

3

Flera deltagare ansåg det viktigt att prioritera arbetet för att finna former, allianser och processer som fungerar på Europanivå. ”Hur- frågorna” är inte sällan viktigare än ”vad- frågorna”.

Ett sätt att finna former är att analysera vilka med- och motgångar har Sverige haft under medlemskapet? Varför har goda resultat uppnåtts, varför inte? Per Kågesson framhöll Sveriges arbete med försurningsstrategin som ett exempel på framgångsrikt arbete. God samordning nationellt och ett bra samarbete både med ideella

miljöorganisationer och industrin ansågs ha bidragit till framgången. Det viktiga är att tala med en röst. Andra deltagare ville också placera de svenska insatserna på kemikalieområdet till listan över framgångar i den europeiska miljöpolitiken.

Som ett litet land är Sveriges möjligheter att själv lägga fram omfattande, väl underbyggda initiativ begränsade. Annika Nilsson - Naturvårdsverket, och som nyligen återkommit till Sverige efter ett par år vid kommissionen – efterlyste en bättre analys över vilka förslag som var på gång, både inom kommissionen och i andra medlemsländer. Det gäller att hoppa på de tåg som går och dra nytta av de större ländernas utredningskapacitet. Ofta kan ett annat lands förslag och idéer ge en del av det vi behöver för att uppnå våra miljömål, även om det ”inte ger allt”.

Bygg allianser!

Flera deltagare reflekterade över vikten av att bygga allianser med andra länder för att få genomslag för svenska prioriteringar. Uppfattningarna med vem och i vilka lägen varierade. Kanske kan allianser med organisationer inom finans- och handelns sektorer ge framgång i förhandlingsarbetet i vissa läge n? Varje fråga har sitt eget politiska landskap, markerade Måns Lönnroth, Mistra. Det är viktigt att ställa sig frågan: Vad prioriteras och varför? Men det kräver i sin tur kunskap om andra länders inrikespolitik och prioriteringar. Allianser uppstår bara om man förstår

varandras bevekelsegrunder och drivkrafter. Sverige behöver identifiera både de

länder som delar vår uppfattning i viktiga frågor och de som är motståndare eller likgiltiga.

Svante Bodin såg samverkan med samtliga kandidatländer som intressant.

Alliansbyggande med kandidatländerna bör utvecklas för att utnyttja den ”goodwill” Sverige skapade i utvidgningsarbetet under det svenska ordförandeskapet. Liksom Olle Åslander från Naturvårdsverket såg Bodin möjligheter att skapa en bra grund för alliansbyggande med kandidatländer genom att fortsätta stötta dem i deras arbete med att genomföra EU:s miljölagstiftning, även efter att de har blivit medlemmar. En fördel är att ett sådant arbete ger direkta relationer till andra länders

administration och därmed en bra grund för alliansbyggande.

Flera deltagare ansåg att det Nordiska samarbetet samt Östersjösamarbetet växer i betydelse i ljuset av förestående förändringar i Europa. Mats Engström föreslog en radikal reformering av Nordiska rådet; lägg ned det nuvarande och bygg upp ett nytt tillsammans med de baltiska staterna. Låt den nya organisationen ta fram tre, fyra förslag till åtgärder på miljöns område och driva dessa målinriktat i EU:s struktur. Eva Smith, Naturvårdsverket underströk behovet av att även lära sig av länder som Sverige inte liknar och som har helt andra bevekelsegrunder. Samarbete handlar inte alltid om att övertyga, utan också om att etablera en realistisk bild av aktuellt förslag eller krav i andra länder. Målet kan vara att minimera motståndet så att goda förslag inte torpederas när beslut ska fattas.

Att vidga perspektivet bortom nuvarande kandidatländer till länder som Ryssland och Ukraina är också viktigt. Allianser på det personliga planet är också i allmänhet en förutsättning för allianser mellan länder.

Alliansbyggande och offensivt agerande är resurskrävande. Mats Engström ställde frågan om kanske det nationella arbetet borde bantas för att frigöra resurser för internationellt arbete och alliansbyggande?

- Engagerade nationella experter i kommissionen och i olika arbetsgrupper är oerhört viktigt, menade Måns Lönnroth, som efterlyste en svensk, långsiktig personalpolitik för miljöarbete i EU som ger att det verkligen blir meriterande.

Det är viktigt att delta aktivt i kommissionens arbete. Det gäller både nationell expertmedverkan och annat deltagande. En förutsättning för detta är att tjänstemän på nationell nivå har goda kontakter med sina motsvarigheter i kommissionen. Möjligheterna att dra nytta av kommissionens arbete finns, men förutsätter god kunskap om institutionens arbetssätt och agenda.

Pedagogiken i det förhandlingstekniska spelet får inte glömmas. Mats Engström påpekade att en viktig del i det svenska arbetet är att peka på varför EU ska ta sig an de frågor Sverige prioriterar. Visa på problemets miljöeffekter, ta fram bra

argument, peka på möjliga miljövinster och administrativa/legala lösningar och sök win-win situationer. Det kan vara vägar till gehör internationellt.

Bättre samordning på nationell nivå

En viktig faktor för framgång på europeisk nivå är det nationella arbetet. Dagens samspel mellan myndigheter, departement och politisk ledning kan förbättras, blir det glapp i kedjan urholkas slagkraften i politiken på Europanivå. EU-arbetet är tjänstemannastyrt och vi behöver ”återpolitisera miljöpolitiken”, som Måns Lönnroth uttryckte det. Ulf Svidén såg ett behov av att tidigt kunna ge uttryck för preliminära ställningstaganden, även om de senare ibland kan komma att ändras. De första ställningstagandena får ofta stort inflytande på processen.

Nya förslag från kommissionen måste också hanteras strategiskt. Myndigheter kan göra mer för att tidigt bedöma hur en fråga bör hanteras. Här handlar det om att avgöra var resurser ska sättas in och i vilka skeden möjligheterna att påverka är störst. Detta förutsätter att man tar till vara och utvecklar kompetens hos

medarbetare. Beslutsprocessen blir allt mer komplicerad och ställer ökade krav på god beredskap.

Även samarbetet mellan myndigheter kan förbättras. Svenska myndigheter kan bättre förankra frågor hos andra departements myndigheter för att i förlängningen nå samsyn mellan departement. Situationer där myndigheter har olika åsikter måste undvikas.

Att förankra frågor och ställningstagande hos myndigheter i andra länder är även det viktigt.

Från Kommunförbundet efterlystes också bättre samarbete mellan kommuner, kommunförbundet, departement och statliga verk i uppläggning och genomförande av Europapolitiken. Peter Wenster underströk värdet av kopplingar till den lokala