EU-prioriteringar för att nå miljömålen

(1)

EU-prioriteringar för att nå

miljömålen

(2)

Elektronisk publikation laddas ner som pdf-fil från Naturvårdsverkets bokhandel på Internet, Miljöbokhandeln

Naturvårdsverket Kundtjänst 106 48 Stockholm Tfn: 08-698 12 00 Fax: 08-698 15 15 E-post: kundtjanst@naturvardsverket.se www.naturvardsverket.se Miljöbokhandeln: www.miljobokhandeln.com ISBN 91-620-5250-0.pdf © Naturvårdsverket 2002

(3)

2002-10-08 Dnr 126-1918-02 U Regeringen

Miljödepartementet 103 33 STOCKHOLM

Uppdrag att utreda det svenska miljöarbetet inom EU

Regeringen har genom beslut 2002-02-21 (M 2002/729/Mk) gett Naturvårdsverket i uppdrag att analysera vilka frågor Sverige har anledning att särskilt bevaka och söka påverka i EU därför att de har betydelse för att nå de svenska miljökvalitetsmålen.

I uppdraget har ingått att beakta utvecklingen av EU:s miljöpolitik, det 6:e

miljöhandlingsprogrammet, arbetet med sektorsintegration och hållbar utveckling samt EU:s utvidgning. Syftet är att ta fram underlag för en översyn av regeringens prioriteringar för det långsiktiga arbetet i EU.

Uppdraget redovisas i föreliggande rapport.

Uppdraget har genomförts som ett verksprojekt. Underlag och synpunkter har inhämtats från övriga miljömålsmyndigheter; Kemikalieinspektionen, Jordbruksverket, Boverket. Skogsstyrelsen och Sveriges Geologiska undersökning samt även från Fiskeriverket. Synpunkter har även inhämtats från andra berörda myndigheter. Miljömålsrådets beredningsgrupp för miljömålsuppföljning har utgjort referensgrupp.

Beslut i detta ärende har fattats av undertecknad generaldirektör. Vid den slutliga

handläggningen har i övrigt deltagit direktörerna Anders Boheman, Kerstin Cederlöf, Martin Eriksson, Erik Fellenius, Björn Risinger och Eva Smith samt avdelningsdirektörerna Eva Jernbäcker, Anna Schlachter och Katrin Hallman, den sistnämnda föredragande.

(4)

2002-10-08 Dnr 126-1918-02 U

EU-prioriteringar

för att nå miljömålen

(5)

EU-prioriteringar för att nå miljömålen

INNEHÅLL:

1. Sammanfattande slutsatser / Summary conclusions ...5

1.1 EU-prioriteringar för att nå miljömålen...5

Sammanfattande slutsatser av regeringsuppdraget 1.1.1 En utveckling av arbetsformerna... 7

1.1.2 Prioritering av miljöområden... 8

1.1.3 Prioriteringar i arbetet med styrmedel...10

1.2 EU-related priorities to achieve the fifteen Swedish environmental objectives Summary conclusions...12

2. Bakgrund...19

2.1 Uppdrag och syfte...19

2.2 Avgränsningar och disposition...20

2.3 Genomförandet av uppdraget...21

3. Utvecklingen av miljön, miljöarbetet och EU ...22

en kommenterad omvärldsbeskrivning 3.1 De flesta, men inte alla, miljöproblem är gemensamma...22

3.2 Hållbarhetsstrategier och sektorintegrering...24

3.3 Ett större EU...25

3.4 Nya förutsättningar, mer informella arbetsformer...27

3.5 Miljöfrågornas ställning i EU...28

3.6 Utvecklingen utanför EU...29

3.7 Sammanfattande slutsatser...31

4. Arbetsformer för EU-arbetet ...32

4.1 Strategiskt EU-arbete...32

4.2 Den nationella samordningen...33

4.3 Det pro-aktiva EU-arbetet...35

5. De svenska miljökvalitetsmålen och EU-arbetet...40

5.1 Begränsad klimatpåverkan...41

(6)

5.2 Frisk luft...50

5.2.4 Sammanfattande slutsatser...55

5.3 Bara na turlig försurning...56

5.3.3 Sammanfattande slutsatser ...60 5.4 Giftfri miljö...61 5.4.7 Sammanfattande slutsatser...78 5.5 Skyddande ozonskikt...79 5.5.4 Sammanfattande slutsatser...82 5.6 Säker strålmiljö...83 5.6.6 Sammanfattande slutsatser...86 5.7 Ingen övergödning...87 5.7.6 Sammanfattande slutsatser...93

5.8 Levande sjöar och vattendrag...94

5. 9 Grundvatten av god kvalitet...98

5.10 Hav i balans samt levande kust och skärgård...101

5.11 Myllrande våtmarker...113

5.12 Levande skogar...115

5.13 Ett rikt odlingslandskap...120

5.14 Storslagen fjällmiljö...126

5.15 God bebyggd miljö...129

6. Styrmedel...141

6.1 Övergripande policies och strategier...141

6.2 Administrativa styrmedel...145

6.3 Ekonomiska styrmedel...148

(7)

6.5 Information...154

6.6 Rapportering och utvärdering...156

Bilaga 1 Regeringsuppdraget...160

Bilaga 2 Referat från ett idéseminarium kring uppdraget...162

Bilaga 3 Miljöprioriteringar i några medlemsländer och kandidatländer...172

(8)

1. Sammanfattande slutsatser /

Summary conclusions

1.1 EU-prioriteringar för att nå miljömålen –

sammanfattande slutsatser

Naturvårdsverket har haft regeringens uppdrag att efter samråd med berörda myndigheter analysera vad Sverige särskilt ska bevaka och försöka påverka i EU, utifrån att detta ska bidra till att uppfylla de svenska miljökvalitetsmålen.

Miljökvalitetsmålen ska nås inom en generation, samtidigt som många av delmålen är tidsatta till 2005 eller 2010. I detta regeringsuppdrag behandlas EU-arbetet inom de närmaste tre åren, 2003-2005, för att nå resultat fram till 2010.

Alla miljökvalitetsmål påverkas i någon mån av EU-arbetet. I några fall är de helt beroende av beslut på EU- nivå. Eftersom Sverige i så stor utsträckning påverkas av EU:s beslut måste arbetsformerna för Sveriges miljöarbete i EU bli mer effektiva. Detta förstärks ytterligare av EU:s utvidgning. Hur vi arbetar kan vara lika viktigt som vad vi arbetar med. För att ett litet land som Sverige ska få genomslag för svenska

ståndpunkter inom EU-arbetet är det nödvändigt att ha en aktiv roll i ett tidigt skede av beslutsprocessen. Det blir allt viktigare att dels försöka få inflytande över

kommissionens förslag innan de presenteras, dels tidigt kunna föra fram en preliminär ståndpunkt, helst innan frågorna formellt behandlas i rådet.

När det gäller val av prioriteringar är utgångspunkten i första hand att prioritera sakområden inom de miljömål som är mest beroende av gemensamma EU-regler. Det gäller framför allt Begränsad klimatpåverkan, Frisk Luft, Bara naturlig försurning,

Giftfri miljö, Ingen övergödning samt Hav i balans samt levande kust och skärgård. De

skillnader i textutrymme som ges dessa miljömål beror huvudsakligen på skillnader i antalet delmål under respektive mål.

En andra prioriteringsgrund är kommissionens arbetsplaner inom olika områden. Det är angeläget att Sverige i större omfattning än i dag medverkar i och påverkar de frågor som är aktuella på EU- nivå, så att de bidrar till att förve rkliga de nationella miljömålen. Det gäller framför allt de sju tematiska strategier som kommissionen ska arbeta med under de närmaste åren, i enlighet med EU:s sjätte miljöhandlingsprogram (6MHP). Förutom dessa två prioriteringsgrunder har vi valt att lyfta fram några styrmedel som dels generellt har betydelse för att uppnå miljömålen och för att effektivisera det svenska miljöarbetet, dels står inför revideringar enligt kommissionens arbetsprogram.

(9)

Kommissionens miljödirektorat har påbörjat arbetet med de tematiska strategierna, som ska utarbetas inom de närmaste åren, och som kommer att utgöra tyngdpunkten i policyutvecklingen på miljöområdet. Sverige bör ta initiativ till att bidra med underlag till de strategier som bedöms ha störst påverkan på de svenska miljömålen och erbjuda sig att aktivt medverka i miljödirektoratets strategiarbete för i första hand marina frågor, luft, bekämpningsmedel, resurser och återvinning. Det krävs en betydligt större

arbetsinsats för ett land att väcka och uppnå resultat med en helt ny fråga, än för att påverka förslag som håller på att utvecklas, även om nya, egna initiativ också kan behövas.

Frågor som andra direktorat ansvarar för kan ibland ha än större betydelse för Sveriges nationella miljömål. Det gäller t.ex. den gemensamma jordbruks- och fiskeripolitiken, där EU-politiken helt reglerar medlemsländernas verksamhet, samt transport-, energi- och handelspolitiken. För alla dessa områden sker merparten av arbetet inom andra direktorat än miljödirektoratet. T.ex. är måle t Ingen övergödning starkt beroende av en reformering av EU:s jordbrukspolitik, CAP.

Sverige har arbetat länge med integrering av miljöfrågorna i andra samhällssektorer. En nyckelfråga för den fortsatta utvecklingen är att mer aktivt medverka till att förslag från olika direktorat redan från början innehåller ett genomtänkt miljö- och

hållbarhetsperspektiv samt att driva detta vid behandlingen i de olika rådsgrupperna.

Stora frågor inom miljödirektoratet är kemikalie- och avfallsfrågorna, som är centrala för möjligheterna att uppnå målet Giftfri miljö och som i stor utsträckning förutsätter harmoniserade beslut, vilket kraftigt begränsar möjligheterna att i nationell lagstiftning gå längre än övriga medlemsländer. Inom dessa områden pågår ett omfattande arbete för att revidera lagstiftningen.

När det gäller utvecklingen av miljösituationen så är trenden för närvarande negativ för

Hav i balans samt levande kust och skärgård och Begränsad klimatpåverkan. I ett

långsiktigt perspektiv bedöms utvecklingen som mest problematisk för Begränsad

klimatpåverkan, Giftfri miljö och Ingen övergödning1; mål som också är starkt beroende av EU-samarbetet. Marina frågor har hittills – med undantag av fiskerifrågorna –

framför allt hanterats i internationella konventioner, men miljödirektoratet har börjat arbeta med en EU-strategi för marina miljöfrågor. Inom klimatområdet har EU redan ett omfattande program.

För många andra miljömål med stort beroende av EU och länder utanför EU, där utvecklingen nu går i positiv riktning, krävs det ändå omfattande arbetsinsatser för att miljömålen verkligen ska nås och för att genomföra beslutade program. Det gäller inte minst Bara naturlig försurning och Frisk luft.

När det gäller EU:s internationella arbete och hur Sverige bör påverka detta, behandlas det kort under respektive sakområde. Detsamma gäller EU-arbetets koppling till den svenska miljöpolitikens fem grundläggande värden; människors hälsa, den biologiska mångfalden och naturmiljön, kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena,

1

(10)

ekosystemets långsiktiga produktionsförmåga samt en god hushållning med naturresurser.

Skyddet för den biologiska mångfalden är beroende av de flesta andra mål och av möjligheterna av att förändra EU:s jordbruks- och fiskeripolitik. Till detta kommer också arbetet med att genomföra EU:s naturvårdsprogram Natura 2000. Det senare påverkas inte minst av finansieringen av olika åtgärder; t.ex. genom att öka det finansiella stödet till miljö- och landsbygdsprogrammet (LBU) under CAP och jordbruksfonden eller villkoren för EU:s övriga strukturfonder. En halvtidsöversyn av CAP pågår. Villkoren för strukturfonderna ska reformeras senast 2006.

En del styrmedel är gemensamma för alla miljömål. Det gäller t.ex. allmänhetens rätt till information och regler för vem som ska ta ansvar för miljöskador. Till detta kommer kraven på rapportering och utveckling av indikatorer för att kunna bedöma utvecklingen och utvärdera resultatet av olika insatser. Rapporteringskraven har ökat snabbt på senare år och i stort sett alla miljöprogram och program för hållbar utveckling, både inom EU och internationellt, har sin egen uppsättning av indikatorer. Arbetsinsatserna för att uppfylla rapporteringskraven riskerar att fortsätta öka i snabb takt om det inte sker en samordning mellan olika organisationer och program.

Sammanfattningsvis anser Naturvårdsverket att de totala resurserna för EU-arbetet behöver öka, vilket vid oförändrade totala resurser skulle innebära att det nationella arbetet minskar inom flera områden. För varje miljömål och för arbetet med styrmedel sammanfattas viktiga arbetsuppgifter i slutet av respektive avsnitt. Genom att fortsätta analysen och utveckla särskilda strategier för EU-arbetet inom prioriterade sakområden och även tillsätta beredningsgrupper för dessa områden, kan mer precisa förslag

utvecklas för att nå målen.

I denna rapport anges viktiga arbetsområden i slutsatser efter sakområde.

Naturvårdsverket föreslår dessutom att Sverige, för att nå miljömålen, i EU-arbetet gör nedanstående mer övergripande prioriteringar:

1.1.1 En utveckling av arbetsformerna, framför allt

- Att bättre fånga upp och utveckla de miljöinitiativ som kommissionen planerar för att i ett tidigt skede påverka dessa i en riktning som bidrar till att nå de svenska miljömålen.

- Att det pro-aktiva arbetet stärks genom att en preliminär svensk

uppfattning arbetas fram i ett tidigare skede i beslutsprocessen, helst

redan innan kommissionen har presenterat sitt förslag.

- Att tillsätta beredningsgrupper för prioriterade sakområden för att nationellt samordna arbetet och utarbeta en preliminär svensk ståndpunkt kring ett förslag. Olika berörda aktörer bör inbjudas till diskussion.

- Att de svenska ledamöterna i Europaparlamentets miljöutskott erbjuds kunskapsunderlag och information om en preliminär svensk uppfattning inför parlamentets första läsning.

(11)

- Att en särskild studie görs om hur det nationella samarbetet fungerar mellan lokal, regional och central nivå. Kommissionens tematiska strategier för resurs- och avfallsfrågor föreslås som pilotprojekt för studien.

- Att resurser avsätts och initiativ tas vid revidering av EU:s

sektorprogram, t.ex. CAP, fiskeri-, transport- och energipolitiken. Det

är sannolikt inom sektorprogrammen som de största miljövinsterna kan uppnås. Inför detta bör beredningsgrupper tillsättas där berörda

departement och myndigheter ingår.

- Att satsa på att få in svenskar på strategiskt viktiga områden i kommissionen, t.ex. som nationella experter. Detta förutsätter en personalpolitik där arbetet som nationell expert är meriterande. - Att fortsätta samarbetet med några kandidatländer, t.ex. fler

samarbetsprojekt mellan kandidatländer och medlemsländer, s.k. twinning, för att öka förståelsen för varandras prioriteringar.

- Att revidera strategierna för EU-arbetet inom departement och myndigheter och utveckla samarbetet för att bättre utnyttja den kompetens som finns.

1.1.2 Prioritering av miljöområden

En fortsatt hög prioritering av:

- Kemikaliefrågorna, inklusive bekämpningsmedel. Det finns ett stort

behov av att minska antalet farliga kemikalier. Möjligheterna att genomföra detta är som störst de närmaste åren. Kemikaliefrågorna är troligen det miljöområde som för närvarande berörs av det mest omfattande lagstiftningsarbetet på EU-nivå, vilket kommer att kräva ökade insatser framför allt på tjänstemannanivå.

Miljökrav på kemiska ämnen, kemikalier i varor och bekämpningsmedel förutsätter en harmoniserad EG- lagstiftning. EU:s kemikaliestrategi ska de närmaste åren följas av direktiv och/eller förordningar för

riskbedömning och riskbegränsning, som kommer att ha stor betydelse för möjligheterna att nå målet Giftfri miljö. För bekämpningsmedel pågår inom kommissionen ett arbete med en tematisk strategi samt revidering av direktivet för växtskyddsmedel. Från svensk sida behövs också en samlad bedömning av hur riskerna med kvicksilver, kadmium och bly ska kunna minskas.

- EU:s klimatarbete. EU bör fortsätta att vara drivande i internationella

förhandlingar. Utvecklingen av flexibla mekanismer och andra frågor i EU:s eget klimatprogram kommer att kräva stora arbetsinsatser av

(12)

medlemsländerna. Till detta kommer att Sverige bör ha en aktiv roll när det gäller att utveckla bedömningar av kolsänkornas betydelse.

Utvecklingen av EU:s transport- och energipolitik är centrala områden för klimatfrågans utveckling. Nuvarande stora arbetsinsatser kan behöva öka både inom miljö- och sektormyndigheter för att både bevaka och påverka utvecklingen.

- Resurs - och avfallsfrågor. Kommissionen ska utveckla tematiska

strategier för resurser och avfall. En mängd nya direktiv och program som berör resursanvändning och avfallsfrågor kan väntas i

kommissionens arbetsplan för det närmaste året och en del av dessa kan bli fördröjda på grund av strategiarbetet. Regleringen av resurs- och avfallsfrågor kommer långsiktigt att ha stor inverkan på utformningen av olika varor och deras innehåll, vilket framför allt påverkar möjligheterna att nå målet Giftfri miljö, men även målet God bebyggd miljö. Inom resurs- och avfallsområdet bör Sverige dels utveckla en egen strategi för vad vi vill uppnå inom EU, dels aktivt medverka i kommissionens arbete, t.ex. genom en svensk nationell expert i kommissionen.

- Utsläpp av luftföroreningar. Sverige beräknas år 2010 vara ett av de

länder som har störst kvarvarande areal där kritisk belastning för

försurningsskador överskrids. För att målet Bara naturlig försurning ska nås behöver Sverige fortsätta med en arbetsinsats på nuvarande nivå för att vara pådrivande i dessa frågor internationellt och inom EU.

Kommissionen arbetar med att ta fram en tematisk strategi för luftföroreningar inom det s.k. CAFE-programmet (Clean Air For

Europe). Det fortsatta arbetet med att begränsa luftföroreningar inom EU är också centralt för att de långsiktiga målen för luftkvalitet i tätorter under målet Frisk luft ska nås.

En högre prioritering än tidigare av

- Marina miljöfrågor. Miljötillståndet i havsområdena har försämrats

samtidigt som det har skett förbättringar i vissa kustområden. Sverige är helt beroende av andra länder för att nå målen för tillståndet i haven och våra öppna kustområden. Kommissionen har påbörjat arbetet med en strategi för marina miljöfrågor. Redan under år 2002 pågår förhandlingar om en översyn av EU:s gemensamma fiskeripolitik. Utgången är mycket oviss. Detsamma gäller halvtidsöversynen av den gemensamma

jordbrukspolitiken, som också har stor betydelse för den marina miljön.

För att påverka och nå resultat behövs ökade insatser för marina

miljöfrågor på EU- nivå och via EU i olika internationella organisationer. Möjligheterna att påverka EU via internationella organisationer,

exempelvis HELCOM, bör också tas tillvara. En särskild strategi behöver utvecklas för hur Sverige ska driva marina frågor i EU

respektive i olika marina konventioner samt kopplingarna mellan detta arbete och ramdirektiv vatten.

(13)

1.1.3 Prioriteringar i arbetet med styrmedel

- Miljövillkor vid EU-finansiering. Sverige bör verka för att villkoren för

ekonomiskt stöd, inom EU och från EU till andra länder, i högre grad bidrar till att förbättra miljösituationen. Framför allt har EU:s

strukturfonder och jordbrukspolitiken direkt inverkan på miljösituationen i medlemsländerna. Europeiska investeringsbanken och EU:s

biståndspolitiska program bör tillämpa en tydlig miljöpolicy för sina lån och satsningar. Svenska miljömål som Begränsad klimatpåverkan och

Skyddande ozonskikt kan påverkas av bistånd över hela världen, under

det att övriga mål huvudsakligen påverkas av konsekvenserna av bistånd till länder i nordöstra Europa.

- Medverka i EU:s arbete med hållbar produktion och konsumtion för att fortsätta utvecklingen av EU:s strategi för hållbar utveckling samt förankra innebörden av en miljöorienterad produktpolitik (IPP) och tillsammans med kommissionen arbeta för detta inom EU och

internationellt.

- Samordning av rapportering och utveckling av indikatorer. Sverige

bör medverka till att det ska vara miljöpolitikens behov av

beslutsunderlag som ska styra både rapporteringskrav och valet av indikatorer. Det är också angeläget att Sverige aktivt arbetar med indikatorer för en hållbar utveckling och ser till att ekologisk hållbar utveckling (med tydliga miljöindikatorer) inte kommer i skymundan. Inom EU och i det internationella miljösamarbetet förekommer en rad uppsättningar av indikatorer och fler håller på att utvecklas. En betydligt bättre samordning behövs mellan samtliga organisationer som arbetar med indikatorer.

Det har även skett en snabb ökning av rapporteringskraven för olika direktiv och internationella överenskommelser. Kommissionen har inlett ett arbete med ett ramdirektiv för rapportering i syfte att införa ett mer sammanhängande och effektivt system för rapportering. En betydligt bättre samordning behövs mellan samtliga organisationer för att rationalisera ländernas skyldighet att rapportera. Kommissionen bör också ta fram förslag till hur medlemsländernas rapportering till olika konventionssekretariat kan samordnas med rapporteringen inom EU. Rapporteringen bör även fånga upp otillräckligt eller undermåligt genomförande av EG-direktiven i medlemsländerna.

- En särskild studie behövs av finansieringen av olika

naturvårdsåtgärder för att bevara den biologiska mångfalden, bl.a. Natura 2000. Möjligheterna att bevara den biologiska mångfalden

avgörs framför allt av revideringen av EU:s jordbruks- och fiskeripolitik. Genomförandet av habitat- och fågeldirektiven genom Natura 2000 är till stor del nationella uppgifter, med undantag av finansieringen.

Kommissionen har tillsatt en expertgrupp för att analysera möjligheten att utöka en gemensam finansiering av bevarandeåtgärder inom Natura

(14)

2000. En utökad EU-finansiering för en del åtgärder inom Natura 2000-områden handlar troligen om ökade medel från jordbruksfonden, Life-fonden och/eller övriga strukturfonder. För att analysera dessa

möjligheter, behövs en fördjupad studie av hur Sverige bör se på EU:s olika finansieringsformer och -källor för naturvårdsinsatser.

(15)

1.2 EU-related priorities to achieve the fifteen Swedish

environmental objectives – summary conclusions

The Swedish government has instructed the Environmental Protection Agency to consult relevant agencies and then analyse the issues to which Sweden should give priority and the action it should take in the EU to help achieve the fifteen Swedish environmental objectives. This report forms part of the background material for the government's forthcoming review of Swedish priorities for its long-term approach to environmental issues in the union.

The environmental quality objectives are to be achieved within a generation, although many of the sub-objectives have deadlines in 2005 or 2010. This report deals with EU work over the next three years (2003 – 2005), to achieve results by 2010.

All environmental quality objectives are affected to some extent by developments in the EU. Some of them are entirely dependent on decisions at community level. Because Sweden is affected by EU decisions to such a great extent, the Swedish approach to environmental issues in the union must be more effective, even more so as the union expands. Methods are just as important as issues. If a small country like Sweden is to gain support for its views within the union, we must play an active part at an early stage of the decision- making process. It is becoming increasingly important to take steps to influence Commission decisions before they are presented, and also to present a preliminary stance, preferably before a given issue is dealt with formally by the Council.

Our basic approach is to give priority to the aspects of the environmental quality

objectives that are most dependent on common EU regulations. This applies particularly to the following environmental quality objectives: Reduced climate impact, Clean air,

Natural acidification only, A non-toxic environment, Zero eutrophication, and A balanced marine environment, flourishing coastal areas and archipelagos. Differences

in the length of the material dealing with these environmental quality objectives are largely due to differences in the number of sub-objectives for each environmental quality objectives.

Priorities are also based on the Commission's working plans in various areas. It is essential that Sweden become more involved and exert greater influence with regard to issues currently under consideration in the EU so we can achieve our national

environmental quality objectives. This applies particularly to the seven thematic strategies the Commission will be developing over the next few years under the Sixth EU Environmental Action Programme.

In addition to these two bases for setting priorities, we have chosen to highlight a number of instruments that (i) are important for achieving our environmental quality objectives and making the Swedish approach to environmental issues more effective; and (ii) face revision under the Commission working programmes.

(16)

The Commission's Environment Directorate-General has begun working on thematic strategies, which will be developed over the next few years, and which will constitute core policy development in the environmental field. Sweden should adopt a pro-active stance by contributing background material for the strategies considered to have the greatest impact on Swedish environmental quality objectives, and should offer to take an active part in the Environment DG's development of thematic strategies, primarily in relation to protecting the marine environment, air quality, sustainable pesticide use, sustainable use of resources and recycling. It requires considerably more effort for a country to put an entirely new issue on the agenda and achieve results, than to influence proposals already being developed. New Swedish initiatives may also be needed, however.

Issues falling within the ambit of other directorates' responsibility are sometimes even more relevant to Sweden's environmental quality objectives. These include the common agricultural and fisheries policies, which entirely govern activities in member states, as well as transport, energy and trade policies. Most developments in these areas take place within other directorates. For instance, the Zero eutrophication objective is heavily dependent on a reform of the CAP.

Sweden has long been endeavouring to integrate environmental issues in other sectors of society. One key factor in continued development is to take more active steps to ensure that proposals produced by various directorate- generals properly take account of the environmental and sustainability dimensions right from the outset. It is also essential to pursue this issue in negotiations in the various Councils’ working groups.

Major issues at the Environment DG are chemicals and waste, which are central to achievement of the Non-toxic environment objective, and which to a large extent require harmonised decisions. This greatly limits the scope for enacting domestic legislation that goes further than other member states. Extensive review of current legislation is under way in these areas.

The state of the environment is currently deteriorating with regard to A balanced marine

environment, flourishing coastal areas and archipelagos and Reduced climate impact.

The long term trend is considered most problematic as regards Reduced climate impact,

A non-toxic environment and Zero eutrophication.2 These objectives are also heavily

dependent on concerted efforts being made within the union. Aside from fisheries issues, marine issues have hitherto mainly been dealt with by international conventions, although the Environmental Directorate has begun developing an EU strategy for protecting the marine environment. The EU already has an extensive climate programme.

In the case of many other environmental quality objectives that are heavily dependent on the EU and countries outside the EU, and where progress has been made, a great deal of work will nonetheless be required to actually achieve the objectives and to implement programmes that have been decided on. This applies particularly to Natural

acidification only and Clean air.

(17)

International efforts being made within the EU and the ways Sweden should influence those efforts are dealt with under the individual topics. The same applies to the

relationship between work in the EU and the five pillars of Swedish environment policy: (i) promotion of human health, (ii) preservation of biodiversity, (iii) cultural heritage assets and (iv) the long-term production capacity of the ecosystem and (v) wise management of natural resources.

Protection of biodiversity depends on most of the other objectives and also on the prospects of changing EU agricultural and fisheries policies. In addition, there is the implementation of the EU Natura 2000 nature conservation programme, which is in turn heavily dependent on funding of various measures. Examples include increased funding for the environmental and rural areas programme under the CAP and the agriculture fund, as well as the conditions applying to other EU structure funds. The CAP is currently undergoing a "half-time" review. Conditions for funding from the structure funds will be reformed by 2006.

Some instruments are common to all environmental quality objectives. Examples include the individual's right to information and regulations governing liability for environmental damage. In addition, there are requirements for reporting and

development of indicators to assess developments and evaluate the results of various efforts. Reporting requirements have multiplied rapidly in recent years, and virtually all environmental and sustainable development programmes have their own set of

indicators. The work entailed in meeting reporting requirements threatens to increase further unless coordination is achieved between various organisations and programmes. To sum up, the Swedish Environmental Protection Agency considers that the total resources available for EU-related work should be increased, which, assuming no change in overall resources, would mean a reduction in work on Swedish national issues in a number of areas. Important tasks for each environmental quality objective and for development of instruments are summarised at the end of each section. More detailed proposals for achieving the objectives can be formulated with the help of further analysis and development of specific strategies for Sweden's approach to priority areas, by appointing a working group for each area.

Key areas for further development are identified for each environmental quality objective in this report. The Swedish Environmental Protection Agency also suggests that Sweden adopt the overall priorities mentioned below in the EU context with a view to achieving its environmental quality objectives.

1.2.1 Development of approach:

• Better awareness and development of the environmental initiatives planned by the Commission so as to exert influence at an early stage so that they work to achieve the Swedish environmental quality objectives.

•

More effective pro-active approach by formulation of a preliminary

Swedish stance at an earlier stage of the decision- making process,

(18)

•

Appointment of working groups for priority areas to achieve national coordination of efforts and formulation of a preliminary Swedish stance in relation to a given proposal. Those concerned should be invited to take part in discussions.

•

Offer Swedish members of the European Parliament Committee on the

Environment background knowledge and information about a preliminary

Swedish stance prior to the first reading in the Parliament.

•

Perform a study of the effectiveness of national cooperation between local, regional and central authorities. The Commission’s thematic

strategies for resource and waste issues is proposed as a pilot project for the study.

•

Allocation of resources and initiatives when EU sectoral programmes are

revised, eg, CAP, fisheries, transport and energy policies. The sectoral

programmes are probably where the greatest environmental gains can be achieved. Drafting committees should be set up prior to this, and should include representatives from the ministries and agencies concerned.

•

Endeavour to have Swedes appointed in strategically important areas at the Commission, eg, as national experts. This will require a personnel policy under which service as a national expert in the EU is seen as an added qualification for service in Sweden.

•

Continued cooperation with some of the candidate countries, (eg, more joint projects between candidate countries and member states, twinning) to improve understanding of our respective priorities.

•

Revision of strategies for work within the EU at ministries and agencies, and development of cooperation so as to make better use of available expertise.

1.2.2 Priority environmental areas

Continued high priority:

• Chemicals, including pesticides. There is a pressing need to reduce the

number of hazardous chemicals in use. The prospects of achieving this will be greatest over the next few years. Chemicals are probably the

environmental area where most EC legislation is currently being enacted. This will require greater efforts, particularly within the administrative sphere.

Environmental standards for chemical substances, chemicals in products and pesticides will require harmonised EC legislation. EU chemicals

(19)

strategy will be followed over the next few years by directives and/or regulations for risk assessment and risk limitation. These will have an enormous bearing on the prospects of achieving the Non-toxic environment objective. The Commission is currently developing a thematic strategy for pesticides and revising the Biocide Products Directive. Sweden must also formulate an overall strategy for ways of reducing the risks associated with mercury, cadmium and lead.

• EU climate strategy. The EU should continue to press for action in

international negotiations. Development of flexible mechanisms and other issues under the EU's own climate programme will place great demands on member states. In addition, Sweden should play an active part in

developing assessments of the significance of carbon sinks. Development of EU transport and energy policy is central to progress on the climate issue. The strenuous efforts currently being made by environmental and sectoral agencies may need to be further increased to monitor as well as influence developments.

• Resources and waste. The Commission will be developing thematic

strategies for resources and waste. A large number of new directives and programmes governing waste and use of resources can be expected in the Commission's working plan for the ne xt year; some of these may be delayed owing to the current focus on thematic strategies. Legislation on resources and waste will ultimately have a major impact on the design and content of various products, which will have an impact particularly on the prospects of achieving the Non-toxic environment objective, and also on A

good built environment. Sweden should develop its own strategy for what it

wants to achieve in the waste and resources field in the EU, and should also take an active part in Commission work, eg, by proposing that a Swedish national expert work there.

• Air pollution. By 2010 Sweden is expected to be one of the countries with

the largest remaining area where the critical load for acidification damage is exceeded. To achieve the Natural acidification only objective, Sweden will need to maintain its present efforts to press for action on these

problems – globally and within the EU. The Commission is formulating a thematic strategy for air pollution under the "CAFÉ" (Clean Air for

Europe) Programme. Continued progress on controlling air pollution in the EU is also crucial to achievement of the long-term objectives for air quality in urban areas under the Clear air objective.

(20)

Higher priority than hitherto:

• The marine environment. The environme ntal state of marine areas has

deteriorated at the same time as improvements have occurred in some coastal areas. Sweden is wholly dependent on other countries for improvements in the state of our seas and open coastal areas. The

Commission has begun formulating a strategy for the marine environment. Negotiations are already under way (2002) on a review of the common fisheries policy. There is much uncertainty as to the likely outcome. The same goes for the "half- time" review of the CAP, which also has a gr eat impact on the marine environment.

Exerting influence and achieving results will require a greater focus on issues concerning the marine environment at EU level and, via the EU, in various international organisations. Use should also be made of the scope for influencing the EU via international organisations such as HELCOM. Sweden needs to develop a specific strategy on its approach to marine issues in the EU and under various marine conventions, as well as the relationship between these efforts and the framework directive on water.

1.2.3 Priority instruments

• Environmental conditions for EU funding. Sweden should endeavour to

ensure that the conditions attached to financial support, within the EU and for support given by the EU to other countries, do more to improve the environment. In particular, EU structure funds and agricultural policy have a direct impact on the environment in member states. The European

Investment Bank and the EU foreign aid policy programme should apply a clear environmental policy when granting loans and support. Swedish environmental quality objectives such as Reduced climate impact and A

protective ozone layer may be affected by foreign aid throughout the world,

while other objectives are largely affected by the consequences of foreign aid and support received by countries in north-east Europe.

• Involvement in EU efforts to achieve sustainable production and

consumption in order to continue the development of EU strategy for

sustainable development. Also, gain support for the Integrated Product

Policy (IPP) and work jointly with the Commission in furtherance of these

aims in the EU and globally.

• Coordination of reporting and development of indicators. Sweden

should endeavour to ensure that the need for background material on which to base environmental policy decisions must determine reporting

(21)

actively develop indicators for sustainable development and ensure that ecologically sustainable development (with clear environmental indicators) does not give way to other priorities.

A number of sets of environmental indicators are used in the EU and in international environmental cooperation, and several more are being developed. Much better coordination is needed between all organisations involved.

Reporting requirements under various directives and international agreements have also multiplied rapidly. The Commission has begun formulating a framework directive on reporting with a view to introducing a more coherent and efficient reporting system. Much better coordination is required between all organisations so as to rationalise their reporting

obligations. The Commission should also present proposals on ways of coordinating reporting by member states to various convention secretariats with reporting within the union. Reporting should also be able to identify inadequate or sub-standard implementation of EC directives by member states.

• A specific study is needed into the funding of various environmental protection measures designed to preserve biodiversity, including Natura 2000. The prospects of preserving biodiversity are largely dependent on a

reform of the EU CAP and fisheries policies. Implementation of the habitat and bird directives via Natura 2000 is largely a matter for the individual member states, except for the funding. The Commission has appointed an expert group to analyse the possibility of expanding the common funding of conservation measures under Natura 2000. Increased EU funding for measures in Natura 2000 areas will probably come from the Agricultural Fund, the Life Fund and/or other structure funds. An in-depth study of the approach Sweden should adopt to the various types and sources of EU funding of nature conservation projects is needed so that these

(22)

2. Bakgrund

2.1 Uppdrag och syfte

Regeringen beslutade den 21 februari 2002 att uppdra åt Naturvårdsverket att efter samråd med berörda myndigheter analysera vilka frågor Sverige har anledning att särskilt bevaka och söka påverka i EU därför att de har betydelse för att nå de svenska miljökvalitetsmålen. (Bilaga 1)

Bakgrunden till uppdraget är följande. I november 2001 antog riksdagen regeringens förlag till delmål, åtgärder och strategier för att nå miljökvalitetsmålen (prop.

2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Ett halvår senare antog riksdagen även ett miljökvalitetsmål för klimat (prop. 2001/02:55).

Mot bakgrund av att de 15 miljökvalitetsmålen med delmål nu är fastställda anser regeringen att det finns anledning att se över de prioriteringar som riksdagen antagit för miljöarbetet inom EU.

Nuvarande prioriteringar är enligt riksdagens beslut (propositionerna 1997/98:145 och 2000/01:130):

1. kampen mot försurning och klimatförändringar,

2. arbetet för kretsloppsanpassning och resurseffektivisering (inkl. en miljöorienterad produktpolitik),

3. bevarande av biologisk mångfald och översyn av regler om genetiskt modifierade organismer samt

4. en höjd ambitionsnivå i EU när det gäller bekämpningsmedel och kemikalier.

Regeringen har därutöver, i januari 2002, antagit målsättningar för politiken i Europeiska unionen under år 2002. På miljöområdet betonas den ekologiska delen i hållbarhetsstrategin, klimat, hälsofrågorna och förvaltning av naturresurserna. Det sjätte miljöhandlingsprogrammet och kemikaliestrategin är också prioriterade. Andra

prioriteringar som tas upp under miljöavsnittet är en miljöanpassad produktpolitik (IPP) och revidering av batteridirektivet. Dessutom finns viktiga miljöprioriteringar inom andra sektorsområden. En revidering av transportpolitiken är prioriterad. Det behövs också en diskussion om en mer genomgripande reform av EU:s jordbrukspolitik i samband med halvtidsöversynen av densamma. Reformeringen av fiskeripolitiken är angelägen liksom att lyfta fram miljöfrågor vid förhandlingar i den internationella handelsorganisationen, WTO.

(23)

Syftet med detta regeringsuppdrag är att analysera hur och med vilka frågor Sverige bör arbeta inom EU för att nå de svenska miljökvalitetsmålen och om det finns anledning att ändra de nuvarande prioriteringarna. Resultatet av studien kommer att utgöra en grund för en eventuell översyn av regeringens prioriteringar för det långsiktiga miljöarbetet i EU.

2.2 Avgränsningar och disposition

Regeringsuppdragets fokus ligger på miljödepartementets arbetsområde, men flera viktiga miljöpåverkande sektorer har andra departement huvudansvaret för, t.ex.

transport-, jordbruk-, energi- och fiskeripolitiken. Dessa områden, som har stor inverkan på miljömålen, behandlas översiktligt och endast i ett miljöpolitiskt perspektiv.

Den tidsmässiga tyngdpunkten i uppdraget är vad Sverige ska försöka åstadkomma eller initiera på EU-nivå de närmaste tre åren, 2003-2005, för att uppnå resultat inom en tioårsperiod. Studien inleds med en kommenterad omvärldsbeskrivning där utvecklingen av miljötillståndet och EU:s framtid analyseras.

Alla miljömål behandlas samlat i kapitel 5. Varje miljömål har ett eget avsnitt som inleds med en ruta som behandlar målet och avslutas med en ruta med slutsatser som tar upp viktiga EU-relaterade arbetsuppgifter. Miljömål som endast i mindre utsträckning är beroende av åtgärder på EU-nivå ges ett kortare textutrymme än de miljömål där åtgärder på EU-nivå är avgörande. Flera mål är nära kopplade till och beroende av varandra. Det har resulterat i många korshänvisningar. När texten åsyftar ett miljömål är texten kursiverad.

Naturvårdsverket har fått regeringens uppdrag att till augusti 2003 utreda ett sextonde miljökvalitetsmål för biologisk mångfald. I denna analys behandlas biologisk mångfald under andra mål.

Valet av prioriteringar har i första hand utgått från behovet av EU-gemensamma regler för att nå miljökvalitetsmålen och delmålen. En annan prioriteringsgrund är

kommissionens arbetsplaner, för att där se vad som är viktigt att påverka inom de närmaste åren, innan nya regler läggs fast, så att dessa bidrar till målen och inte motverkar desamma.

De styrmedel som berör flera miljömål behandlas samlat i kapitel 6, såsom

allmänhetens tillgång till miljöinformation, forskning och indikatorer. Därutöver nämns under olika avsnitt styrmedel som är specifika för just det målet.

EU:s internationella arbete behandlas under respektive mål t.ex. behandlas

Montrealprotokollet under avsnittet om Skyddande ozonskikt och Kyotoprotokollet under avsnittet Begränsad klimatpåverkan.

Under arbetets gång har det framkommit att det är angeläget att också ta upp arbetsformerna för EU-arbetet. De svenska arbetsformerna för EU-arbetet på miljöområdet behandlas i kapitel 4.

(24)

I uppdraget ingick även att så långt möjligt beräkna kostnaderna för föreslagna åtgärder och analysera de samhällsekonomiska och statsfinansiella effekterna av förslagen samt konsekvenserna för små och medelstora företag. Detta har inte tagits upp annat än undantagsvis, dels på grund av tidsbrist, dels på grund av att det saknas kunskap om detta. Det har inte funnits utrymme för att initiera mer djupgående studier under denna korta tid.

I samband med att riksdagen beslutade om miljömålspropositionen ”Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier” (2000/01:130) antogs även ett system för uppföljning och utvärdering av målen bland annat i syfte att nya förslag till åtgärder och styrmedel skulle läggas fram där så erfordrades. För denna uppföljning har ett särskilt

Miljömålsråd knutet till Naturvårdsverket inrättats, och en rad myndigheter tilldelats särskilda ansvar. Uppföljningen ska genomföras dels årligen, dels i form av en s.k. fördjupad utvärdering med fyra års mellanrum. Rapporteringssystemet skall bl.a. baseras på indikatorer. I samband med att den första fördjupade utvärderingen nu genomförs3 kommer EU-prioriteringar under respektive miljökvalitetsmål och på övergripande nivå att belysas ytterligare.

2.3 Genomförandet av uppdraget

Regeringsuppdraget har genomförts som ett verksprojekt med Katrin Hallman som projektledare samt Anna Schlachter Fällman och Eva Jernbäcker som biträdande projektledare. En intern styrgrupp på Naturvårdsverket har löpande bistått med synpunkter på verksprojektets upplägg och genomförande. I styrgruppen ingick cheferna för Naturvårdsverkets Internationella sekretariat, Forskningssekretariatet, Miljörättsavdelningen, Naturresursavdelningen, Avdelningen för hållbar

samhällsutveckling och Miljöanalysavdelningen.

Sammantaget har ett sextiotal personer inom de myndigheter som har ansvar för de olika miljömålen, bidragit med underlag. Utöver Naturvårdsverket har

Kemikalieinspektionen, Statens strålskyddsinstitut, Sveriges geologiska undersökning, Skogsstyrelsen, Jordbruksverket och Boverket deltagit. Miljörådets beredningsgrupp för miljömålsuppföljning har utgjort referensgrupp.

En bredare förankring har skett i olika former. Vid ett särskilt seminarium diskuterades omvärlds- och framtidsfrågor, se referat i bilaga 2. Underhandskontakter har också tagits med andra berörda myndigheter. Dessutom har en öppen webbkonferens anordnats på Svenska Miljönätet. Ett sextiotal organisationer, myndigheter och

branschföreträdare inbjöds att delta i webbkonferensen, men deltagandet var begränsat och bidragen få. Vid Naturvårdsverkets externa informationsdag om ”Miljöarbetet i EU”, presenterades arbetet med regeringsuppdraget för närmare 100 deltagare.

3

(25)

3. Utvecklingen av miljön, miljöarbetet

och EU

- en kommenterad omvärldsbeskrivning

3.1 De flesta, men inte alla, miljöproblem är

gemensamma

För att kunna nå miljömålen måste Sverige samarbeta med andra länder, framför allt i Europa men några av målen måste uppnås genom globalt samarbete. Förutsättningen för samarbete är i allmänhet att problemen eller lösningarna är gemensamma. På

försommaren 2002, inför FN:s konferens om hållbar utveckling i Johannesburg, publicerades tre rapporter om miljötillståndet: Det svenska Miljömålsrådets de Facto 2002 om den svenska miljön, Europeiska miljöbyråns Environmental Signals om miljösituationen i Europa och FN:s miljöprograms (UNEP:s) Global Environmental Outlook 3 (GEO3) om miljötillståndet i världen. Dessutom har kommissionen våren 2001 presenterat en Eurobarometer om EU- invånarnas uppfattning om bl.a.

miljöproblemen. Sammantaget ger dessa rapporter en mångfacetterad bild.

De Facto, som är en årsrapport om miljötillståndet i Sverige, betonar i rapporten 2002 att för Sveriges del behövs framför allt ökade insatser för att återställa balansen i våra hav, för att minska påverkan på klimatet och för att hindra att giftiga ämnen sprids i miljön.

Gemensamma problem på global nivå är risken för klimatförändringar och uttunning av ozonskiktet som skyddar mot ultraviolett strålning. Hittills har överenskommelser om att minska utsläppen av ozonnedbrytande ämnen haft större genomslag än insatser mot utsläpp av växthusgaser. Gemensamma problem som ofta förutsätter regionala lösningar är överfiskning, övergödning av kustvattnet och minskningen av antalet arter.

Men det finns också stora skillnader. När drygt två procent av världens skogar har försvunnit sedan 1990, så är det framför allt i utvecklingsländerna och mest i Afrika. Nästan lika stor andel av skogen har miljöcertifierats i enlighet med Forest Stewardship Council eller liknande – men detta har huvudsakligen skett i Nordeuropa och

Nordamerika.

Skogens utveckling är även ett exempel på skillnaderna inom EU. Problem med

skogsbränder står högt på dagordningen i framför allt Grekland, men knappast i Finland och Sverige. På samma sätt är det med tillgången till vatten och problem med skador på mark.

(26)

Sverige har, relativt sett, stora dricksvattenresurser, både i form av ytvatten och

grundvatten. Nitrat i grundvattnet är ett problem i vissa områden i Sverige, fast ett litet problem jämfört med merparten av EU- länderna. Och ser man till hela jorden så

konstaterar UNEP att över två miljoner människor dör i diarrésjukdomar varje år framför allt på grund av dricksvatten. UNEP konstaterar att detta dödstal motsvarar att 20 jumbojet störtar varje dag.

Luften i Europas städer har blivit bättre, men orsakar fortfarande hälsoproblem. I södra Europa är hälsoproblemen den dominerande frågan, under det att luftföroreningar som kväveoxider och svaveldioxid i Sverige och Norge också förknippas med försurning av mark och vatten.

När genetiskt modifierade organismer (GMOs) diskuteras på global nivå så handlar det inte minst om äganderätten till gener. I Österrike och Italien har debatten huvudsakligen handlat om livsmedelssäkerhet och hälsa under det att den svenska GMO-diskussionen varit mer inriktad på negativa effekter för den yttre miljön.

Inom Europa är dock inte skillnaderna större än att EU har ca 250 gemensamma rättsakter på miljöområdet. De bildar en omfattande gemensam grund inom EU, även om medborgarna i medlemsländerna uppfattar miljöproblemen på lite olika sätt.

Enligt Eurobarometern (med intervjuer från hösten 2001) anser 86 % av européerna att beslutsfattarna borde se miljöfrågor som lika viktiga som ekonomiska och sociala frågor. En stor majoritet är också bekymrad över risken för klimatförändringar, hälsoproblem p.g.a. miljöförstörning och resursslöseri.

I EU anser de flesta invånarna, 63 %, också att miljöpolitiken ska skötas på EU-nivå. Den gemensamma linjen har störst stöd i Grekland, Italien och Spanien (ca 70 %). Minst intresserade av en gemensam miljöpolitik är svenskar, britter och österrikare (ca 50 %).

Men miljön inom EU uppfattas ändå som ganska bra. Få anser att det finns anledning att klaga över luftföroreningar, buller eller brist på naturområden. (En annan, äldre

undersökning visar att vi i Norden har den tystaste miljön och är ändå mest känsliga för buller.) De flesta klagomålen gäller trafiken. Och invånarna i södra Europa, inklusive Frankrike, klagar mer på sin miljö än de i norra Europa. En fråga, som ej behandlas i Eurobarometern är synen på kärnkraft och kärnkraftsavfall – samtidigt som

kärnkraftsavfall från den sovjetiska tiden och kärnkraftverk som det i Ignalina är centrala i diskussionen kring EU:s utvidgning.

Den svenska SOM-undersökningen (Samhälle-Opinion-Massmedia från Göteborgs universitet), som genomfördes hösten 2001, pekar på att nio av tio tillfrågade personer i Sverige är oroliga för miljön, men bara en av tio anger att miljöfrågorna är en av de tre viktigaste samhällsfrågorna. Vård och omsorg är viktigare än miljö och ekonomi. Drygt hälften sorterar sina sopor, men bara två av tio brukar köpa miljömärkta varor och det senare är en klar minskning jämfört med 1999.

(27)

3.2. Hållbarhetsstrategier och sektorintegrering

Under FN:s konferens i Johannesburg diskuterades vad som hänt inom Agenda 21, det handlingsprogram för hållbar utveckling som antogs i Rio 1992. Ett svar, enligt GEO 3, är att klyftorna mellan rika och fattiga länder har ökat. Samtidigt har diskussionerna kring hållbar utveckling fortsatt och fördjupats.

Sverige har medverkat till och ingår i en rad internationella hållbarhetsstrategier, utöver den egna nationella hållbarhetsstrategin. Nordiska ministerrådets hållbarhetsstrategi (antogs 2001) med mål på 5 och 10 års sikt. Östersjöregionens vision för hållbar utveckling finns beskriven i Baltic 21. OECD tog också beslut om sin

hållbarhetsstrategi våren 2001, en strategi som har mer fokus på ekonomisk utveckling än andra strategier och har få, men konkreta mål.

Strax efter OECD:s ministermöte beslutade EU:s toppmöte i Göteborg om EU:s strategi för hållbar utveckling (Sustainable Development Strategy, SDS).

En jämförelse mellan FN:s Agenda 21, OECD-strategin och EU-processen visar att de har utvecklats som fristående överenskommelser utan så mycket kopplingar eller hänvisningar sinsemellan. Även fortsättningsvis har utvecklingen och genomförandet i respektive land snarare varit parallellt än integrerat. Det verkar också finnas en

mognadsprocess i att ta till sig begreppet hållbar utveckling. Ofta börjar arbetet med de tre ”benen”, ekonomisk, social och ekologisk utveckling, för att sedan övergå till ett mer integrerat tänkande. Så gott som varje strategi har en uppsättning indikatorer och,

förenklat uttryckt, så finns det knappast någon indikator som förekommer i alla strategier.

EU:s hållbarhetsstrategi växte fram som en särskild process, efter att EU inlett arbetet för att genomföra integrering av miljöarbetet inom andra samhällssektorer. Nio ministerråd har de senaste åren lagt fram planer för hur de ska integrera miljöhänsyn i sitt arbetsområde, i enlighet med artikel 6 i fördraget. Beslut om detta togs vid EU:s toppmöte i Cardiff 1998. Resultaten av ”Cardiff-processen” är av varierande kvalitet. Transportministrarnas plan uppskattas av miljöaktörer under det att planerna som berör industrins utveckling respektive biståndsfrågor anses mer rudimentära. (Se vidare kap. 6 Styrmedel.)

När det gäller arbetet inom kommissionen har konflikterna ökat det senaste halvåret, t.ex. kring fiskeripolitiken, kring hur utrikespolitiken ska bedrivas och kring synen på kärnkraften. Samarbetet mellan transport- och energidirektoratet (DG TREN) och miljödirektoratet (DG ENV) anses fungera relativt bra. Jordbrukskommissionären Franz Fischler har också beskrivits som radikal när det gäller att driva miljö- och

hållbarhetsfrågor i förslaget till översyn av fiskeri- respektive jordbrukspolitiken.

Samtidigt har konflikterna mellan näringslivs- och miljödirektoraten ökat, inte minst när det gäller ansvarsfördelningen för olika frågor, t.ex. kemikalier och varors

miljöpåverkan.

En annan form av sektorintegrering är miljökrav för finansiella institutioner som har stor betydelse för uppbyggnaden av ländernas infrastruktur. Det gäller både

miljöstödsprogram inom jordbrukspolitiken, de politiska riktlinjerna för hur strukturfonderna får användas, behovet av en miljöpolicy för Europeiska

(28)

investeringsbanken och överenskommelse om investeringsvillkor och handelspolitiska regler.

3.3 Ett större EU

Miljödirektoratets ledning anser att den viktigaste uppgiften under de närmaste åren är att följa upp hur kandidatländerna genomför EU:s miljölagstiftning. Redan våren 2003 kan det sitta tio blivande medlemmar kring rådsarbetsgruppernas bord som

observatörer. Det handlar om Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ungern, Tjeckien, Slovenien, Slovakien, Malta och Cypern. Miljökapitlet är preliminärt färdigförhandlat för alla dessa länder utom för Malta. Dessa tio förväntas bli medlemmar i EU tidigast 2004, kanske först 2006, även om andra viktiga områden som jordbruk och

budgetfrågor fortfarande inte är färdigförhandlade. Andra ansökarländer är Rumänien, Bulgarien och Turkiet.

Utvidgningen väntas ha en positiv betydelse för flera svenska miljökvalitetsmål på kort och medellång sikt. Minskat nedfall av försurande ämnen; renade avlopp, som mynnar i Östersjön; säkrare kärnkraftverk samt minskade utsläpp av växthusgaser och

ozonförstörande ämnen. Däremot kan utvidgningen medföra ökade utsläpp från

jordbruket och transporterna, där EU-reglernas krav på utsläppsminskningar kanske inte räcker för att uppväga volymökningen.

För kandidatländerna ska EG-rätten inom miljöområdet bland annat ge bättre hälsa, inte minst genom bättre dricksvatten, mindre skador på skog och byggnader, säkrare

avfallshantering och skydd för naturområden, vilka idag ofta är rikare på biologisk mångfald än nuvarande medlemsländers.

Bland farhågorna finns risken för att utvecklingen av infrastrukturen sprider EU:s strukturella miljöproblem – med fortsatt starkt ökade trafikmängder, en satsning på motorvägar snarare än järnväg, och ett jordbruksstöd som prioriterar produktion på bekostnad av miljön. Klart är att jordbruksstödet (CAP, Common agriculture policy) inte kommer att finnas kvar i sin nuvarande form efter utvidgningen.

Kostnaderna för att införa EU:s miljölagstiftning uppskattas till ca 100 miljarder Euro. Enbart att genomföra avloppsdirektivet i Polen kostar ca 7 miljarder Euro.

Kandidatländerna ska genomföra ca 250 rättsakter på miljöområdet. Kommissionen har uppskattat effekterna och anser att vinsterna på sikt blir större än kostnaderna4.

Efter anslutningen kommer det sannolikt att finnas en viss ”investeringströtthet” i kandidatländerna. Detta kan göra det svårare att införa ny miljölagstiftning som berör industrianläggningar, kraftverk och andra fasta anläggningar. Däremot behöver det inte leda till motstånd mot nya produktkrav för fordon, kemikalier, m.m..

4

Uppskattningarna grundas på konsultrapporten ”The Benefits of Compliance with the Environmental Acquis for the Candidate Countries”, Ecotec et al 2001.

(29)

Erfarenheter från tidigare utvidgningsprocesser visar att intresset för att fullfölja miljöinvesteringarna är mindre när länderna väl har blivit medlemmar. Idag har miljöfrågorna en relativt stark ställning i kandidatländernas regeringar.

De närmaste åren kommer det att finnas stora möjligheter för Sverige att stödja

utvecklingen, t.ex. genom informella expertkontakter med tjänstemän i dessa länder och med fortsatt satsning på ”twinning-projekt” i kandidatländerna; finansierade genom EU:s Phare-program (där 5-20 % av 1,5 miljarder Euro per år hittills har gått till miljöinvesteringar). Det mest omfattande stödet ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) finansierar miljö- och infrastrukturprojekt med drygt en miljard Euro per år, där en större prioritet bör ges till järnvägar. En stor del av ISPA:s stöd går till motorvägar, bara en mindre del till järnvägar. Reglerna är desamma som för EU:s interna strukturfonder. För att påverka detta gäller det att gå in och integrera miljöhänsyn i hela EU:s stödsystem.

Kandidatländernas behov av stöd handlar framför allt om

• att genomföra den lagstiftning som ingår i anslutningspaketet. Det handlar i första hand om direkt experthjälp.

• att bättre följa utvecklingen av ny EG- lagstiftning (som inte ingår i de förhandlingar som är preliminärt avslutade)

• erfarenhetsutbyte om arbetsformerna i Bryssel samt

• råd och stöd i hur man organiserar arbetet i miljödepartement och myndigheter, inklusive stöd för att bygga upp institutioner och kompetens.

En strategi för och prioriteringar av Sveriges samarbete med kandidatländerna på miljöområdet utvecklas för närvarande av Miljödepartementet. En sådan strategi påverkar möjligheterna att nå de nationella miljömålen. Framför allt har

Östersjöländerna stor påverkan på den svenska miljön. Ett utvecklat samarbete med kandidatländer vars miljöpolitiska inriktning liknar den svenska kan också bidra till framgångar i EU-arbetet.

Andra konsekvenser av utvidgningen är att det kan uppstå nya blockbildningar inom unionen. Det finns redan en tendens till närmare samarbete mellan EU:s ”stormakter”, Frankrike, Tyskland och Storbritannien, med undantag för jordbruks- och

fiskeripolitiken där det finns en mer nord-sydlig uppdelning och Frankrike samarbetar med andra Medelhavsländer. Efter utvidgningen finns det möjligheter att fortsätta och utveckla samarbetet mellan de nordiska och baltiska medlemsländerna, som är små stater med Östersjöregionens miljö och infrastruktur som gemensamt intresse.

Ytterligare en konsekvens, som inte ska underskattas, är att det blir större konkurrens om strategiska tjänster inom EU:s institutioner.

(30)

3.4 Nya förutsättningar, mer informella arbetsformer

Parallellt med utvidgningsförhandlingarna pågår EU-konventet som förberedelser för EU:s regeringskonferens, som troligen blir år 2004. Det är för tidigt att här spekulera i resultatet av nästa regeringskonferens, men några av de miljörelaterade frågor som diskuteras är:

- Vilka samhällsområden ska unionen råda över (EU:s kompetensområden) och vilka löses bäst på nationell nivå? Naturvårdsarbetet på EU-nivå har ifrågasatts och Miljödirektoratet arbetar nu för att visa vilken betydelse Natura 2000 har haft för att bevara biologisk mångfald som annars hade begravts under

motorvägar, eller annan strukturomvandling. Även EG-regler för t.ex. stadsluft, dricksvattenkvalitet och badvattenkvalitet ifrågasätts – med motfrågan: Ska EU-medborgarna inte kunna andas och dricka vatten i hela EU utan att behöva riskera hälsan?

- Regler som gör det enklare för några länder att gå före, t.ex. om enighet eller kvalificerad majoritet inte kunnat nås i rådet. Detta finns till en del i

Amsterdamfördraget, och har utvecklats i Nice- fördraget, som väntas bli slutligt antaget före årsskiftet. ”Flexibel integration” kan å ena sidan vara enda

möjligheten att gå vidare där kvalificerad majoritet inte kan nås (t.ex.

utsläppskrav i försurningskänsliga Nordeuropa) eller där enhällighet är ett krav (t.ex. miljöskatter). Å andra sidan finns det en risk för att mindre ambitiösa länder hänvisar till ”flexibel integration” som en möjlighet för andra att införa regler som de själva vill slippa.

Till detta kan komma grundläggande förändringar när det gäller medlemsländernas röstetal, förutsättningarna för blockerande minoriteter, kvalificerad/enkel majoritet, tillträde till kommissionärsposter, m.m..

Oberoende av eventuella fördragsförändringar förändras arbetsmetoderna. Vid Europeiska rådets möte i Sevilla i juni 2002 beslutades att alla rådsmöten ska vara offentliga i de delar då kommissionens förslag presenteras och den första debatten äger rum. Det kommer att öka kraven på att medlemsländerna tidigt följer och tar ställning till för dem strategiska frågor. Dessutom ska ministerråden ha offentliga debatter även när de slutligen röstar i ärenden där Europaparlamentet har medbeslutanderätt, vilket gäller de flesta miljöärenden.

I takt med att miljöfrågorna har blivit allt mer komplexa prövas också nya

samarbetsformer. Kommissionen väljer allt oftare att arbeta med s.k. ramdirektiv, som innebär att medlemsländerna inom vissa givna gränser får frihet att genomföra

intentionerna i direktiven. Ramdirektiven förutsätter också ett omfattande

kommittéarbete för att ta fram riktlinjer för hur medlemsländerna ska genomföra direktivet.

Frivilliga överenskommelser är ett sätt att ge olika aktörer ett ökat eget ansva r och komma förbi legala hinder, även om allt EU-samarbete traditionellt bygger på rättslig grund. I samband med FN:s konferens om hållbar utveckling i Johannesburg aviseras överenskommelser mellan olika aktörer, det kan vara överenskommelser mellan länder, regioner eller företag och ideella organisationer. ”Partnerskap”, ”Nya styrformer ”

(31)

(”New Governance”) och ”Nya angreppssätt” (”New Approach”) är ofta använda begrepp som än så länge saknar tydliga definitioner.

Kommissionen har utsett miljöfrågorna till ett pilotområde för nya samarbetsformer. Ett exempel på detta är ett ökat direkt samarbete mellan kommissionen och regionala och lokala myndigheter, för att nå medborgarna. T.ex. har miljödirektoratet sedan hösten 2001 ett informellt samarbete i EPRO (Environmental Platform for Regional Offices); en grupp med regionala företrädare från 13 medlemsländer, för att pröva nya arbetssätt. Stockholmsregionens Brysselkontor är samordnare för gruppen.

EPRO är en informell tjänstemannagrupp utan politiskt mandat från sina respektive centrala organisationer. Det finns därför en viss skepticism mot EPRO hos de svenska kommun- och landstingsförbunden. CEMR (Council of European Municipalities and Regions) är den officiella organisationen för kommuner och landsting, men

Miljödirektoratet har valt en mer informell organisation. I planerna ingår att utveckla trepartsavtal mellan Miljödirektoratet, nationell myndighet och region för att medverka till att förverkliga EG-regler i praktiken och utveckla kontakterna med allmänheten.5 Det första avtalet ska vara klart i år.

De svenska regionkontoren i Bryssel har också, efter dansk förebild, bildat ett nätverk som möts varannan månad för att framför allt diskutera möjligheterna att påverka olika förslag. I detta nätverk ingår äve n kommunala experter från Sverige. Ett av de svenska miljöråden medverkar i nätverksträffarna, vilket är mycket uppskattat av regionkontoren och beskrivs som unikt.

Kontakterna mellan kommissionen och kommunerna har utvecklats under lång tid, även om det nu börjar ta nya former. Erfarenhetsutbyte inom ramen för det lokala Agenda 21-arbetet är sedan flera år en viktig del för samordning mellan kommunal nivå och EU-nivå. Det är också i allmänhet kommunerna som ska genomföra många av de direktiv som beslutas, vilket underlättas om det i förarbetena finns ett nära samarbete mellan regeringar och kommunerna. Till detta kommer olika stödformer för t.ex. jordbruket och regionala utvecklingsfonder vilka direkt påverkar den fysiska planering som

kommunerna har ansvaret för i Sverige.

3.5 Miljöfrågornas ställning i EU

En av de prioriterade frågorna under det svenska ordförandeskapet våren 2001 var att kommissionens förslag till nytt miljöhandlingsprogram, det sjätte i ordningen (6MHP). Programmet är nu antaget och anger mål för fyra områden för de kommande tio åren. Dessa områden är: klimatförändringar; natur och biologisk mångfald; miljö, hälsa och livskvalitet; samt hållbar användning av naturresurser och avfallshantering. Därutöver slår handlingsprogrammet fast att tematiska strategier ska utarbetas för prioriterade

5

Tre projekt planeras; ett i Wales om kusterosion, ett i Italien och ett tredje med 10 städer av de 120 städer som ingår Eurocities. Malmö -Skåne och Stockholm-Mälardalen ingår i det sistnämnda.