Hav i balans samt levande kust och skärgård

Mål 10. Hav i balans samt levande kust och skärgård

Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård bedrivs så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Delmål:

10.1 Senast år 2010 skall minst 50 procent av skyddsvärda marina miljöer och minst 70 procent av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ha ett långsiktigt skydd. Senast år 2005 skall ytterligare fem marina områden vara skyddade som reservat och berörda myndigheter skall ha tagit ställning till vilka övriga områden i marin miljö som behöver ett långsiktigt skydd.

10.2 Senast år 2005 skall en strategi finnas för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas.

10.3 Senast år 2005 skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade marina arter och fiskstammar som har behov av riktade åtgärder.

10.4 Senast år 2010 skall de årliga totala bifångsterna av marina däggdjur uppgå till maximalt 1 procent av respektive bestånd. Bifångsterna av sjöfåglar och oönskade fiskarter skall ha minimerats till nivåer som inte har negativ påverkan på

populationerna.

10.5 Uttaget av fisk, inklusive bifångster av ungfisk, skall senast år 2008 vara högst motsvarande återväxten, så att fiskbestånden kan fortleva och, om så är nödvändigt, återhämta sig.

10.6 Buller och andra störningar från båttrafik skall vara försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden senast år 2010.

10.7 Genom skärpt lagstiftning och ökad övervakning skall utsläppen av olja och kemikalier från fartyg minimeras och vara försumbara senast år 2010.

10.8 Senast år 2009 skall det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten så att God ytvattenstatus kan uppnås.

Inledning

Miljön i många av Sveriges kust- och havsområden är starkt påverkade av övergödning, miljögifter, överfiskning och fysisk exploatering. Utvecklingen går fortfarande åt fel håll i havsområdena, samtidigt som miljösituationen har förbättrats påtagligt i många kustområden. Västerhavet och Östersjön har delvis olika problem och insatserna som behövs för att nå målen skiljer sig i vissa avseenden. Egentliga Östersjöns största problem är övergödning och halten av vissa miljöfarliga ämnen som är avsevärt högre än på västkusten (se 5.7 Ingen övergödning respektive 5.4 Giftfri miljö). Andra stora problem i Östersjön är illegala utsläpp av olja och överfiske. Det finns en oro för att de nya oljehamnarna i ryska Primorsk i Finska viken och Butinge i Litauen ska medföra ytterligare utsläpp av olja. Överfisket i både Östersjön och Nordsjön förändrar förhållandet mellan olika arter, vilket påverkar de marina ekosystemen.

Möjligheterna att nå generationsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård är beroende av ett utvecklat EU-samarbete och att Sverige direkt och genom EU driver havsmiljöfrågorna i internationella marina konventioner.

Regeringen har tillsatt en havsmiljökommission, som bl.a. väntas ge underlag för att kunna utveckla strategier för Sveriges internationella agerande.

Pågår inom EU

Inom EU förhandlas stora förändringar av fiskeripolitiken under hösten 2002 och en EU-strategi för att skydda den marina miljön håller på att tas fram. Samtidigt fortsätter arbetet med att genomföra ramdirektiv vatten och Natura 2000. Dessa fyra EU-program har avgörande betydelse för att nå miljömålet liksom översynen av den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP) och utvidgningen av EU som väntas leda till att alla

östersjöstater utom Ryssland kommer att ingå i unionen. Samarbetet inom HELCOM behöver också utnyttjas för att nå samförstånd mellan EU och Ryssland vad gäller frågor om Östersjöns miljö.

EU:s marina strategi är en följd av det sjätte miljöhandlingsprogrammet och är tänkt

att ta upp de havsfrågor som ingår i miljömålet. Enligt kommissionens planer ska inriktningen på den marina strategin tas upp som ett meddelande under det danska ordförandeskapet. Fram till år 2004 ska en aktionsplan och ett arbetsprogram utarbetas för att definiera och utveckla strategin för att skydda den marina miljön. I meddelandet ska ett antal mål preciseras liksom inriktningen av åtgärder. Utvecklingen av EU:s marina strategi är en viktig del i förberedelserna för miljöministermötet inom

HELCOM/OSPAR45 år 2003 och nästa ministermöte om Nordsjön, som hålls senast år 2006 och som Sverige är värd för.

När det gäller fiskeripolitiken har EU en överstatlig beslutanderätt, men många andra havsfrågor hanteras i en rad internationella konventioner, som behöver samordnas.

45

HELCOM = Helsingforskommissionen som svarar för Östersjön och där alla Östersjöstater och EU är medlemmar och OSPAR som svarar för miljöfrågor i Nordostatlanten.

Hittills har konventionerna haft en begränsad effekt på havsmiljön, även när de trätt i kraft. Merparten, ca 80 %, av föroreningarna som skadar haven kommer också från land genom avlopp, avrinning från jordbruksmarker och andra marker men också genom nedfall av luftföroreningar från trafik, energiproduktion och andra källor. Dessa frågor hanteras inom HELCOM och OSPAR46 som beslutar om rekommendationer för att begränsa föroreningar, m.m.. Besluten blir legalt bindande först när de införs i respektive lands lagstiftning.

För att lösa problemen i den marina miljön måste miljöpolitiken integreras inte bara i fiske- och sjöfartspolitiken utan även i jordbruks- kemikalie-, trafik-, energi- och industripolitiken. Behovet av ett integrerat synsätt poängteras också i den nyligen beslutade EU-rekommendationen om integrerad förvaltning av kustområden

(2002/413/EG, se även 5.10.5). För att nå målet Hav i balans samt levande kust och

skärgård måste även målen Ingen övergödning, Giftfri miljö och Bara naturlig försurning m.fl. mål uppnås.

Det krävs stora insatser av alla Östersjöstater gemensamt för att påverka EU:s jordbruks- och fiskeripolitik och då hänvisa till att Östersjön är särskilt känslig och behöver strängare regler än många andra marina områden inom EU. EU har exklusiv kompetens i dessa frågor och kan blockera förslag till rekommendationer i

internationella fora såsom HELCOM och Fiskerikommissionen för Östersjön (IBSFC). Särskild hänsyn måste också tas till Ryssland, de baltiska staterna och Polen.

Några av de mest aktuella fiskerirelaterade miljöfrågorna i Östersjön och västerhavet, och som Sverige bör prioritera, är åtgärder mot överfisket och utvecklingen av selektiva fiskemetoder. Dioxinfrågan och de bakomliggande orsakerna till M 74-syndromet är exempel på Östersjöns utsatta situation.

Sverige och Finland begärde – och fick – undantag från EU:s rekommenderade värde för dioxin i fisk. Motivet för undantaget är att Sverige arbetar med

kostrekommendationer, d.v.s. hur mycket fet fisk man som mest bör äta per vecka. Genom undantaget får strömming och annan fisk med för höga dioxinvärden i

förhållande till EU:s rekommendation, fortfarande säljas som mat i Sverige och Finland, men export är inte tillåtet (med undantag för vissa arter).

Andra mer nationella frågor som havsbaserad vindkraft och behovet av marina skyddsområden är andra viktiga frågor relaterade till fisket.

5.10.1 Skydd av marina arter

Delmål 1 och 3: Skydd av marina miljöer och åtgärdsprogram mot hotade arter.

Miljömålet Hav i balans är på samma sätt som Levande sjöar och vattendrag,

Myllrande våtmarker, Ett rikt odlingslandskap, Levande skogar och Storslagen fjällmiljö kopplade till naturvård och skydd av mångfald, som också är ett av fyra

prioriterade områden i EU:s sjätte miljöhandlingsprogram (6MHP). Enligt 6 MHP ska minskningen av den biologiska mångfalden ha upphört 2010. Bland de åtgärder som nämns ingår inte minst att skydda och restaurera den marina miljön, bl.a. genom att få in miljöaspekter vid översynen av den gemensamma fiskeripolitiken, få in fler

havsområden i Natura 2000 samt att främja planeringen av kustområdena (se nedan). För att nå delmålen behövs dessutom stora nationella insatser och åtgärder under konventioner som Ascobans (tumlare och andra små valar), Ramsar (våtmarker) konventionerna samt HELCOM och OSPAR.

Hittills har Sverige tagit upp 368 områdena med marina inslag inom det europeiska nätverket Natura 2000, som är medlet för att uppfylla EU:s habitat- och fågeldirektiv (92/43/EEG resp. 79/409/EEG). De flesta av dessa områden gäller kusten och

skärgårdarna och endast en handfull kan karaktäriseras som marina skyddsområden. (Direktiven behandlas mer under 5.12 Levande skogar.) Naturvårdsverket har också redovisat naturvårdsintressen på utsjöbanker och föreslagit en inventering av dessa. Det finns en konflikt mellan naturvårdsintressen, fiskeintressen och önskemål om att bygga vindkraftverk till havs. Sverige har anmält endast en utsjöbank som Natura 2000- område, Hoburgs bank. Inom ramen för HELCOM finns förslag om att avsätta Norra Midsjöbanken, Lilla Middelgrund och Fladen som skyddade Östersjöområden (BSPA, Baltic Sea Protected Area). Frågan bereds för närvarande av Regeringskansliet. Även inom OSPAR förbereds förslag till marina skyddsområden.

Inom kommissionen har man hittills i praktiken inte drivit frågan om att genomföra Natura 2000 till havs lika hårt som Natura 2000 som på land. Det saknas mycket

kunskap när det gäller utsjöområden. Kustområdenas ekologiska system är bättre kända. Klart är att även ländernas ekonomiska zon utanför territorialvattengränsen faller under habitat- och fågeldirektiven och därmed omfattas även Natura 2000. Sverige har också möjlighet att själva reglera fisket för att uppnå skydd av lekområden viss del av året inom sitt territorium.

5.10.2 Fiskeripolitik

Delmål 4 och 5: Uttaget av fisk ska högst motsvara återväxten och bifångsterna ska minimeras.

En radikal förändring av EU:s fiskeripolitik (Common Fisheries Policy, CFP) är avgörande för unionens trovärdighet när det gäller att skydda den biologiska

mångfalden. Det förslag som kommissionen presenterade i maj 200247 och som ska gälla från 2003 kan, om de godtas av rådet, innebära att CFP bl.a. kommer att innehålla fleråriga fiskekvoter och inte, som hittills, ha kvoter som förhandlas varje år. Förslaget innebär också minskade subventioner för att modernisera och reducera

fångstkapaciteten i fiskeflottan samt ett ökat omställningsstöd för fiskare. Enligt kommissionens bedömning behöver fisket minska med 30-60 % för att få ett hållbart fiske. För Sveriges del beräknas att fisket måste halveras.

En viktig aspekt är förslag om att inrätta ”regionala rådgivande nämnder” för att intressenterna i större omfattning ska delta i utvecklingen av fiskeriförvaltningen på regional och lokal nivå. Nämnderna ska bestå av representanter från olika länder och från alla grupper med intressen i fiskeriförvaltningen i ett visst havs- eller fiskeområde; såväl fiskeri- som konsument- och miljöföreträdare. För Sveriges del skulle exempelvis två nämnder kunna diskuteras, en för Östersjön och en för västerhavet (Kattegatt och Skagerrak). Nämnderna ska ge råd om fiskeriförvaltningen i området. Regionala rådgivande nämnder kan, enligt förslaget, inrättas av ministerrådet på begäran från två eller flera medlemsstater.

Andra frågor som ska tas upp inom CFP är det fiske EU:s fiskeflotta bedriver på vatten utanför EU och ändrade fiskemetoder för att minska bifångster och skydda bottnarna. Bifångster, som döda slängs tillbaka i havet, varierar stort men kan ibland överstiga 50 % av fångsten. En brittisk forskningsrapport presenterade nyligen bevis för kilometerlånga sår på korallrev utanför Norges och Irlands kust, orsakade av trålning. Vid den svenska kusten har skador till följd av trålning påvisats vid Sveriges enda korallförekomster, i Kosterrännan, men trålningen är numer reglerad till skydd för bottnarna och trålningsförbud gäller i korallområdena.

En grupp av sex medlemsstater, med Spanien i spetsen, har hittills motsatt sig den ändrade inriktningen på CFP. Utgången av rådsbehandlingen är mycket oviss.

Den svenska regeringen har i sina riktlinjer för förhandlingarna bl.a. tagit upp en minskning av fiskeflottan och fångsterna, respekt för den vetenskapliga rådgivningen och en utfasning av företagsstödet till år 2007. För att nå målet behövs även en fördjupad integrering av naturvårdsaspekter och en förbättring av den internationella fiskekontrollen.

Inom ramen för reformeringen av CFP har kommissionen lagt fram en handlingsplan för att integrera miljöskyddskraven i den gemensamma fiskeripolitiken (KOM (2002) 186). Tidigare har kommissionen bl.a. tagit fram en handlingsplan för biologisk mångfald inom fisket och vattenbruket (KOM (2001) 162).

Kommissionens förslag till handlingsplan för att integrera miljöskyddskraven i politiken bör jämföras med de slutsatser som antogs av Europeiska rådet i Göteborg och vid det senaste toppmötet i mars 2002 i Barcelona. I det senare ingick slutförandet av en ”Cardiffstrategi” för fiskesektorn, vattenbruket inbegripet. Den handlingsplan som nu presenteras tar enbart upp miljöskyddskraven. Den innehåller inte några nyskapande förslag som syftar till att gemenskapens fiskesektor ska bli ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbar. Inte heller har man börjat försöka behandla dessa tre aspekter på ett integrerat sätt.

Hittills saknas beslut i ministerrådet om tidpunkt för när den övergripande

Cardiffstrategin för gemenskapens fiske ska vara färdig. Den frågan kan komma upp under det danska ordförandeskapet hösten 2002, men på grund av att CFP-förslaget har försenats skjuts frågan förmodligen framåt.

Arbetet med att utveckla indikatorer för marin biologisk mångfald pågår inom den Europeiska miljöbyrån (EEA), som tillsammans med kommissionen, HELCOM och OSPAR ska ta fram lämpliga indikatorer under 2003. Dessa indikatorer kommer sedan

också att användas vid den årliga syntesrapporten med uppföljning av gemenskapens övergripande hållbarhetsstrategi.

Syftet med kommissionens förslag till handlingsplan är att integrera ett antal

miljöskyddskrav i CFP genom att definiera vägledande principer, förvaltningsåtgärder och ett arbetsprogram för att stödja en hållbar utveckling.

Några av de väsentligaste tidsplaner som föreslås i en reformerad CFP är:

• Ett fullständigt genomförande av aktionsplanen för biologisk mångfald senast i december 2006.

• Utfasning av subventioner till modernisering av fiskeflottan före slutet av 2002. • Antagandet av en strategi för långdistansfisket före slutet av 2003.

• Tillhörande förvaltningsåtgärder inom NATURA 2000 ska slutföras före utgången av 2004.

Hittills finns inga mått för att bestämma uppfyllelsen för de mål och konkreta åtgärder som föreslås i aktionsplanen. Det innebär att de föreslagna sluttiderna, tillsammans med fortsatt utveckling av lämpliga indikatorer för att mäta resultatet av integrationen (d.v.s. graden av ekologisk, social och ekonomisk hållbarhet) är avgörande.

Sverige bör därför driva på kommissionens arbete med handlingsplanen, för att de åtgärder som föreslås verkligen ska bidra till att snabba på integrationsprocessen. Vidare är det viktigt att Sverige fortsätter att vara pådrivande angående slutförande av

integrationsstrategin (Cardiffstrategin) för fiskerisektorn.

Dessutom behövs bl.a. ett ökat samarbete mellan fiskeekonomer och miljöekonomer för samhällsekonomiska analyser av fisket med både sociala och naturvårdsrelaterade kostnader för att utveckla underlag för kommande ställningstaganden.

Internationell fiskeripolitik

När det gäller aktuella förhandlingar inom EU:s externa fiskeripolitik som har eller kan ha en direkt påverkan på möjligheten att uppnå de svenska miljömålen är det framförallt arbetet inom följande fora som är aktuella att bevaka och påverka:

• Fiskerikommissionen för Östersjön (IBSFC), • Helsingforskommissionen (HELCOM),

• Fiskerikommissionen för Nordostatlanten (NEAFC), • Fiskerikommissionen för Nordvästatlanten (NAFO), • FAO:s fiskerikommitté (FAO/COFI)

• Nordsjökonferensen, • OSPAR,

• ASCOBANS samt

• Nordatlantiska organisationen för bevarandet av Atlantlaxen (NASCO).

Sveriges bilaterala fiskeavtal med Ryssland och Polen, liksom EU:s avtal med Estland, Lettland, Litauen och Norge har också betydelse för hur den framtida

fiskeriförvaltningen kommer att utformas i Östersjön, Kattegatt, Skagerrak och Nordsjön.

Inom den internationella fiskeripolitiken (IBSFC, NASCO och NEAFC) är EU part och representerar alla EU- länder. I HELCOM, OSPAR och Nordsjökonferensen är varje EU- land medlem och kommissionen fördragsslutande, men i ASCOBANS är kommissionen enbart observatör.

IBSFC beslutar om förvaltningen av torsk, sill, skarpsill och lax. IBSFC samarbetar med HELCOM bl.a. när det gäller bevarandet av den vilda östersjölaxen. HELCOM antog i mars 1998 en rekommendation om skydd för den vilda östersjölaxen.

Även inom Baltic 21 finns en åtgärdsplan för fiskesektorn (inklusive inlandsfisket och vattenbruket) i Östersjöregionen som antogs 1998, där både IBSFC och HELCOM har ett stort ansvar för samordning och genomförande av olika delar av planen.

Vidare finns det ett akut behov av bevarandeåtgärder för ål och hotade

havsöringsstammar samt sik, som är viktiga arter för Sveriges kustfiske. Delvis ingår bevarandet av dessa arter redan i Baltic 21-planen.

Fiskerisektorns ansvar för ett hållbart fiske behöver samordnas med miljöarbetet emellan IBSFC och HELCOM. Ett exempel på gemensamma problem som särskilt bör följas upp är konflikten mellan bevarandet av säl och utvecklingen av laxfisket samt skydd av marina områden.

EU:s utvidgning kommer sannolikt att leda till att IBSFC läggs ner inom några år, eftersom alla östersjöstater utom Ryssland då förväntas ingå i EU. Även HELCOM:s och OSPAR:s nuvarande ansvarsområden kommer i stora delar också att rymmas inom gemenskapens interna miljö- och fiskeripolitik. Det är viktigt att Sverige – och övriga östersjöstater – inom EU driver frågan om att få hårdare krav för Östersjön än för andra havsområden, för att skydda fisket och miljön, eftersom Östersjöns ekosystem är mer känsligt för störningar.

Det är också viktigt att inom Nordsjökonferensen följa upp slutsatserna om fiskeriförvaltningen som togs dels vid ministermötet 1997 (då både fiskeri- och miljöministrarna deltog tillsammans) dels vid den femte Nordsjökonferensen i mars 2002. Av störst betydelse för det svenska miljömålsarbetet är det pågående arbetet med en ekosystemansats för förvaltning av Nordsjön och de preliminära ekologiska

Arbetet inom den Nordostatlantiska fiskerikommissionen (NEAFC) och den

Nordvästatlantiska fiskerikommissionen (NAFO) rör förvaltningen av viktiga

kommersiella arter utanför de ekonomiska zonerna i berörda havsområden.

Det internationella samarbetet för ett ansvarsfullt fiske bedrivs inom FN:s livsmedels och jordbruksorganisation FAO och dess fiskerikommitté, som bl.a. bevakar

tillämpningen av FAO:s uppförandekod för ansvarsfullt fiske och utvecklar särskilda åtgärdsprogram för hotade arter.

När det gäller fiskeriavtalen med tredje land, har kommissionen utlovat två dokument före utgången av 2002, dels en handlingsplan för att förbättra beståndsuppskattningarna i främmande vatten som befiskas av EU- fartyg, dels ramar för fiskerisamarbetet med utvecklingsländer, såväl enskilda länder som regioner. I dagsläget bedrivs inte EU- fisket i fjärran vatten på ett ansvarsfullt sätt. Det är således angeläget att bevaka och söka påverka utvecklingen inom detta område.

5.10.3 Belastning från utsläpp till luft och vatten

Delmål 9: Senast år 2009 ska det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten.

Övergödning av kust- och havsområden beror till största delen på föroreningar som kommer med floder och åar och från avrinning från land, framför allt jordbruksmark. Detta behandlas i 5.7 Ingen övergödning och 5.13 Ett rikt odlingslandskap. Spridningen av miljögifter behandlas under 5.4 Giftfri miljö.

Buller

Delmål 4.”Buller och andra störningar från båttrafik ska vara försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden senast år 2010”.

Detta delmål syftar till att begränsa båttrafiken i vissa områden genom att reglera hastighet, buller, tillträde etc.

Kommissionen har lagt ett förslag48 till direktiv om gemensamma avgas- och bullerkrav för fritidsbåtar, vattenskotrar och utombordsmotorer. Förslaget väntas bli antaget under 2002 och är tänkt att införas med början 2005.

Sverige bör verka för att få behålla möjligheterna att förbjuda trafik med vattenskotrar inom känsliga skärgårdsområden. I samband med att fritidsbåtsdirektivet ses över kan Sverige också ta upp frågan om att utreda fritidsbåtstrafikens miljöpåverkan, i form av buller, påverkan på grunda vatteno mråden, m.m..

Direktivet om avgas- och bullerkrav på båtar kommer bara att omfatta nya båtmotorer. Det kommer att ta mycket lång tid innan direktivet får genomslag. EG-direktivet

48

Förslaget är utformat som en ändring av direktiv 94/25/EG, grunddirektivet för godkännande av fritidsbåtar.

kommer därför inte i tillräcklig omfattning att medverka till att delmålet om minskat buller uppnås. Därför krävs nationella åtgärder för att nå delmålet, främst regleringar av båttrafiken med stöd av sjötrafikförordningen.

5.10.4 Sjöfart m.m.

Delmål 7: Utsläppen av olja och kemikalier från fartyg ska vara försumbara senast 2010.

Den internationella sjöfarten regleras av IMO (International Maritime Organisation). Över hälften av fartygstrafiken på EU- ländernas vatten utgörs av fartyg som inte anlöper EU- hamnar. EU-kommissionens miljödirektorat har uppmanat

medlemsländernas miljöministerier att arbeta mer aktivt med IMO-frågor, där

kommissionen själv enbart är observatör. Det handlar både om skydd mot oljeutsläpp,