Behov av bättre rättsliga förutsättningar

Vi har i uppdrag att analysera det övergripande behovet av författ- ningsändringar bl.a. i syfte att ur ett rättsligt perspektiv främja myndig- heters arbete med att tillgängliggöra öppna data och annan informa- tion på ett kostnadseffektivt sätt. Möjliga sådana åtgärder analyseras närmare i anslutning till att respektive fråga behandlas i senare kapitel. En kortare översikt över de områden som framför allt aktualiseras ges dock redan i följande avsnitt.

6.4.1 Förhållandet mellan handlingsoffentligheten och vidareutnyttjande enligt PSI-lagen

Öppna data-direktivet är tydligt med att tillgången till handlingar regleras av nationell rätt. I PSI-lagen kommer detta till uttryck genom hänvisningen i 1 § tredje stycket, som anger att bestämmelser om tillhandahållande finns i annan författning. De handlingar som inte tillhandahålls enligt nationell rätt omfattas alltså inte av PSI- lagen. Denna gränsdragning mellan tillhandahållande av handlingar och vidareutnyttjande av dem har vållat tillämpningsproblem. PSI- utredningen uppfattade att det förekommer missförstånd om att PSI-lagen kan åberopas som grund för att få ut handlingar från myn- digheter, men bedömde dock att sådana missförstånd inte beror på oklarheter i lagen (SOU 2014:10, s. 54). En annan fråga är vilken be- greppsapparat som bör användas. PSI-lagen anknyter tydligt till hand- lingsbegreppet i tryckfrihetsförordningen. Med hänsyn till att öppna data-direktivet omfattar information som kan uppdateras ofta och som ska göras tillgänglig omedelbart efter insamlingen (dynamiska data) bör lämpligheten att avgränsa vilket innehåll som kan bli före- mål för vidareutnyttjande utifrån 2 kap. 3 § TF ses över.

Till detta kommer frågor kring hur ett tillgängliggörande av infor- mation som sker utan en föregående begäran förhåller sig till de be- stämmelser om tillgång som återfinns i bl.a. 2 kap. TF.

Överväganden och förslag i dessa delar redogör vi för i kapitel 8 och i kapitel 11.

6.4.2 Tillgängliggörande av öppna data

Internationella mätningar har de senaste åren visat att Sverige halkar efter andra länder när det gäller utbud och tillgängliggörande av s.k. öppna data (t.ex. EU-kommissionens rapport Open data Maturity in

Sweden, 2018, s. 6). Skälen till den långsamma utvecklingstakten är

flera, bl.a. att det saknas tillräckligt starka styrsignaler och att det i allmänhet inte ingår i en myndighets regelmässiga uppgifter att arbeta med öppna data och främja ett vidareutnyttjande av sådan informa- tion. I enlighet med våra kommittédirektiv avser vi att analysera vilka författningsändringar som behövs för att främja myndigheternas arbete med att tillgängliggöra öppna data där det finns en efterfrågan.

Dessa frågor analyseras närmare i kapitel 11.

6.4.3 Tillgång till information i digitalt format

PSI-utredningen bedömde att det inte går att tolka ändringsdirekti- vets bestämmelser om tillgängliga format som en undantagslös skyl- dighet att tillhandahålla handlingar i digitalt format, i de fall som myn- digheten själv har handlingarna digitalt tillgängliga (SOU 2014:10, s. 80). Öppna data-direktivet innehåller emellertid en tydlig ambition om att digitalt format är det önskvärda och att både format och metadata ska, när så är lämpligt, vara förenliga med formella öppna standarder. När det gäller särskilda värdefulla datamängder och dyna- miska data anges dessutom uttryckligen att de ska göras tillgängliga för vidareutnyttjande via lämpliga gränssnitt och, i förekommande fall, för bulknedladdning. Detta förutsätter att det är information som tillhandahålls i digitalt format. Det finns därför anledning att göra en översyn av lämpligheten – och i vissa fall skyldigheten – att tillhandahålla information i digitalt format. Sådana överväganden måste dock beakta såväl praktiska som rättsliga begränsningar samt risken

SOU 2020:55 Behovet av en översyn

107

för intrång i den personliga integriteten och risker förknippade med andra skyddsvärden.

Närmare avvägningar i dessa delar görs i avsnitt 11.4 och i kapitel 17.

6.4.4 Avgiftsregleringen

Avgiftsuttaget har angetts som hämmande för graden av vidareut- nyttjande enligt PSI-lagen (jfr SOU 2014:10, s. 98).

Öppna data-direktivet anger, enligt artikel 6.1, att vidareutnytt- jande av handlingar som huvudprincip ska vara kostnadsfritt. Hur denna förändring påverkar avgiftsuttaget behöver ses över. Vidare ska vi enligt kommittédirektiven tydliggöra om, och i så fall under vilka förutsättningar, myndigheter får ta betalt för tillgängliggörande av information på annat sätt än i samband med utlämnande av allmänna handlingar. Detta rör tillgängliggörande på myndighetens eget initi- ativ. Avgiftsprinciperna i direktivet och förutsättningarna för att ta ut avgifter för information som görs tillgänglig i olika situationer behandlas närmare i kapitel 14.

6.4.5 Handlingsdirigerande åtgärder

Öppna data-direktivet sätter fokus på myndigheternas arbete med att tillgängliggöra information på eget initiativ. Det förespråkas vidare att publicering bör ske i öppna format för att tillvarata potentialen i digital information (skäl 31, 32 och 34). PSI-lagen innehåller inte några bestämmelser som direkt syftar till att främja sådana former av tillgängliggörande. Det finns därför anledning att överväga behovet av sådana särskilda bestämmelser, och i så fall i vilken författnings- form det bör ske. För att uppnå en ökad harmonisering och främja arbetet med att tillhandahålla information i digitalt format på sätt som möjliggör ett ökat vidareutnyttjande kan ett utökat regelverk vad gäller föreskrifter om utformning av tekniska standarder m.m. behöva tas fram. Dessa frågor behandlas närmare i kapitel 11.

Frågan om en tillsynsmyndighet har tidigare varit aktuell. PSI- utredningen föreslog att Konkurrensverket skulle ges ansvar för att övervaka att villkor för vidareutnyttjande inte stred mot diskriminer- ingsförbudet i PSI-direktivet. Förslaget ledde inte till någon lagstift- ningsåtgärd, mot bakgrund av att det inte hade angetts några starka

skäl för ett behov av tillsyn och att några sanktioner inte hade före- slagits av utredningen (Vidareutnyttjande av information från den

offentliga förvaltningen, prop. 2014/15:79, s. 34 f).

Det kan konstateras att öppna data-direktivet, liksom föregående direktiv, innehåller vissa krav på de offentliga aktörerna. Vissa av direktivets bestämmelser uttrycker tydliga skyldigheter medan andra överlämnar åt medlemsstaterna att se till att vissa mål uppfylls, t.ex. gällande praktiska arrangemang för att underlätta sökning av infor- mation i form av exempelvis tillgångsförteckningar. Baserat på änd- ringsdirektivets bestämmelser om praktiska arrangemang innehåller PSI-lagen ett krav på PSI-förteckningar (11 § andra stycket PSI- lagen). Vidareutnyttjare som PSI-utredningen hade kontakt med framförde att ett vanligt problem är att myndigheterna är dåliga på att informera om vilken information de har (SOU 2014:10, s. 45). Mindre än en femtedel av myndigheterna respektive kommunerna och regionerna hade vid denna tid publicerat en PSI-förteckning. Vidare innehåller öppna data-direktivet ett ökat fokus på att de offent- liga aktörerna ska arbeta aktivt med att tillgängliggöra information utan en föregående begäran, i format som följer kraven på öppna data. Direktivet anger även att avtal som innehåller en exklusiv rätt- ighet ska offentliggöras två månader innan de träder i kraft, vilket är nytt. Utan en effektiv uppföljning finns en risk att effekten i dessa bestämmelser uteblir i praktiken.

Det kan i detta sammanhang konstateras att efter PSI-utredningen har Myndigheten för digital förvaltning inrättats, med ansvar för digitaliseringsfrågor. Myndigheten har enligt 15 § arkivförordningen (1991:446) getts en rätt att meddela närmare föreskrifter om inne- hållet i och utformningen av PSI-förteckningar. Enligt 6 § 2 förord- ningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital för- valtning ska myndigheten främja öppen och datadriven innovation samt tillgängliggörande av öppna data och vidareutnyttjande av hand- lingar från den offentliga förvaltningen.

Behovet av en central myndighet med ansvar för tillämpningen av PSI-lagen och som har överblick över samtliga öppna data som pub- liceras av myndigheterna har tidigare framförts i de undersökningar som gjorts av Statskontoret och i betänkandet Juridik som stöd för

förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25).

Vi avser att i kapitel 16 närmare belysa om det finns ett behov av tillsyn och andra stödjande och samordnande åtgärd

109