4 Förhållandet till vissa andra rättsområden
4.3 Rätt till tillgång till handlingar
4.3.1 Vad som utgör en allmän handling
Allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar (handlings- offentligheten) är grundlagsskyddad och regleras i 2 kap. TF. Syftet med bestämmelserna är att ge allmänheten insyn i myndigheternas verksamhet, men även att utgöra en källa för vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen. Regelverket fick i huvudsak sitt nuvarande innehåll under 1970-talet, vilket innebär att reglerna inte är anpassade till den digitala utvecklingen.
Vem som helst har rätt att med stöd av 2 kap. 1 § TF ta del av allmänna handlingar. Denna rätt omfattar inte bara fysiska personer utan även privaträttsliga juridiska personer (se RÅ 2003 ref. 83). Där- emot har myndigheter inte någon sådan grundlagsenlig rätt, men offentlighets- och sekretesslagen ger myndigheter en jämförbar rätt till information, se avsnitt 4.3.3. Med handling avses enligt tryckfri- hetsförordningen en framställning i skrift eller bild samt en upptag-
ning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt (2 kap. 3 § TF). Handlingen är allmän om den förvaras hos en myndighet och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 4 § TF). Med myndighet jämställs i detta av- seende riksdagen och beslutande kommunal församling (2 kap. 5 § TF).
Vissa typer av handlingar är inte allmänna. Detta gäller exempel- vis handlingar som förvaras hos en myndighet endast som ett led i en teknisk bearbetning eller teknisk lagring för någon annans räkning. Inte heller säkerhetskopior eller handlingar som ingår i bibliotek är allmänna handlingar (2 kap. 13 och 14 §§ TF).
4.3.2 Utlämnande av allmänna handlingar
En allmän handling ska som huvudregel genast, eller så snart det är möjligt, och utan avgift lämnas ut så att sökanden kan ta del av hand- lingen på stället. Detta gäller inte om handlingen innehåller uppgifter som är sekretessbelagda, se avsnitt 4.3.4. Om någon del av handlingen är sekretessbelagd, ska de delar av handlingen som inte är sekretess- belagda tillhandahållas i avskrift eller kopia (2 kap. 15 § TF).
Den som vill ta del av en allmän handling har även enligt 2 kap. 16 § TF rätt att mot avgift få en avskrift eller kopia av handlingen. Den avgift som avses regleras för statliga myndigheter i avgiftsför- ordningen. Kommunerna fastställer motsvarande avgifter i sin verk- samhet utifrån självkostnadsprincipen. Avgiften får inte täcka kost- nader för framtagande och återställande av handlingen, eftersom en allmän handling enligt 2 kap. 15 § TF ska tillhandahållas på stället kostnadsfritt (RÅ 1985 2:9). Handlingsoffentligheten innebär emel- lertid inte att en enskild har rätt att få ut handlingar i digital form. Det s.k. utskriftsundantaget i 2 kap. 16 § TF innebär att en myndig- het inte är skyldig att lämna ut handlingen elektroniskt, om inte detta följer av lag. Utskriftsundantaget är inte något förbud mot att lämna ut en digital kopia av en viss handling, men enskilda myndig- heters registerförfattningar kan däremot utgöra hinder mot att lämna ut sådana kopior, t.ex. 10 § lagen (2000:224) om fastighetsregister. Det finns endast ett fåtal bestämmelser om skyldighet att lämna ut handlingar i digital form, t.ex. 13 kap. 1 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Utskriftsundantaget behandlas närmare i avsnitt 17.6.
SOU 2020:55 Förhållandet till vissa andra rättsområden
71
En begäran om utlämnande av allmän handling ska behandlas skyndsamt. Besked i en utlämnandefråga bör normalt lämnas redan samma dag som en begäran har gjorts, men visst dröjsmål – någon eller några dagars fördröjning – kan godtas om det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade hand- lingen är allmän eller om framställningen avser ett omfattande material (Eva Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, appendix 1. Tryck-
frihetsförordningen 2 kap. med kommentarer, Zeteo, SU 19, kommen-
taren till 2 kap. 16 §).
En myndighet får inte efterforska vem det är som begär att få ta del av en allmän handling eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot att handlingen lämnas ut (2 kap. 18 § TF).
En förutsättning för att handlingsoffentligheten ska fungera i praktiken är att myndigheterna hanterar sina handlingar så att det går att få en uppfattning om vilka handlingar som finns och att skynd- samhetskravet vid en begäran om utlämnande kan tillgodoses. Av den anledningen innehåller 4–6 kap. OSL bestämmelser om myndig- heters hantering av allmänna handlingar som preciserar de krav som ställs på myndigheterna när det gäller god offentlighetsstruktur. Även arkivlagen (1990:782) innehåller regler som är av betydelse i det här sammanhanget.
Ett beslut av en myndighet att avslå en begäran från en enskild om utlämnande av en handling kan överklagas, som huvudregel till kam- marrätt (2 kap. 19 § TF och 6 kap. 7–9 §§ OSL).
4.3.3 Utlämnande av uppgifter
Tryckfrihetsförordningen reglerar utlämnande av allmänna handlingar, medan offentlighets- och sekretesslagen reglerar utlämnande av upp- gifter. Enligt 6 kap. 4 § OSL har en enskild rätt att på begäran få ut en uppgift ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten, om inte uppgiften är sekretessbelagd. En motsvarande rätt för myndig- heter att få uppgifter från andra myndigheter, om inte uppgiften är sekretessbelagd, finns i 6 kap. 5 § OSL. Denna rätt är emellertid mer vidsträckt än allmänhetens, eftersom den gäller varje uppgift som myndigheten förfogar över och inte bara uppgifter i allmänna hand-
lingar. Myndigheternas informationsskyldighet enligt denna bestäm- melse kan ses som en precisering av den allmänna samverkansskyldig- heten som gäller enligt 8 § förvaltningslagen (2017:900).
Ett beslut att avslå en begäran från en enskild om att få ta del av en uppgift ur en allmän handling är, till skillnad från ett beslut om avslag om utlämnande av allmän handling, inte överklagbart. Avslag av en framställning från en myndighet om att få ta del av en annan myndighets handling eller uppgift kan däremot överklagas, om inte annat anges i lag eller förordning (6 kap. 7–9 §§ OSL).
4.3.4 Sekretess
Rätten att ta del av allmänna handlingar kan enligt 2 kap. 2 § TF bara begränsas av sekretess. Begränsningar får endast göras med hänsyn till vissa sekretessgrunder och ska framgå av offentlighets- och sekre- tesslagen eller annan lag som den lagen hänvisar till.
Med sekretess menas förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt. Sekretess kan alltså avse både tystnadsplikt och handlings- sekretess, vilket innebär att inte bara en myndighets utlämnande av allmänna handlingar begränsas, utan även en myndighets tillgänglig- görande av information utan en föregående begäran. Otillåtet röjande av en sekretessbelagd uppgift är enligt 20 kap. 3 § brottsbalken straff- sanktionerat som brott mot tystnadsplikt.
I 2 kap. OSL anges en närmare avgränsning av vilka organ som omfattas av sekretessregleringen och vilka personer, knutna till dessa organ, som ska följa reglerna (personkretsen). Förbudet mot att röja eller utnyttja en uppgift riktar sig enligt 2 kap. 1 § första stycket OSL mot myndigheter. Enligt bestämmelsens andra stycke riktar sig för- budet även mot en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund. Av 2 kap. 2–5 §§ OSL och i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen följer att vissa organ som inte är myndigheter ska jämställas med sådana vid tillämpningen av lagen.
SOU 2020:55 Förhållandet till vissa andra rättsområden
73
I offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser som syftar till att säkerställa skyddet för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, liksom skyddet för allmänna intressen.
I detta sammanhang finns anledning att särskilt nämna att sekre- tess gäller för personuppgift om en myndighet kan anta att uppgiften efter utlämnandet kommer att behandlas i strid med dataskydds- regleringen (21 kap. 7 § OSL).
4.3.5 Förbehåll
En allmän handling kan under vissa förutsättningar lämnas ut med villkor, s.k. förbehåll, som inskränker rätten att använda den infor- mation som finns i handlingen.
Bestämmelsen i 10 kap. 14 § OSL om förbehåll möjliggör för myndigheter att lämna ut uppgifter som är sekretessbelagda enligt en sekretessbestämmelse som har ett skaderekvisit. Ett utlämnande av uppgifterna kan ske under förutsättning att den risk för skada, men eller annan olägenhet som hindrar att uppgifterna lämnas till den enskilde kan undanröjas genom förbehållet. Förbehåll kan endast ställas upp i förhållande till enskilda. Det är således inte möjligt för en myndighet att lämna ut uppgifter till en annan myndighet med förbehåll om hur uppgifterna får användas. Ett förbehåll kan avse ett förbud mot att lämna uppgifterna vidare eller att nyttja dem. Förbe- hållet medför att tystnadsplikt uppkommer för den som tagit emot uppgifterna, vilket inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifterna (meddelarfrihet). Ett röjande av uppgifterna kan med- föra straffansvar för brott mot tystnadsplikt.
Det finns emellertid begränsningar kring när och hur ett förbehåll får ställas upp. För det första får ett förbehåll inte meddelas i förväg utan ska föregås av en prövning i varje enskilt fall och avse konkreta uppgifter. För det andra ska ett förbehåll meddelas som ett formligt beslut, dvs. det ska dokumenteras och innehålla en överklagandehän- visning. För det tredje ska uppgiftsutlämnandet ske till en utpekad fysisk person. Det går alltså inte att i avtal reglera generella förbehåll. Ett beslut av en myndighet om att lämna ut en allmän handling med förbehåll som inskränker rätten att förfoga över den kan över- klagas (2 kap. 19 § TF och 6 kap. 7–9 §§ OSL).