Ett nytt begrepp för att avgränsa innehåll

Vår bedömning: Med information avses allt innehåll, eller varje

del av ett sådant innehåll, i en informationsmängd som kan vara föremål för tillgängliggörande och vidareutnyttjande enligt den nya lagen. Begreppet behöver inte definieras särskilt i den nya lagen.

Ett annat begrepp än ”handling” bör användas

Uttrycken handling, information, data och uppgift används ofta synonymt för att representera någon form av innehåll. Enligt vår mening är det något av dessa begrepp som skulle kunna aktualiseras för att definiera det innehåll som kan omfattas av den nya lagen. Såväl

SOU 2020:55 Handlingsoffentligheten i förhållande till den nya lagen

125

öppna data-direktivet som PSI-lagen använder begreppet handling för att definiera det innehåll som omfattas av tillämpningsområdet. Det finns dock inte något krav på att behålla direktivets begrepps- apparat. Tvärtom framgår det uttryckligen av skäl 20 att vid inför- livandet av direktivet kan medlemsstaterna använda andra begrepp än handling, förutsatt att de bevarar alla aspekter av definitionen av handling enligt direktivet.

Om ett annat begrepp än handling används i den nya lagen måste särskild försiktighet iakttas så att innebörden, dvs. omfattningen, inte ändras i inskränkande riktning. Med hänsyn till att vi i av- snitt 8.2.6 föreslår att definitionen av handling i direktivet ska utgöra ramen för avgränsningen i den nya lagen, finns det inte någon risk för att ett annat begrepp i sig påverkar vilket innehåll som omfattas. Vi ser alltså inte något hinder mot att använda ett annat begrepp i den nya lagen. Att införa en ny begreppsapparat bör emellertid alltid göras med försiktighet. Data- och offentlighetskommittén anförde att det inte nödvändigtvis löser existerande problem, utan i stället kan medföra svårigheter med såväl avgränsningar som för- utsebarhet, och att praxis och lagstiftning inte utan mycket goda skäl bör utsättas för ryckighet (Integritetsskyddet i informationssamhället, SOU 1988:64, s. 85). I det nu aktuella sammanhanget är det fråga om att införa en ny lag som, enligt vad vi föreslår i avsnitt 8.2.5, bör frikopplas från handlingsbegreppet i 2 kap. 3 § TF och de särskilda frågeställningar som då kan uppkomma, särskilt i förhållande till digital information. Vägledande praxis som rör PSI-lagen saknas helt. Sådana risker som Data- och offentlighetskommittén pekade på gör sig därför inte gällande på ett sätt som i sig talar mot att införa en ny begreppsapparat. Erfarenheterna av PSI-lagen, som vi redogjort för i avsnitt 6.4.1, visar på att den nuvarande begreppsapparaten har bidragit till en osäkerhet hos både myndigheter och enskilda aktörer. Det är inte heller fråga om att genomföra förändringar i en väl inarbetad och etablerad författning som exempelvis tryckfrihetsför- ordningen.

Mot denna bakgrund anser vi att ett annat begrepp än handling bör användas i den nya lagen. Vilket begrepp som i stället bör användas resonerar vi kring nedan.

Data eller uppgift

När det gäller begreppet data leder detta i första hand tankarna till digitalt innehåll. Varken öppna data-direktivet eller de svenska be- stämmelserna om tillgång till handlingar eller uppgifter begränsar tillämpningsområdet till digitalt innehåll och detta begrepp framstår därmed inte som lämpligt att använda i stället för handling i den nya lagen. I informationsteknisk mening brukar ordet data användas för att representera de mindre beståndsdelarna i ett större informations- innehåll. Eftersom den nya lagen föreslås omfatta både innehåll till sin helhet och varje del av sådant innehåll, bedömer vi att data är för snävt för att utgöra ett lämpligt samlingsbegrepp. Användningen av begreppen dynamiska data och värdefulla datamängder i direktivet gör också att data inte framstår som ett adekvat samlingsbegrepp. Ett sådant bör kunna omfatta olika former av innehåll i form av data. Av motsvarande anledning är uttrycket uppgift inte att föredra, då det inriktar sig på endast delar av ett visst innehåll (jfr lydelsen av 6 kap. 4 och 5 §§ OSL, som avser uppgifter i en viss handling, samt Datalagskommitténs slutbetänkande Integritet, Offentlighet, Informa-

tionsteknik, SOU 1997:39, s. 499).

Sammantaget bedömer vi att varken data eller uppgift bör användas. De begrepp som enligt vår mening återstår att överväga är därmed handling och information.

Handling

Med utgångspunkten att den nya lagen tydligt bör avgränsas mot tryckfrihetsförordningens handlingsbegrepp framstår det som mot- sägelsefullt att använda begreppet handling i den nya lagen. Vad som talar för att behålla begreppet är i första hand att det är välkänt för svenska myndigheter. I samband med att PSI-lagen infördes lyftes detta förhållande fram som ett sätt att underlätta tillämpningen (Vidareutnyttjande av handlingar – genomförande av PSI-direktivet, Ds 2009:44, s. 43 och prop. 2009/10:175, s. 145). Begreppet är emel- lertid inte inarbetat i PSI-lagens kontext. Frågan kan även ställas vilken relevans detta argument har för de offentliga företag som om- fattas av öppna data-direktivet, i de fall de inte har att tillämpa tryck- frihetsförordningen i samma utsträckning som myndigheter. Att tillämpa ett begrepp som är väl inarbetat för även med sig den nack-

SOU 2020:55 Handlingsoffentligheten i förhållande till den nya lagen

127

delen att det kan ha utvecklats en intern ”praxis” på olika myndig- heter avseende hur begreppet handling ska tolkas. Denna praxis bör inte tillåtas att verka begränsande vid tillämpningen av den nya lagen. I detta sammanhang bör även vikten av att värna om tryckfrihets- förordningens begreppsapparat lyftas fram. Det framstår enligt vår bedömning som mindre lämpligt att använda begreppet handling i den nya lagen med en annan betydelse än vad som utvecklats avse- ende 2 kap. 3 § TF. Detta kan leda till rättsosäkerhet och tillämp- ningssvårigheter.

Skillnader i den faktiska tillämpningen kan också leda till en för- sämrad harmonisering både nationellt och indirekt mellan medlems- staterna. Med hänsyn till att den nya lagen sätter ett klart större fokus på vidareutnyttjande av information som tillhandahålls i format som ligger utanför svenska bestämmelser om tillgång enligt 2 kap. TF och 6 kap. OSL, har argumentet att begreppet handling är välkänt för svenska myndigheter också i viss mån förlorat sin tyngd. Att använda ett begrepp som är nära förknippat med handlingsoffentligheten i Sverige riskerar vidare att bidra till missuppfattningen att den nya lagen kan åberopas som grund för ett utlämnande av allmänna handlingar.

En omständighet som talar för att använda handling är att det är det begrepp som används i öppna data-direktivet. I den engelska språkversionen används ordet ”document”. Båda dessa begrepp för dock tanken till traditionella framställningar i skrift och bild, vilket framstår som olyckligt med hänsyn till att direktivet har ett fokus på digital information.

Att använda ett annat begrepp än handling i den nya lagen påver- kar inte sådana bedömningar som görs i samband med ett utlämnande, då det vid den prövningen fortfarande är tryckfrihetsförordningens begreppsapparat, och den praxis som utvecklats kring den, som är styrande. Vi kan också konstatera att öppna data-direktivet syftar till att få myndigheter att på eget initiativ göra så mycket information som möjligt tillgänglig för allmänheten och att få näringslivet att vidareutnyttja information. Vid sådant tillgängliggörande, som görs utan en begäran, saknar tryckfrihetsförordningens bestämmelser om tillgång tillämplighet. Vi förordar av dessa skäl sammantaget att be- greppet handling inte används i den nya lagen.

Information

I förarbetena till lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation uttalas att termen information används som en generell benämning av ett visst innehåll som uttrycker ett sakförhållande, har ett syfte eller utlöser ett agerande, dvs. har en betydelse för mottagaren (Ett sam-

manhängande system för geografisk miljöinformation, prop. 2009/10:224,

s. 26). Enligt vår mening är begreppet lämpligt att använda i den nya lagen, då det är tänkt att beskriva innehåll som har en betydelse för mottagaren, vilket bör vara just den typ av innehåll som lagen är tänkt att främja tillgängliggörande och vidareutnyttjande av. Uttrycket är ur en språklig synvinkel lättförståeligt och innehåller inte en sådan oavsiktlig koppling till fysiska dokument som ordet handling bär på. Begreppet är inte främmande i andra författningssammanhang utan används bl.a. i registerförfattningar, exempelvis lagen (2000:224) om fastighetsregister, som enligt 1 § ska innehålla fastighetsanknuten information. Det kan vidare noteras att öppna data-direktivet, som använder begreppet handling på ett flertal ställen i direktivtexten, innehåller de mer digitalt betonade uttrycken data och information i namnet. Som anförts ovan är det förstnämnda begreppet dock inte att föredra.

Det är även värt att lägga märke till att den numera upphävda förordningen (2008:31) om villkor vid vidareutnyttjande av informa- tion från statliga myndigheter4 _{har begreppet information i namnet.}

Slutligen kan noteras att begreppet förordats av vissa remissinstanser, bl.a. Datainspektionen och SMHI, dels i samband med att PSI-lagen infördes, dels i samband med de ändringar som gäller sedan den 1 juli 2015. I sitt remissvar över PSI-utredningens betänkande anförde SMHI att myndigheten i samrådet med de statliga och kommunala myndigheterna påtalat att lagens knytning till begreppet handling skapar otydlighet och att ett annat begrepp bör användas, förslagsvis information.

Med hänsyn till att syftet med den nya lagen är att öka tillgänglig- görande och vidareutnyttjande av öppna data och annan information från den offentliga sektorn, att information är ett lämpligt samlings- begrepp för både ett samlat innehåll och delar av sådant innehåll, att begreppet redan förekommer i ett flertal författningar och inte minst

4 _{Författningen tillkom i syfte att genomföra 2003 års PSI-direktiv och upphävdes när PSI-}

SOU 2020:55 Handlingsoffentligheten i förhållande till den nya lagen

129

att det bidrar till att upprätthålla en tydligare gräns mot handlings- begreppet i tryckfrihetsförordningen, föreslår vi att information används i den nya lagen.

Med begreppet information avses alltså allt innehåll, eller varje del av ett sådant innehåll, i en informationsmängd som kan vara föremål för tillgängliggörande och vidareutnyttjande enligt den nya lagen. Vilket medium som används för att göra informationen tillgänglig, t.ex. pappersform, digitalt format eller i form av ljud- och bildin- spelningar eller audiovisuella inspelningar, är utan betydelse. Vi anser att det inte är nödvändigt att definiera begreppet särskilt i den nya lagen då detta inte tillför något materiellt.