Boverkets byggregler

Ett annat av de statliga styrmedlen för energihushållning och energieffektivisering i byggnader är de bestämmelser som reglerar ny- och ombyggnad av bostäder och andra byggnadsverk. När en byggnad uppförs eller ändras ska den enligt plan- och bygglagen (2010:900, PBL) och plan- och byggförordningen (2011:338, PBF) uppfylla ett antal tekniska egenskapskrav. Dessa krav handlar bland annat om energihushållning.

När det gäller nya byggnader har innebörden av egenskaps-kraven sedan länge preciserats genom Boverkets byggregler (BBR).

Sedan 2012 innehåller BBR även ändringsregler som ska precisera hur kraven i lagen ska tillämpas när en byggnad ska ändras.

Ändringsreglerna omfattar alla befintliga byggnader och alla typer av ändringar. En ändring är – enkelt uttryckt – en åtgärd som för-ändrar en byggnads utseende, dess förmåga att uppfylla de tekniska egenskapskraven, dess användning eller dess kulturhistoriska värde.

Vid ändring får byggherren anpassa och göra avsteg från de tek-niska egenskapskraven med hänsyn till ändringens omfattning, byggnadens förutsättningar samt varsamhetskrav och förvansk-ningsförbud.

I dagligt tal finns en mängd olika begrepp för ändringsåtgärder, som till exempel renovering, ombyggnad, reparation och underhåll.

I de allra flesta fall handlar det om en åtgärd som i lagens mening är en ändring.

Byggnader ska vara utformade så att energianvändningen be-gränsas genom låga värmeförluster, lågt kylbehov, effektiv värme- och kylanvändning och effektiv elanvändning. Vid ändring av bygg-nader ska kraven på energihushållning tillämpas så att de övriga tekniska egenskapskraven kan tillgodoses, att byggnadens kultur-värden inte skadas och att de arkitektoniska och estetiska kultur-värdena kan tas tillvara.

Enligt artikel 9 i Direktivet om byggnaders energiprestanda (EPBD)⁴⁵ ska medlemsstaterna se till att alla nya byggnader senast den 31 december 2020 är nära-nollenergibyggnader. Nya byggnader som används och ägs av offentliga myndigheter ska vara nära-noll-energibyggnader senast den 31 december 2018. Regeringen beslutade

45 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda.

av den anledningen 2016 om en ändring i PBF. Ändringen medför att det övergripande ramverket för nära-nollenergibyggnader har definierats. Förordningen har ändrats när det gäller krav på energi-hushållning, definitionen av en byggnads energiprestanda och nära-nollenergibyggnader.

Krav på nära-nollenergibyggnader införs i BBR i två steg med ändringar 2017 och 2021. Ändringarna 2017 innebär enligt Boverkets bedömning att kravnivåerna inte påverkas i någon större utsträckning. Konsekvenserna kommer främst att handla om att byggherrar och kommuner måste skaffa sig kunskap om att tillämpa den nya modellen för att fastställa byggnaders energiprestanda.

Boverket har också föreslagit ändringar som innebär en skärp-ning av kravnivån för nära-nollenergibyggnader och som planeras träda i kraft 2021. Kravnivåerna för energiprestanda skärps utifrån vad som kan åstadkommas med bästa tillgängliga teknik i dag.

Boverket har framhållit att med skärpningen 2021 får energi-hushållningskraven en utökad funktion. I nuvarande regler har kravnivån kontinuerligt anpassats och skärpts i takt med teknik-utvecklingen. I detta förslag är nivåerna satta med utgångspunkt i att de ska driva på utvecklingen mot ett alltmer energieffektivt byggande. Boverkets uppfattning är att nivåerna är sådana att skärpningen endast i begränsad ska verka hämmande på byggandet av bostäder. En förutsättning är att byggföretagen har tillgång till den kompetens som krävs för att bygga energieffektivt.

4.2.3 Energideklarationer

Ett exempel på styrmedel speciellt inriktat på energieffektivisering i bostäder och lokaler är fastighetsägares skyldighet att energi-deklarera byggnader enligt lagen (2006:35) om energideklaration för byggnader. Lagen har sin bakgrund i EU-direktivet om bygg-naders energisprestanda (EPBD) från 2002 respektive 2010.⁴⁶

Direktivet antogs mot bakgrund av att en ökad energieffektivi-tet var en viktig del av det paket av handlingsprogram och åtgärder som krävdes för att följa Kyotoprotokollet och därigenom bidra till

46 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU av den 19 maj 2010 om byggnaders

att minska utsläppen av klimatpåverkande gaser. Att dämpa efter-frågan på energi, alternativt att främja en effektivare energianvänd-ning, var även en viktig åtgärd för att kunna påverka den globala energimarknaden och därigenom förbättra försörjningstryggheten i Europa när det gäller energi.

Med anledning av beslutet om EPBD infördes år 2006 en lag om energideklaration för byggnader i Sverige. EU-direktivet omarbe-tades 2010 framför allt med avseende på användningen av energi-deklarationer som ett instrument för information till konsumenter.

Det ledde till att den svenska lagstiftningen också förändrades vid ett par tillfällen under åren 2012–2015.⁴⁷

Lagens syfte är att främja en effektiv energianvändning och en god inomhusmiljö i byggnader. Den som uppför eller låter uppföra en byggnad ska se till att det finns en energideklaration för bygg-naden. Även den som äger en byggnad ska se till att det alltid finns en energideklaration upprättad, om den ofta besöks av allmänheten eller om byggnaden upplåts med nyttjanderätt. Den som äger en byggnad ska också se till att det finns en energideklaration upprät-tad innan byggnaden säljs. En energideklaration får användas i tio år efter det att den har upprättats.

En energideklaration ska ange en uppgift om byggnadens energi-prestanda och huruvida obligatorisk ventilationskontroll och radon-mätning har utförts. Deklarationen ska dessutom ange om bygg-nadens energiprestanda kan förbättras och i så fall ge rekom-mendationer om kostnadseffektiva åtgärder. Deklarationen ska också ange referensvärden så att konsumenter kan bedöma och jämföra byggnadens energiprestanda.

Den som ska se till att det finns en energideklaration ska utse en oberoende expert som gör en besiktning av byggnaden, upprättar en energideklaration och för över deklarationen elektroniskt till Boverket. Boverket har tillsynsansvar för lagen och ska föra register över de deklarationer som lämnas till verket.

Byggnadens ägare ska även se till att en giltig energideklaration visas på en väl synlig plats i byggnaden. Den ska också visas för presumtiva hyresgäster och bostadsrättshavare och för spekulanter på fastigheter och dessutom överlämnas till nya hyresgäster, bostadsrättshavare och ägare av fastigheter.

47 Prop. 2011/12:120, Vägen till mer effektiva energideklarationer.

Enligt regeringens förordning ska de rekommendationer som lämnas i en energideklaration ha betydelse för den aktuella bygg-naden, vara tekniskt genomförbara och inkludera åtgärder på klimatskärm eller installationssystem med eller utan samband med ändring eller ombyggnad. Energideklarationen ska innehålla upp-gifter om var det finns ytterligare information om de rekommen-derade åtgärderna och vad som krävs för att genomföra dessa samt om beräkningen av rekommendationernas kostnadseffektivitet.

Vad är kostnadseffektiva åtgärder?

Användningen av begreppet kostnadseffektivitet och kravet på besiktning som underlag för rekommendationer om kostnadseffek-tiva åtgärder har varit omdiskuterat. Utredningen har här valt att relatera en del av den diskussion som förevarit sedan lagstiftningen om energideklarationer infördes och har för avsikt att ytterligare ta upp frågan i kap. 6.

Riksrevisionen gjorde 2009 en granskning av systemet med energideklarationer och pekade i sin rapport på att deklarationen är ett styrmedel som ska främja en minskning av byggnaders energi-användning.⁴⁸ Genom att få förslag om kostnadseffektiva energi-sparåtgärder grundade på en besiktning av en oberoende expert, ska fastighetsägare bli mer benägna att genomföra sådana investeringar.

Riksrevisionen ansåg att otydligheter kring bestämmelserna om besiktning och rekommendationer hade gjort det möjligt för fastig-hetsägare att beställa en deklaration utan vare sig besiktning eller åtgärdsförslag. När lagen infördes 2006 fanns inget uttalat krav på att den aktuella byggnaden skulle besiktigas innan en energi-deklaration upprättades.

En stor andel, 48 procent, av alla deklarationer i Riksrevisionens granskning innehöll inte några rekommendationer om åtgärder. I 25 procent av deklarationerna hade byggnaderna dessutom besik-tigats utan att åtgärdsförslag hade lämnats och i 7 procent hade rekommendationer om energieffektiviserande åtgärder lämnats utan att byggnaden hade besiktigats. Fastighetsägarnas nytta av

48 Riksrevisionen, Energideklarationer – få råd för pengarna, Granskningsrapport

deklarationerna i förhållande till det pris som de hade betalat för dem kunde därför ifrågasättas enligt Riksrevisionen.

I en rapport till regeringen har Boverket senare analyserat begreppet kostnadseffektiva åtgärder och dess användning. Anled-ningen var de synpunkter som hade framförts om begreppets kon-sekvenser för de förslag som ska lämnas i en energideklaration.⁴⁹

Boverket ansåg i rapporten att kravet på att föreslagna åtgärder ska vara kostnadseffektiva var tydligt i regelverket. Kostnadseffek-tivitet har, åtminstone indirekt, tolkats som lönsamhet. Denna tolkning i kombination med en relativt avancerad kalkyl i det verktyg som experterna använde, skickade en signal om att det var fråga om exakta beräkningar. Men samtliga parametrar som ingick i beräkningarna var mer eller mindre osäkra uppskattningar. Detta gör att uppskattningen av åtgärdens lönsamhet var relativt osäker och att den ytterligare informationen om åtgärdens lönsamhet eller inte lönsamhet var mer indikativ.

Samtidigt var det enligt Boverket mycket som tyder på att kravet på lönsamhet verkar hämmande på energiexperternas vilja att föreslå åtgärder. Eftersom experten vet att det är fråga om grova uppskattningar avstår denne hellre från att lämna de förslag som ligger på gränsen – eller lämnar dem i en sidorapport – än att riskera att stå till svars för förslag som vid en närmare beräkning visar sig vara olönsamma. Boverket föreslog därför att uttrycket kostnadseffektiv åtgärd skulle tolkas som en åtgärd som är eko-nomiskt rimlig att genomföra.⁵⁰

Regeringen behandlade Boverkets rapport i sin proposition Vägen till mer effektiva energideklarationer.⁵¹ Rapporten och propo-sitionen omfattade framför allt förslag till förändringar i det svenska regelverket för energideklarationer föranledda av ändringar av bestämmelser i Direktivet om byggnaders energiprestanda (EPBD).⁵² Dessutom förtydligades bland annat kravet på att den aktuella byggnaden skulle besiktigas på plats innan en energi-deklaration upprättades. Regeringen kommenterade i

49 Boverket, EU-direktivet om byggnaders energiprestanda – konsekvenser och behov av förändringar i det svenska regelverket, Dnr 10127-1290/2010.

50 Ibid s. 58.

51 Prop. 2011/12:120.

52 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU av den 19 maj 2010 om byggnaders energiprestanda,

hanget även Boverkets förslag om ett förtydligande i föreskrifterna av begreppet kostnadseffektiva rekommendationer.⁵³

Enligt regeringens uppfattning är inte energideklarationens funktion att utgöra en fullständig energianalys. Därför är det oundvikligt att den bedömning av kostnadseffektivitet som görs för lämnade rekommen-dationer inte kommer att kunna avse en mer exakt beräknad lönsam-het. På något sätt bör det således göras klart att det finns ett element av skattning i rekommendationen. Boverket föreslår att uttrycket eko-nomiskt rimlig att genomföra används som ett förtydligande av begreppet kostnadseffektiv i detta sammanhang. Regeringens bedöm-ning är dock att uttrycket tekniskt möjlig och ekonomiskt rimlig är ett mer samlat uttryck som är vedertaget i befintlig bygglagstiftning är och som det är motiverat att använda även som approximation för kostnadseffektiva rekommendationer. Ett förtydligande av den inne-börden kan lämpligen göras i föreskrift på lägre nivå än lag och ytter-ligare exemplifiering med möjliga tolkningar bör kunna göras i all-männa råd.

Boverkets förslag och regeringens bedömning 2012 har såvitt ut-redningen har kunnat finna inte lett till någon förändring eller något förtydligande av begreppet kostnadseffektiv i föreskrifter eller allmänna råd.

4.3 Statliga stimulanser för energieffektivisering