1.4.1 Balans i det finansiella sparandet De offentliga finanserna har sedan 2009 stärkts i takt med den ekonomiska utvecklingen. Det fi-nansiella sparandet beräknas visa ungefär balans 2011 och 2012 för att därefter förstärkas snabbt 2014 och 2015 (se tabell 1.6).
Det finansiella sparandet för 2011 har revide-rats ned med 0,2 procent av BNP jämfört med prognosen i 2011 års ekonomiska vårproposi-tion. För 2012–2015 har det finansiella sparandet reviderats ned med mellan 1,1 och 2,1 procent av BNP per år. Det beror i huvudsak på lägre skatteintäkter till följd av den svagare ekono-miska utvecklingen. De takbegränsade utgifterna har, i förhållande till 2011 års ekonomiska vår-proposition, reviderats upp 2012 t.o.m. 2014, främst till följd av högre arbetslöshet samt de förslag till åtgärder som lämnas i denna proposi-tion. År 2015 har de takbegränsade utgifterna i stället reviderats ner, vilket bl.a. beror på att pen-sionssystemets utgifter beräknas bli lägre.
Förstärkningen av den offentliga sektorns finanser mellan 2010 och 2011 sker i staten. Ål-derspensionssystemet har ett över tiden mins-kande, men alltjämt positivt, finansiellt sparande.
Den kommunala sektorn redovisar över pro-gnosperioden ett litet negativt finansiellt sparande, men ett positivt resultat enligt de re-dovisningsprinciper som gäller för det kommu-nala balanskravet.8
Den konsoliderade bruttoskulden uppgick till 39,7 procent av BNP i slutet av 2010, vilket ger en god marginal till referensvärdet inom EU:s stabilitets- och tillväxtpakt på 60 procent av BNP. Lägre överskott i det finansiella sparandet och en justering av det beräkningstekniska anta-gandet om försäljningar av statens aktieinnehav (se vidare avsnitt 10), bidrar till att skulden för-väntas minska något långsammare jämfört med prognosen i 2011 års ekonomiska
8 Mellan den kommunala redovisningen och nationalräkenskaperna förekommer redovisningsmässiga skillnader som kan uppgå till flera miljarder kronor enskilda år. Den kommunala redovisningen bygger på samma utgångspunkter som redovisningen inom näringslivet. Om t.ex.
investeringsutgifterna ökar kraftigt mellan två år får detta omedelbart genomslag på det finansiella sparandet, medan resultatet endast påverkas av avskrivningarna.
tion. År 2015 beräknas den konsoliderade brut-toskulden uppgå till 26 procent av BNP.
Eftersom osäkerheten är stor kring den fram-tida konjunkturutvecklingen finns det också en betydande osäkerhet i de offentligfinansiella prognoserna. En svagare ekonomisk utveckling får snabbt genomslag på de offentliga finanserna.
En svagare utveckling på arbetsmarknaden får särskilt stor effekt eftersom knappt två tredje-delar av de totala skatteintäkterna utgörs av skatt på arbetsinkomster.
Tabell 1.6 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser Miljarder kronor
Utfall 2010, prognos 2011–2015
2010 2011 2012 2013 2014 2015 Inkomster 1 680 1 721 1 763 1 830 1 926 2 027 Procent av BNP 50,8 49,8 50,1 49,8 49,7 49,7 Skatter och avgifter 1 506 1 543 1 580 1 642 1 731 1 820 Procent av BNP 45,5 44,6 44,9 44,7 44,7 44,6 Övriga inkomster 174 179 183 188 195 207 Utgifter 1 686 1 717 1 765 1 803 1 846 1 893 Procent av BNP 51,0 49,7 50,2 49,0 47,6 46,4 Finansiellt sparande -6,7 4,3 -1,7 27,4 80,2 133,9 Procent av BNP -0,2 0,1 0,0 0,7 2,1 3,3 Konsoliderad bruttoskuld 1 313 1 275 1 271 1 248 1 171 1 060 Procent av BNP 39,7 36,9 36,2 34,0 30,2 26,0 Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.
1.4.2 Minskat reformutrymme
I varje ekonomisk proposition gör regeringen en förnyad bedömning av utrymmet för nya refor-mer, det s.k. reformutrymmet.
Vilka faktorer bestämmer reformutrymmet?
Reformutrymmet bedöms utifrån en avstämning av det finansiella sparandet mot överskottsmålet där ett antal faktorer vägs in i bedömningen (se vidare avsnitt 4). Överskottsmålet är bestämt som ett överskott som ska uppnås över en kon-junkturcykel. Avstämningen görs utifrån flera olika indikatorer eftersom det inte finns en enda indikator som på ett entydigt sätt mäter mål-uppfyllelsen.
Bland annat till följd av rekommendationer från Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen görs fr.o.m. 2010 års ekonomiska vårproposition en tydlig åtskillnad mellan en bakåt- och framåt-blickande bedömning av överskottsmålet. Den
framåtblickande uppföljningen görs för att fast-ställa ett reformutrymme eller ett behov av bud-getförstärkningar. De indikatorer som används för denna utvärdering är den s.k. sjuårsindika-torn och det strukturella sparandet.9 Vid tolk-ningen av sjuårsindikatorn beaktas även det ge-nomsnittliga konjunkturläget under den period som indikatorn omfattar. Den bakåtblickande analysen görs för att upptäcka eventuella syste-matiska fel i finanspolitiken som kan påverka måluppfyllelsen framöver. För detta används det genomsnittliga sparandet under den senaste tio-årsperioden. Utifrån dessa indikatorer görs se-dan en samlad bedömning av reformutrymmet där hänsyn även tas till osäkerheten i bedöm-ningen, riskbilden och till vad som är en välav-vägd finanspolitik sett utifrån konjunkturläget.
Med riskbilden avses bl.a. att det finansiella spa-randet och konjunkturen kan utvecklas på ett annat sätt än vad som prognostiseras. Risken för att konjunkturcykeln kan vara asymmetrisk, dvs.
att konjunkturläget inte är i balans som genom-snitt över konjunkturcykeln, vägs också in i be-dömningen som en del av riskbilden.10
I grund och botten bestäms utrymmet för reformer utifrån hur stort det finansiella sparan-det är på lång sikt. Detta bestäms av den lång-siktiga utvecklingen av produktionsförmågan i Sverige, som i sin tur bestäms av framför allt an-talet arbetade timmar i ekonomin, humankapi-talet och kapitalstockens utveckling. Samtidigt som den långsiktiga produktionsförmågan är av-görande för reformutrymmet och möjligheten att vidta nya åtgärder, kan politiken i sig också påverka produktionsnivån och därmed reform-utrymmet. Exempelvis bidrar jobbskatteavdraget till att varaktigt öka antalet arbetade timmar och sysselsättningen och därigenom till en ökning av skattebasen. Denna effekt bidrar till en minskad belastning på de offentliga finanserna av åtgär-den. Även de åtgärder som regeringen vidtagit inom sjukförsäkringssystemet och inom arbets-löshetsersättningen har bidragit till att varaktigt öka antalet arbetade timmar i ekonomin.
9 Sjuårsindikatorn är ett sjuårigt centrerat medelvärde för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn. Det sjuåriga medelvärdet för 2011 omfattar sparandet 2008−2014. Det strukturella sparandet visar hur stort det finansiella sparandet skulle vara vid ett normalt konjunkturläge.
10 Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen har ansett att regeringens användning av flera indikatorer gör uppföljningen av överskottsmålet och bedömningen av reformutrymmet otydlig (se vidare avsnitt 12).
dömningen av reformutrymmet görs alltid ut-ifrån en prognos av det finansiella sparandet där det antas att det inte tillkommer några nya disk-retionära åtgärder utöver de som redan tidigare beslutats eller som aviseras i den aktuella eko-nomiska propositionen. Vid en normal ekono-misk tillväxt, utan stora strukturella förändringar i ekonomin, innebär detta förfarande normalt att skatteintäkterna ökar i takt med BNP, samtidigt som utgifterna minskar som andel av BNP. Det beror bl.a. på att en del av utgifterna inte är in-dexerade.
Bedömning av reformutrymmet utifrån
indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet Det bakåtblickande tioårsgenomsnittet för det finansiella sparandet uppgick 2001−2010 till 0,8 procent av BNP (se tabell 1.7). Sparandet låg så-ledes något under målsatt nivå. Justerat för det genomsnittliga konjunkturläget låg dock det ge-nomsnittliga finansiella sparandet på 1,4 procent av BNP, dvs. något över målet. Detta tyder på att det inte finns några systematiska fel i finans-politiken som påverkar måluppfyllelsen fram-över.
Vid bedömningen av de framåtblickande indi-katorerna har effekter av de reformer för 2012 som föreslås i denna proposition beaktats. Re-formerna beräknas försämra det offentliga finan-siella sparandet med cirka 15 miljarder kronor 2012. Sjuårsindikatorn uppgår till 0,5 procent av BNP för 2011 och till 0,7 procent av BNP för 2012. Dessa indikatorer tyder på att det finansi-ella sparandet varaktigt ligger något under överskottsmålet. Den konjunkturjusterade sju-årsindikatorn för samma år pekar emellertid på att sparandet ligger mer än 1 procentenhet högre än överskottsmålet. Risken för en asymmetrisk konjunkturutveckling talar för att man bör lägga vikt vid både den konjunkturjusterade och den icke konjunkturjusterade indikatorn. Den sam-mantagna bedömningen blir då att det finansiella sparandet i genomsnitt ligger över överskotts-målet under dessa år.
Det strukturella sparandet uppgår till 2,0 pro-cent av BNP 2012 och stiger sedan successivt under prognosperioden för att uppgå till 3,7 pro-cent 2015. Denna indikator visar därmed på ett finansiellt sparande som ligger väl över överskottsmålet, framför allt mot slutet av pro-gnosperioden.
Tabell 1.7 Finansiellt sparande samt indikatorer för avstäm-ning mot överskottsmålet
Procent av BNP respektive potentiell BNP Utfall 2010, prognos 2011–2015
2010 2011 2012 2013 2014 2015 Finansiellt sparande -0,2 0,1 0,0 0,7 2,1 3,3 Bakåtblickande
tioårssnitt 0,8
konjunkturjusterat1 1,4 Sjuårsindikatorn 0,7 0,5 0,7 konjunkturjusterad1 2,1 2,2 2,5
Strukturellt sparande 1,9 1,5 2,0 2,4 3,0 3,7 BNP-gap -3,9 -2,2 -3,6 -2,9 -1,6 -0,9 Tioårssnitt -1,0
Sjuårsgenomsnitt -2,3 -3,0 -3,1
1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet under motsvarande period multiplicerat med elasticiteten 0,55.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.
Bedömning av reformutrymmet utifrån
indikatorerna med hänsyn tagen till osäkerheten i bedömningen och riskbilden
De två framåtblickande indikatorerna som re-geringen använder för att följa upp överskotts-målet visar att det finansiella sparandet, med hänsyn tagen till konjunkturläget, varaktigt lig-ger högre än vad överskottsmålet kräver. Det finns dock ett antal osäkerheter i de indikatorer som används ovan. Exempelvis har Finanspoli-tiska rådet visat att prognososäkerheten i finan-siellt sparande för 2000−2010 är så stor som +/- 2 procentenheter redan för innevarande år.11
Bedömningen av det strukturella sparandet är också osäker. Beräkningar visar att det inte är ovanligt att det strukturella sparandet för ett ut-fallsår i efterhand justeras med mer än en pro-centenhet (se fördjupningsrutan Bedömningen av strukturellt sparande är osäker i avsnitt 4).
Den genomsnittliga skillnaden mellan den lägsta respektive högsta bedömningen av strukturellt sparande för ett enskilt utfallsår uppgick under 2000−2010 till hela 2 procent av BNP. Om det strukturella sparandet i efterhand skulle komma att revideras ned i den storleksordningen skulle det inte finnas något reformutrymme alls för 2012.
Som beskrivits ovan gör osäkerheten kring den framtida ekonomiska utvecklingen det extra
11 Finanspolitiska rådet (2011), Svensk finanspolitik.
angeläget att tills vidare upprätthålla goda säker-hetsmarginaler i de offentliga finanserna. Histo-riska erfarenheter visar att de direkta kostna-derna för att rädda det finansiella systemet för ett land i kris kan vara mycket stora – över 50 procent av BNP (se fördjupningsrutan Vad kostar en kris? i avsnitt 4). Under 1990-talskri-sen uppgick de direkta kostnaderna i Sverige till mellan 3,6 och 6,4 procent av BNP. De totala kostnaderna till följd av en allvarlig kris är dock betydligt större än så. För ett land som genom-gått en allvarlig kris har den reala statsskulden i genomsnitt ökat med hela 86 procent tre år efter krisen. Dessa siffror visar visserligen att det inte är möjligt att undvika stora underskott i det nansiella sparandet i händelse av en kris i det fi-nansiella systemet enbart genom att upprätthålla säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna.12 Däremot kan sådana marginaler bidra till att stärka förtroendet för att den förda politiken inte spär på problemet.
Ett ytterligare argument för att i detta läge upprätthålla goda säkerhetsmarginaler är att det finansiella sparandet i Sverige i dagsläget är be-tydligt lägre än vad det var vid ingången till fi-nanskrisen som inleddes 2008 (se avsnitt 1.5.1).
Regeringen anser mot denna bakgrund att det är mer ansvarsfullt att i efterhand korrigera ett för högt sparande genom att genomföra angelägna struktur- och välfärdsreformer, än att tvingas till nedskärningar om de negativa riskerna skulle re-aliseras.
Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen till konjunkturläget
Samtidigt som tillräckliga säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna måste upprätthållas bör finanspolitiken inte vara för åtstramande efter-som resursutnyttjandet i utgångsläget är svagt och antas försvagas ytterligare 2012. Prognosen för BNP och sysselsättning talar å ena sidan för att det skulle kunna vara motiverat att låta fi-nanspolitiken vara något mer expansiv. Å andra sidan talar den negativa riskbilden för att det nu är extra angeläget att upprätthålla goda säker-hetsmarginaler i de offentliga finanserna. Det är
12 Regeringen förfogar också över en stabilitetsfond för finansiering av eventuella stödinsatser (se avsnitt 1.5.2).
en svår avvägning vilken vikt som i nuvarande läge ska läggas vid att upprätthålla säkerhetsmar-ginaler i de offentliga finanserna och vilken vikt som ska läggas vid att inte ha en för åtstramande finanspolitik när resursutnyttjandet på arbets-marknaden fortfarande är svagt. Med hänsyn till den mycket osäkra situationen i omvärlden be-dömer regeringen att det för närvarande är över-ordnat att upprätthålla säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna. Fördelarna med att göra finanspolitiken mer expansiv 2012 väger inte alls lika tungt som riskerna för att finansmarkna-derna kan tappa förtroendet för de offentliga fi-nansernas hållbarhet och de konsekvenser för svensk arbetsmarknad detta skulle kunna med-föra (se fördjupningsrutan Vad bestämmer of-fentlig skuldutveckling?). Samtidigt stärks ef-terfrågan till följd av att budgetens automatiska stabilisatorer tillåts verka fullt ut.
Samlad bedömning av reformutrymmet för 2012 I budgetpropositionen för 2011 aviserade reger-ingen en rad reformambitioner. Dessa villkora-des av att det kunde säkerställas att viktiga re-former inom prioriterade välfärdsområden kunde säkras, att överskottsmålet skulle nås, att utgiftstaket skulle klaras och att det fanns ett varaktigt reformutrymme.
I 2011 års ekonomiska vårproposition gjorde regeringen bedömningen att en stor del av re-formambitionerna för mandatperioden skulle kunna genomföras redan under 2012 och 2013.
Med hänsyn till riskbilden underströks dock att en förnyad bedömning skulle göras av reformut-rymmet i budgetpropositionen för 2012.
Vid en påtagligt sämre konjunkturutveckling än den som ligger i huvudscenariot, där syssel-sättningen allvarligt riskerar att försvagas, måste det finnas utrymme att vidta ytterligare åtgärder för att stötta sysselsättningen och den ekono-miska utvecklingen. Det måste också finnas ut-rymme att kunna hantera en betydligt mer be-svärlig situation på de finansiella marknaderna.
Sådana åtgärder kan endast vidtas om det finns tillräckliga buffertar. Det säkerställer att det fi-nansiella sparandet kan återgå till överskott när konjunkturläget normaliseras och att utgiftsta-ket inte äventyras.
Regeringens bedömning är att de reformam-bitioner som beskrevs i budgetpropositionen för 2011 fortfarande kan genomföras under
man-datperioden. Behovet av att i detta läge upprätt-hålla tillräckliga säkerhetsmarginaler, samtidigt som det nya konjunkturläget kräver utrymme för andra typer av åtgärder, innebär dock att vissa av reformambitionerna kan genomföras först senare under mandatperioden än vad som bedömdes vara möjligt i 2011 års ekonomiska vårproposition. Sammantaget bedöms ett re-formutrymme om ca 15 miljarder kronor, varav en del avser tillfälliga satsningar för att möta ef-fekterna av nedgången, vara välavvägt för 2012.
Detta innebär att finanspolitiken blir något åt-stramande mellan 2011 och 2012 mätt som för-ändring i det strukturella sparandet. Bedöm-ningen är dock att denna strategi väsentligt ökar möjligheterna att kunna hantera en betydligt mer besvärlig utveckling än den som antas i denna proposition. I en redan osäker situation bidrar det också till att hushåll och företag inte känner osäkerhet kring de offentliga finansernas hållbarhet. Det är viktigt att hushåll och företag i detta läge kan förvänta sig att finanspolitiken be-drivs på ett ansvarsfullt sätt och att det inte kommer att krävas nedskärningar i trygghetssy-stemen, välfärden eller stora skattehöjningar för att de offentliga finanserna ska vara långsiktigt hållbara.
1.4.3 Utgiftstaket för 2015
Utgiftstaket sätter en övre gräns för hur höga utgifterna får bli för varje enskilt år. Genom ut-giftstaket ges riksdagen och regeringen förbätt-rade möjligheter till nödvändig kontroll och styrning över anvisade medel och över utgifts-utvecklingen. Utgiftstaket tydliggör även beho-vet av prioriteringar mellan utgiftsområden och förebygger en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll.
Regeringens förslag till utgiftstak utgår från den aktuella prognosen för de offentliga finanserna och det finanspolitiska ramverket, som anger att utgiftstaket ska fastställas på en nivå som är för-enlig med överskottsmålet och en långsiktigt hållbar finanspolitik. De avvägningar som ligger till grund för nivån på utgiftstaket för ett nytt år beskrivs genom att taket motiveras med ut-gångspunkt i hur det förhåller sig till andra mak-roekonomiska storheter (se vidare avsnitt 4.5).
Regeringen bedömde i 2011 års ekonomiska vårproposition att utgiftstaket borde öka med 20 miljarder kronor mellan 2014 och 2015.
Re-geringen anser fortfarande att denna bedömning är väl avvägd och att utgiftstaket ger ett stabilt stöd åt överskottsmålet 2015.
Förslaget till utgiftstak medför att budgete-ringsmarginalen för 2015 uppgår till 57 miljarder kronor (se tabell 1.8). I budgetpropositionen för 2015 bör budgeteringsmarginalen för 2015 av osäkerhetsskäl uppgå till minst 1,5 procent av de takbegränsade utgifterna eller ca 16 miljarder kronor i enlighet med regeringens riktlinje.13
Tabell 1.8 Utgiftstak 2011–2015 Miljarder kronor om inget annat anges
2011 2012 2013 2014 2015 Regeringens förslag till
utgiftstak 1 063 1 084 1 093 1 103 1 123 Utgiftstak, procent av
potentiell BNP 30,1 29,7 28,8 27,9 27,3 Takbegränsade utgifter 997 1 031 1 043 1 053 1 066 Budgeteringsmarginal 66 53 50 50 57 Budgeteringsmarginal,
offentlig sektor, procent
av BNP 1,5 2,0 2,4 3,0 3,7
Källa: Egna beräkningar.
Av den nu aktuella bedömningen av de takbe-gränsade utgifterna för 2015 följer att det maxi-mala utrymmet för nya utgifter under utgiftsta-ket fram t.o.m. budgetpropositionen för 2015 uppgår till ca 41 miljarder kronor, eller i genom-snitt drygt 10 miljarder kronor i nya permanenta utgifter per år och budgetproposition t.o.m.
budgeten för 2015. Denna ökning är i samma storleksordning som den genomsnittliga årliga ökningen av de takbegränsade utgifterna under den senaste tioårsperioden till följd av beslut om reformer och besparingar.14
En förutsättning för att budgeteringsmargi-nalen ska kunna tas i anspråk för reformer är att det kvarstår en tillräckligt stor marginal för att
13 Enligt riktlinjen bör budgeteringsmarginalen vara minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna för innevarande år, minst 1,5 procent för år t+1, minst 2 procent för år t+2 och minst 3 procent för t+3.
14 Ökningen av takbegränsade utgifter under den senaste tioårsperioden till följd av beslut om reformer och besparingar netto, beräknas ha uppgått till i genomsnitt ca 12 miljarder kronor per år mätt i 2010-års priser.
hantera att utgifterna på grund av konjunkturut-vecklingen kan utvecklas på ett annat sätt än be-räknat (se vidare avsnitt 4.1.3) Till exempel skulle det innebära väsentligt högre utgifter 2015 om volymerna i arbetsmarknadsrelaterade transfereringar inte minskade i slutet av perioden på det sätt som antas i utgiftsprognosen. Pen-sionssystemets utgifter är ett annat exempel. Se-dan 2011 års ekonomiska vårproposition har pensionssystemets utgifter exempelvis reviderats ner med 14 miljarder kronor för 2015 till följd av förändrade förutsättningar.
Regeringen bedömer att överskotten i de of-fentliga finanserna växer fram till 2015. Om be-dömningen under de kommande åren blir att det successivt uppstår ett reformutrymme är det rimligt att detta utrymme till viss del kan ut-nyttjas för reformer på utgiftssidan. Hur stort det potentiella utrymmet för reformer på ut-giftssidan slutligen blir begränsas av hur stor del av budgeteringsmarginalen som fram till budget-propositionen för 2015 tas i anspråk av andra ty-per av utgiftsökningar, t.ex. till följd av den mak-roekonomiska utvecklingen. Oavsett vilken typ av utgiftsförändring som hypotetiskt tar budge-teringsmarginalen för 2015 i anspråk till dess att det året har passerat kan inte de takbegränsade utgifterna förändras mer än budgeteringsmargi-nalens storlek. I förhållande till bedömningen av överskottet i de offentliga finanserna 2015 är budgeteringsmarginalen för 2015 inte större än att utgiftstaket bedöms ge ett stabilt stöd åt överskottsmålet.