Kriterier för en väl avvägd finanspolitik finanspolitik

Målet för den ekonomiska politiken är att skapa en så hög varaktig välfärd som möjligt genom hög uthållig tillväxt, varaktigt hög sysselsättning och välfärd som kommer alla till del. En förut-sättning för detta är makroekonomisk stabilitet.

Finanspolitiken bidrar till stabilitet på flera sätt, bl.a. genom att verka för samhällsekono-misk effektivitet och genom att vara långsiktigt hållbar. Offentliga åtaganden måste kunna finan-sieras utan att den offentliga skulden ökar på ett ohållbart sätt eller att behov av kraftiga höj-ningar av skatteuttaget uppstår. Detta gäller trots att den demografiska utvecklingen, trender på arbetsmarknaden, globaliseringen m.m. ibland kan försvåra denna uppgift. Om finanspolitikens hållbarhet ifrågasätts leder detta till betydande samhällsekonomiska kostnader, särskilt för en liten och öppen ekonomi som Sverige. En

finanspolitik som inte är långsiktigt hållbar leder till att den offentliga skulden växer snabbare än BNP, vilket ökar risken för att fokus måste flyttas från åtgärder som främjar tillväxt, välfärd och sysselsättning till skuldsanering. Detta var vad som hände i Sverige i början av 1990-talet, och som nu sker i ett antal EU-länder som Grekland, Portugal och Irland. En ogynnsam ut-veckling till följd av en oansvarig finanspolitik riskerar att främst drabba svaga grupper i sam-hället, vilket strider mot regeringens fördel-ningspolitiska ambitioner.

Finanspolitiken bidrar också till stabilitet när den utformas på ett sådant sätt att den dämpar eller åtminstone inte förstärker konjunktur-svängningarna. Stora konjunktursvängningar kan genom s.k. persistenseffekter påverka arbets-kraftsutbudet och kapitalstocken (de byggnader, maskiner, m.m. som behövs i produktionen) negativt under lång tid, vilket är mycket kost-samt för samhällsekonomin.⁹⁴ Erfarenheten visar dock att finanspolitiken i regel inte bör användas för att finjustera efterfrågan i ekonomin vid normala konjunkturvariationer. I sådana lägen bidrar Riksbanken till att stabilisera ekonomin med hjälp av penningpolitiken. Finanspolitiken medverkar till stabilitet genom att tillåta att skatteinkomster och utgifter varierar över kon-junkturcykeln, dvs. de s.k. automatiska stabili-satorerna tillåts verka fritt. Vidare bidrar de s.k.

semiautomatiska stabilisatorerna, främst olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, till stabilitet.

Därutöver finns det beredskap att stödja penningpolitiken genom finanspolitiska åtgärder vid mer allvarliga konjunkturstörningar. För att det ska finnas utrymme för de automatiska och semiautomatiska stabilisatorerna att verka, och för att upprätthålla beredskap för en aktiv stabi-liseringspolitik, bör det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ligga i linje med överskottsmålet vid ett genomsnittligt resurs-utnyttjande.

94 Persistens innebär att en konjunkturell effekt på arbetslösheten eller kapitalstocken tenderar att dröja sig kvar för att endast långsamt klinga av.

4.1.1 Det finanspolitiska ramverket är en grund för en ansvarsfull

finanspolitik

Erfarenheten visar att ett trovärdigt finanspoli-tiskt ramverk med tydliga mål och restriktioner i hög grad bidrar till att finanspolitiken utformas på ett långsiktigt hållbart sätt.⁹⁵ Det svenska budgetpolitiska ramverket med en välordnad och stram budgetprocess, ett överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för staten och ett kommunalt balanskrav har ökat förtroendet för den ekonomiska politiken. Det finans-politiska ramverket syftar både till långsiktig hållbarhet och till att finanspolitiken inte utfor-mas på ett sätt så att den riskerar att bli kort-siktigt destabiliserande. Ramverket hjälper också Sverige att som EU-medlem efterleva stabilitets- och tillväxtpaktens regler.

Det budgetpolitiska ramverket spelar vidare en central roll när storleken på ett reform-utrymme eller besparingsbehov fastställs. Med utgångspunkt i ramverkets mål och restriktioner stäms reformutrymmet eller besparingsbehovet av mot ett antal hållpunkter. En sådan hållpunkt är att en väl avvägd finanspolitik ska säkerställa att överskottsmålet klaras och att utgiftstaket inte överskrids. När reformutrymmet eller besparingsbehovet bedöms ska också det eko-nomiska läget beaktas. Finanspolitiken ska vara väl anpassad till konjunkturläget och i möjligaste mån underlätta Riksbankens arbete med att värna prisstabilitet. Det innebär att det offentliga sparandet temporärt kan avvika från överskotts-målet vid kraftiga konjunktursvängningar utan att detta kommer i konflikt med ramverkets intentioner.

Utrymmet för finanspolitiska åtgärder beror dessutom på hur åtgärderna utformas. Struk-turella reformer som förbättrar ekonomins funktionssätt och ökar produktionskapaciteten bidrar till att öka det totala utrymmet för permanenta reformer. Slutligen ska en ansvars-full bedömning av besparingsbehovets eller reformutrymmets storlek ta hänsyn till risk-bilden i den ekonomiska och offentligfinansiella utvecklingen, samt till osäkerheten i såväl

95 Se regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken (skr.

2010/11:79).

prognoser som i bedömningen av finanspoli-tikens långsiktiga hållbarhet.

4.1.2 Principer för avstämning av

finanspolitiken mot överskottsmålet Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande ska motsvara 1 procent av BNP i genomsnitt över en kon-junkturcykel. Att målet är formulerat som ett genomsnitt i stället för som ett årligt krav på 1 procent av BNP är motiverat av stabiliserings-politiska skäl. Om målet var att sparandet ska motsvara 1 procent av BNP varje enskilt år skulle finanspolitiken behöva stramas åt när konjunkturen försvagas för att säkerställa att målet nås. Politiken skulle därmed bli procyk-lisk. Den skulle förstärka konjunktursvängning-arna och de automatiska stabilisatorerna skulle motverkas. Det finns således goda skäl att formulera ett mål för det finansiella sparandet som ett genomsnitt över en konjunkturcykel.

Genomsnittsformuleringen gör det dock svårare att löpande följa upp om finanspolitiken ligger i linje med målet. Då överskottsmålet är formulerat i termer av finansiellt sparande är en naturlig utgångspunkt att finanspolitiken stäms av mot det faktiska finansiella sparandet. En nackdel med detta tillvägagångssätt är att kon-junkturläget inte beaktas. Om exempelvis resursutnyttjandet är högt kommer det faktiska finansiella sparandet att överskatta reform-utrymmet eftersom det finansiella sparandet skulle vara lägre vid ett normalt resursutnytt-jande. Det går med andra ord inte att använda temporärt höga överskott under ekonomiskt goda år för att finansiera permanent högre utgifter eller sänkta skatter. På samma sätt skulle det genomsnittliga sparandet bli för högt om sparandet motsvarade 1 procent av BNP även under utpräglade lågkonjunkturår. Det betyder att konjunkturläget måste beaktas när över-skottsmålet utvärderas och storleken på ett reformutrymme eller besparingsbehov fastställs.

Överskottsmålet utvärderas i ett bakåtblick-ande perspektiv, för att se om målet nåtts under den tid det har varit styrande för finanspolitiken.

Det görs med ett tioårigt bakåtblickande medel-värde för det finansiella sparandet, där hänsyn tas till det genomsnittliga konjunkturläget under perioden. Överskottsmålet analyseras också i ett framåtblickande perspektiv, som ett underlag för

en bedömning av det framtida reformutrymmet eller behovet av besparingar.⁹⁶ För den framåt-blickande analysen används det strukturella sparandet och ett sjuårigt glidande medelvärde för det finansiella sparandet. Vid bedömningen av sjuårsindikatorn tas även hänsyn till det genomsnittliga konjunkturläget under den period för vilken indikatorn beräknas.

I grund och botten bestäms utrymmet för reformer av den långsiktiga utvecklingen av produktionsförmågan i Sverige som i sin tur bestäms av framför allt antalet arbetade timmar i ekonomin och kapitalstockens utveckling. Sam-tidigt som den långsiktiga produktionsförmågan är avgörande för reformutrymmet och möjlig-heten att vidta nya politikåtgärder, kan politiken i sig också påverka produktionsnivån och där-med reformutrymmet. Exempelvis har de åtgär-der regeringen vidtagit inom ramen för sjuk-försäkringssystemet och ändringar av reglerna för arbetslöshetsersättningen bidragit till att varaktigt öka antalet arbetade timmar och där-med utrymmet för reformer.

Bedömningen av reformutrymmet görs alltid utifrån en prognos av det finansiella sparandet där det antas att det inte tillkommer några nya diskretionära åtgärder utöver de som redan tidigare beslutats och aviserats, samt de som föreslås och aviseras i den aktuella proposi-tionen. Vid en normal ekonomisk tillväxt, utan stora strukturella förändringar i ekonomin, inne-bär detta förfarande normalt att skatteintäkterna ökar i takt med BNP samtidigt som utgifterna minskar något som andel av BNP. Det beror bl.a. på att en del av utgifterna inte är indexerade och på att tillfälliga åtgärder, t.ex. temporära arbetsmarknadspolitiska åtgärder, faller bort.

Det tioåriga bakåtblickande medelvärdet för det finansiella sparandet

Syftet med den bakåtblickande analysen är att bedöma om överskottsmålet uppnåtts eller om det finns tendenser till systematiska felaktigheter i finanspolitikens förhållande till överskottsmålet som minskar sannolikheten för att målet ska nås

96 Bland annat till följd av rekommendationer från Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen görs fr.o.m. 2010 års ekonomiska vårproposition en tydligare åtskillnad mellan en bakåt- och framåtblickande bedömning av överskottsmålet.

i framtiden. För den bakåtblickande uppfölj-ningen används ett tioårigt medelvärde som beräknas för de tio senaste åren för vilka det finns ett utfall för det offentliga finansiella sparandet, för närvarande åren 2001–2010. Vid bedömningen av detta genomsnitt beaktas även det genomsnittliga konjunkturläget, uttryckt som ett BNP-gap, under den aktuella perioden.

Sjuårsindikatorn

Sjuårsindikatorn är ett sjuårigt centrerat medel-värde för det finansiella sparandet i den offent-liga sektorn. Indikatorn för ett visst angivet år omfattar det finansiella sparandet, justerat för större engångseffekter, det angivna året samt de tre åren före och efter detta år. Det sjuåriga medelvärdet för 2011 omfattar följaktligen sparandet 2008–2014, indikatorn för 2012 omfattar 2009–2015, osv.

En fördel med sjuårsindikatorn är att den är enkel att beräkna. Den beaktar även i viss utsträckning konjunkturläget eftersom den är beräknad utifrån sparandet under flera år. Det finns trots det en risk att beräkningen kommer att omfatta flera hög- än lågkonjunkturår, eller tvärtom, vilket i så fall innebär att indikatorn ger en felaktig bild av reformutrymmet eller bespa-ringsbehovet. För att värdera sjuårsindikatorn på ett korrekt sätt måste därför hänsyn tas till konjunkturläget. Om det sjuåriga medelvärdet för det finansiella sparandet ligger nära ett, samtidigt som medelvärdet för BNP-gapet under samma period ligger nära noll, är detta en indi-kation på att finanspolitiken är i linje med överskottsmålet.

Ett problem vid bedömningen av hur kon-junkturen påverkar sparandet i den offentliga sektorn är möjligheten att konjunkturcyklerna inte är symmetriska, dvs. att perioder med ett lågt resursutnyttjande blir längre och djupare i lågkonjunkturer än perioderna med högt resurs-utnyttjande i högkonjunkturer. Den nuvarande globala konjunkturavmattningen leder exempel-vis till negativa BNP-gap som är mycket stora i ett historiskt perspektiv (se tabell 4.1). Det är osannolikt att dessa stora negativa gap kommer att motsvaras av lika stora positiva gap när kon-junkturen åter vänder uppåt. Om BNP-gapen inte är noll i genomsnitt över en konjunktur-cykel kan inte sjuårsindikatorn justeras fullt ut för konjunkturen om den ska vara en god

indi-kator för överskottsmålet. Vid bedömningen av det potentiella reformutrymmets eller bespa-ringsbehovets storlek bör därför vikt även läggas vid de ojusterade indikatorvärdena.

Erfarenheten från de senaste åren visar att de offentliga finanserna kan försämras snabbt när tillväxten försvagas. Från 2007 till 2009 mins-kade det finansiella sparandet från 3,6 till-0,9 procent av BNP. Samtidigt visar en utvärdering av regeringens prognoser för det finansiella spar-andet det kommande budgetåret att det genom-snittliga absoluta felet uppgick till nästan 2 pro-cent av BNP 2000–2010.⁹⁷ Eftersom beräk-ningen av sjuårsindikatorn för 2012 omfattar fem prognosår är storleken på reformutrymmet eller besparingsbehovet baserad på denna indi-kator osäker.

Det strukturella sparandet

Det strukturella sparandet visar hur stort det finansiella sparandet skulle vara vid ett normalt konjunkturläge. I regeringens beräkning av det strukturella sparandet justeras det finansiella sparandet för konjunkturläget, men även för större engångseffekter och extraordinära nivåer på hushållens kapitalvinster. Exempelvis visar ett positivt strukturellt sparande att det finns ett underliggande överskott i de offentliga finan-serna, även om ett underskott tillfälligt uppstått till följd av ett svagt konjunkturläge. En nackdel med det strukturella sparandet är att bedöm-ningen av detta kan göras på flera olika sätt och att det inte ens i efterhand fastställs ett exakt utfall (se fördjupningsrutan Alternativa bedöm-ningar av det strukturella sparandet i 2011 års ekonomiska vårproposition, (prop. 2010/11:100 s. 197 f.). En annan nackdel med det strukturella sparandet som indikator för överskottsmålet är att BNP-gapen inte behöver vara noll igenom-snitt över en konjunkturcykel.

Det finns flera metoder för att beräkna det strukturella sparandet. Regeringens metod byg-ger på att det finansiella sparandet justeras utifrån en uppskattning av resursutnyttjandet, uttryckt som ett BNP-gap, och en bedömning av hur känsliga de offentliga finanserna är för förändringar i resursutnyttjandet. I beräkningen

97 Se avsnitt 1.1.3 i Finanspolitiska rådets rapport 2011.

används för närvarande en budgetelasticitet på 0,55, vilket innebär att om ett negativt BNP-gap ökar med 1 procentenhet försämras det finan-siella sparandet med 0,55 procent av BNP.

Storleken på denna budgetelasticitet ligger i linje med OECD:s senaste beräkningar för Sverige.

Det innebär exempelvis att om det faktiska finansiella sparandet är -2 procent av BNP, och BNP-gapet bedöms vara -5 procent av potentiell BNP, uppgår det strukturella sparandet till 0,75 procent av BNP (-2 + 0,55 * 5 = 0,75).

Även om man bortser från prognososäker-heten för det finansiella sparandet är beräk-ningen av det strukturella sparandet förknippad med stor osäkerhet. För det första är bedöm-ningen av resursutnyttjandet osäker. För potentiell BNP redovisas aldrig något utfall, utan varje bedömare gör sin egen uppskattning av dess historiska och framtida värden. Ofta revideras synen på BNP-gapen såväl bakåt som framåt i tiden, vilket inte bara beror på en förändrad syn på konjunkturläget utan också på revideringar av utfallsstatistik för faktisk BNP.

För det andra är även bedömningen av det offentliga sparandets konjunkturkänslighet osäker. Bedömningen bygger på en empirisk skattning av ett genomsnittligt förhållande under en längre tidsperiod. Varje enskild konjunktur-förändring har dock egenheter som gör att den avviker från den genomsnittliga historiska utvecklingen. En exportledd efterfrågeökning i ekonomin ger exempelvis en mindre ökning av skatteintäkterna än en lika stor efterfrågeökning som beror på ökad inhemsk privat konsumtion.

De offentliga finansernas konjunkturkänslighet kan även påverkas av strukturella reformer, vilket inte återspeglas i historiska tidsserier.

Sammantaget innebär detta att bedömningar av det strukturella sparandet är osäkra och att olika bedömningar gjorda vid en och samma tidpunkt kan variera relativt mycket såväl för historiska som för framtida år (se vidare fördjupningsrutan Bedömningen av det strukturella sparandet är osäker).

Viktigt med samlad bedömning

Det finns således en betydande osäkerhet kring de indikatorer som används för att följa upp överskottsmålet. Eftersom målet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel måste analysen med nödvändighet ändå ta

hänsyn till konjunkturläget, trots de svårigheter detta innebär. Av detta skäl används inte en enskild indikator för att fastställa storleken på reformutrymmet eller besparingsbehovet. I stället görs en samlad bedömning av de två indi-katorerna (sjuårsindikatorn och det strukturella sparandet) med hänsyn tagen till det aktuella konjunkturläget och risken för att utvecklingen blir en annan än vad som förutsetts.⁹⁸

4.1.3 Principer för avstämning av finans-politiken mot utgiftstaket

Utgiftstaket är den tidiga, övergripande restrik-tionen som i termer av totala utgifter begränsar budgetprocessen från det att taket fastställs flera år innan budgetåret till budgetårets utgång. Det är obligatoriskt för regeringen att föreslå utgifts-tak för det kommande tredje året, förutsatt att det inte redan har fattats ett beslut för detta år.

Nivån på utgiftstaket regleras emellertid inte.

Utgiftstakets nivå är ett uttryck för reger-ingens syn på hur det offentliga åtagandet mätt i utgiftstermer ska utvecklas. Samtidigt är den grundläggande idén bakom utgiftstaket att i hög grad frigöra diskussionen om det totala utrym-met för statliga utgifter från diskussionen om vilka enskilda utgiftsförändringar som är nöd-vändiga eller angelägna. En meningsfull utgifts-begränsning måste på ett eller annat sätt utgå från en övergripande tanke om hur den offent-liga sektorn ska förhålla sig till den totala produktionen i landet. Nivån på utgiftstaket är på sikt avgörande för det totala skatteuttaget och nivån på ett nytt tak bör därmed överensstämma med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag kan vara utan att de samhällsekonomiska kost-naderna blir för höga.

Utgiftstakets nivå är ett politiskt beslut. Olika politiska majoriteter kommer att ha olika beve-kelsegrunder till nivån på de offentliga utgif-terna. Det går därför inte att reducera ett beslut om nivå på utgiftstaket till en i förväg bestämd

98 Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen menar att användningen av flera indikatorer gör uppföljningen av överskottsmålet och bedömningen av reformutrymmet otydlig. Regeringen menar dock att det inte finns en enskild indikator som på ett perfekt sätt mäter måluppfyllelsen, och att det dessutom är viktigt att väga in flera olika faktorer vid uppföljningen och göra en samlad bedömning. En mer mekanisk uppföljning riskerar enligt regeringens mening att leda politiken fel (se vidare avsnitt 12).

formel. Det är emellertid viktigt att regeringen, i samband med att utgiftstakets nivå för ett nytt år föreslås, beskriver hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter och tydligt motiverar vilka avväganden som lett fram till den föreslagna nivån. Lämpliga bestämningsfaktorer vid fastställandet av utgiftstakets nivå för ett nytt år är utgiftstakets relation till överskottsmålet, utvecklingen av de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP, budgeteringsmarginalens storlek och utvecklingen av utgiftstaket i fasta priser.

Utgiftstakets relation till överskottsmålet

Utgiftstaket är ett viktigt verktyg för att uppnå överskottsmålet. Med utgångspunkt i progno-serna för den offentliga sektorns inkomster och de utgifter som inte ingår under utgiftstaket (i första hand utgifter i kommuner och landsting), går det att beräkna en nivå på utgiftstaket som är konsistent med ett offentligt sparande i linje med överskottsmålet. Beräknat på detta sätt visar utgiftstaket hur höga de beräknade takbegrän-sade utgifterna kan bli utan att det finansiella sparandet sjunker under den målsatta nivån. Om beräkningen i stället resulterar i ett utgiftstak som är lägre än de beräknade takbegränsade utgifterna visar denna skillnad hur mycket lägre de takbegränsade utgifterna måste bli för att sparandet ska uppnå målsatt nivå.

I praktiken är det emellertid knappast meningsfullt att mekaniskt härleda en exakt nivå på utgiftstaket. För det första visar erfarenheten att prognoserna för de offentliga finanserna att kommer att genomgå revideringar efter tid-punkten för utgiftstakets fastställande. När det sker kan det medföra en förändring av den utgiftsbegränsning som ett redan fastställt utgiftstaket utgör i förhållande till överskotts-målet. En orsak till att sambandet mellan de tak-begränsade utgifterna och det finansiella sparan-det inte är mekaniskt är sparan-det faktum att föränd-rade priser och löner tenderar att påverka de tak-begränsade utgifterna mer än det finansiella sparandet.

För det andra skulle det vara nödvändigt att ta hänsyn till framtida skatteförändringar vid fast-ställandet av utgiftstaket. En grundläggande tanke bakom utgiftstaket är att skattehöjningar inte motiverar en höjning av redan fastslagna tak.

I annat fall skulle utgiftstaket inte ha någon

begränsande effekt på det offentliga åtagandet och skatteuttagets storlek. För att förändringar i skattesystemet ska få fullt genomslag på utgifts-takets nivå måste de i detalj vara kända när utgiftstaket fastställs.

Normalt sett bör utgiftstakets nivå bestäm-mas så att överskottsmålet nås även om de tak-begränsade utgifterna slutligen skulle bli lika höga som utgiftstaket. Sambandet mellan utgiftstak och finansiellt sparande i offentlig sektor bör emellertid betraktas som en bestäm-ningsfaktor bland andra än som ett sätt att mekaniskt beräkna en nivå på utgiftstaket.

Utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP

Utgiftstaket omfattar större delen av utgifterna i staten och ålderspensionssystemet. Tillsammans med utgifterna i kommunerna och landstingen utgör de nästan samtliga utgifter i den offentliga sektorn. Det är denna utgiftsnivå, tillsammans med överskottsmålet, som i slutändan är avgörande för hur stora de samlade skatteintäk-terna behöver vara. De flesta skatter ger upphov till välfärdsförluster som måste vägas mot nyttan

Utgiftstaket omfattar större delen av utgifterna i staten och ålderspensionssystemet. Tillsammans med utgifterna i kommunerna och landstingen utgör de nästan samtliga utgifter i den offentliga sektorn. Det är denna utgiftsnivå, tillsammans med överskottsmålet, som i slutändan är avgörande för hur stora de samlade skatteintäk-terna behöver vara. De flesta skatter ger upphov till välfärdsförluster som måste vägas mot nyttan