Tekniska justeringar av utgifts- utgifts-taket för staten 2011–2015 utgifts-taket för staten 2011–2015

samt förslag till utgiftstak för staten 2015

4.5.1 Tekniska justeringar av utgiftstaket Varje beslut om nivån på utgiftstaket för ett nytt år innebär att taket definieras på ett visst sätt i förhållande till de takbegränsade utgifterna. Det gäller dels vilka utgifter som omfattas av taket, dels hur dessa utgifter redovisningsmässigt är bokförda i budgeten. Riksdagen fastställer efter förslag i budgetpropositionen nivån på utgifts-taket för ett tillkommande år. Från det att nivån fastställts för ett tillkommande år till dess att det specifika året har passerat ska utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna vara densamma för det året.

104 På grund av regelbundet förekommande tekniska justeringar av utgiftstakets nivå försvåras jämförelser över tiden av utgiftstakets utveckling. För att uppnå jämförbarhet har utgiftstaket och de tak-begränsade utgifterna i diagram 4.4 korrigerats för skillnader över tiden i dessa tekniska förändringar. Utgångspunkten i diagram 4.4 är den aktuella utgiftsstrukturen och de tekniska justeringar som gäller för 2014.

Utgiftstakets nivå för åren före 2014 är justerat genom att den för samtliga år getts samma årliga ökning som det ursprungligen hade när det först fastställdes, med hänsyn tagen till eventuella reella förändringar som därefter har gjorts av den ursprungligt fastställda nivån. Över tiden jämförbara takbegränsade utgifter beräknas genom att man från den på detta sätt beräknade nivån på utgiftstaket drar bort den faktiska budgeteringsmarginalen.

Under en så lång period sker emellertid normalt budgetmässiga förändringar av olika slag som förändrar de takbegränsade utgifterna, men som inte motsvaras av ett i sak förändrat offent-ligt åtagande. Omvänt kan förändringar genom-föras som påverkar det offentliga åtagandet, men som av tekniska skäl inte påverkar de tak-begränsade utgifterna. För att utgiftstaket ska behålla den ursprungliga finansiella stramheten, och vara förenligt med överskottsmålet under hela perioden, måste beslutade taknivåer justeras så att budgetförändringar av detta slag neutra-liseras.

Tekniska justeringar syftar till att utgiftstaket ska utgöra en lika stram begränsning för de offentliga utgifterna efter justeringen som före de förändringar som föranleder justeringen. För att föranleda en teknisk justering ska en föränd-ring inte ha samma nettoeffekt på den konsoli-derade offentliga sektorns utgifter eller det offentliga finansiella sparandet som på de takbegränsade utgifterna. Sedan utgiftstaket infördes 1997 har beslutade taknivåer justerats tekniskt vid flera tillfällen.

Tabell 4.4 Förslag till tekniska justeringar av utgiftstaket för staten 2011–2015

Miljarder kronor

2011 2012 2013 2014 2015 Utgiftstak för staten i

VÅP11 1 063 1 083 1 093 1 103 1 123¹ Övergång till

anslagsfinan-siering av

hemutrust-ningslån ² 1,11

Bruttoredovisning av

jäm-ställdhetsbonus 0,17 0,17 0,17 0,17 Reglering

kommunaleko-nomisk utjämning:

förändrade 3:12 regler 0,22 0,22 0,22 0,22 En route-avgiften ingick

felaktigt i bruttoredovis-ning av Transportstyrelsens avgiftsintäkter i

budget-propositionen för 2011. -0,15 -0,15 -0,15 -0,15 Summa tekniska

justeringar 1,35 0,24 0,24 0,24 Summa tekniska

justeringar (avrundat) 1 0 0 0

Förslag till utgiftstak för

staten 1 063 1 084 1 093 1 103 1 123

1 Bedömd nivå för utgiftstaket 2015 i 2011 års ekonomiska vårproposition.

2 Avser anslagsmedel för finansiering av befintliga lån. Anslagsmedel för årlig nyutlåning understiger 100 miljoner kronor, vilket enligt praxis är minsta belopp för att en budgetförändring bör föranleda en teknisk justering av utgiftstaket.

Källa: Egna beräkningar.

Vissa budgetförändringar som redovisas i denna proposition föranleder tekniska juster-ingar av utgiftstaket (se tabell 4.4). De tekniska justeringarna omfattar redan fastlagda nivåer för 2011–2014. Regeringen gjorde i 2010 års eko-nomiska vårproposition en bedömning av nivån för utgiftstaket 2015. Regeringens förslag till nivå på utgiftstaket för 2015 som lämnas i denna proposition tar hänsyn till de föreslagna tekniska justeringarna.

Hemutrustningslån för nyanlända invandrare som omfattas av flyktingmottagandet finansieras fr.o.m. 2012 med anslag i stället för med lån i Riksgäldskontoret. Det medför engångsvis ett behov av anslagsmedel på drygt 1,1 miljarder kronor för finansiering av befintliga lån. Hem-utrustningslånet infördes 1991, dvs. innan utgiftstaket fastställdes första gången för bud-getåret 1997. En övergång från lånefinansiering till anslagsfinansiering fr.o.m. 2012 innebär att hemutrustningslånet kommer att ingå i de tak-begränsade utgifterna och att utgiftstakets nivå för 2012 därför bör justeras tekniskt för effek-terna av denna omläggning.

Jämställdhetsbonusen har hittills redovisats netto som en s.k. kreditering på inkomstsidan.

Från och med 2012 flyttas bonusen till föräldra-försäkringsanslaget på utgiftssidan av statens budget, varvid anslaget höjs. Utgiftstaket juste-rades tekniskt (sänktes) när bonusen infördes efter förslag i budgetpropositionen för 2008. Det är därför motiverat att justera utgiftstaket vid övergången till bruttoredovisning.

De förändringar i skattelagstiftningen avse-ende 3:12-reglerna som regeringen föreslår i denna proposition beräknas påverka den kom-munala sektorns skatteunderlag negativt. Försla-get motiverar därför en höjning av anslaFörsla-get 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgifts-område 25 Allmänna bidrag till kommuner.

I budgetpropositionen för 2011 ändrades Transportstyrelsens redovisning av avgiftsin-täkter så att de i huvudsak redovisas mot inkomsttitel och därmed inte längre disponeras av myndigheten. Med anledning av detta justera-des såväl anslaget som utgiftstaket. I budget-propositionen för 2011 angavs samtidigt att avgifter av transfereringskaraktär inom luftfarts-området även fortsättningsvis ska disponeras av myndigheten. I förslaget till anslaget 1:12 Transportstyrelsen under utgiftsområde 22 Kommunikationer för 2011 har dock undervägs-avgiften (undervägs-avgiften för flygtrafiktjänster, en

route), som är av transfereringskaraktär, ingått i beräkningen av anslaget till ett belopp om 146,1 miljoner kronor. Eftersom Transport-styrelsen även fortsättningsvis disponerar intäk-terna från denna avgift bör anslaget liksom ut-giftstaket justeras ner med motsvarande belopp.

I enlighet med praxis avrundas de årsvisa tekniska justeringarna till hela miljarder kronor.

Sammantaget motiverar de ovan nämnda för-ändringarna att den tidigare fastställda nivån på utgiftstaket för 2012 bör höjas med 1 miljard kronor. De tidigare fastställda nivåerna på utgiftstaket för 2011, 2013 och 2014 samt den i 2011 års ekonomiska vårproposition bedömda nivån för 2015 bör inte ändras av tekniska skäl, eftersom summan av de förändringar som motiverar en teknisk justering av utgiftstaket för dessa år avrundas ner till 0 miljarder kronor.

Regeringens förslag: För 2012 fastställs utgifts-taket för staten inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget till följd av tekniska justeringar till 1 084 miljarder kronor.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår i denna proposition förändringar som motiverar en teknisk justering av utgiftstaket för 2012. Regeringen föreslår därför att den tidigare fastställda nivån på utgiftstaket för 2012 höjs med 1 miljard kronor till 1 084 miljarder kronor.

4.5.2 Utgiftstaket för staten 2015

I 2011 års ekonomiska vårproposition redo-visade regeringen en bedömning av utgiftstakets nivå för 2015. Även i denna proposition förlängs tidsperspektivet med ett år jämfört med det som minst gäller enligt budgetlagen, som ett instrument för att understödja en återgång till överskott i de offentliga finanserna i linje med överskottsmålet. Regeringen föreslår således nivå på utgiftstaket för det fjärde kommande året, dvs. för 2015. I tabell 4.5 redovisas regeringens förslag till utgiftstak för 2015.

Regeringens förslag: För 2015 fastställs utgiftstaket för staten inklusive ålderspensions-systemet vid sidan av statens budget till 1 123 miljarder kronor.

Skälen för regeringens förslag: De tak-begränsade utgifterna omfattar utgifterna under utgiftsområde 1–25 och 27 samt ålderspensions-systemet vid sidan av statens budget. Genom utgiftstaket ges riksdagen och regeringen förbättrade möjligheter till kontroll och styrning över anvisade medel och utgiftsutvecklingen.

Användningen av utgiftstaket leder även till att behovet av prioriteringar mellan utgiftsområden tydliggörs och att en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll förebyggs.

Så långt fram i tiden som 2015 är bedömning-arna av den ekonomiska utvecklingen mycket osäkra. Det är därför viktigt att ett osäkert framtida reformutrymme inte intecknas på förhand utan att det kontinuerligt stäms av inför varje nytt budgetår. När det gäller utgiftstaket anger regeringen emellertid redan nu en fast övre gräns för utgiftsnivån 2015. De makroekonom-iska förutsättningarna och bedömningen av de offentliga finanserna kommer att förändras fram till 2015. Eftersom utgiftstaket fastställs i nomi-nella termer förändras dess relation till andra makroekonomiska storheter när bedömningen av den ekonomiska utvecklingen förändras jäm-fört med det tillfälle när nivån på utgiftstaket bedömdes. Risken för en väsentligt annorlunda utveckling av de offentliga finanserna bör därför vägas in i bedömningen.

Regeringens överväganden som ligger bakom den föreslagna nivån på utgiftstaket för ett nytt år tydliggörs genom att de motiveras med utgångspunkt i hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter. Nedan följer en motivering till utgiftstakets nivå för 2015 med utgångspunkt i bl.a. de bestämningsfaktorer som redovisas i avsnitt 4.1.3.

Relationen till överskottsmålet

Utgiftstaket är ett viktigt instrument för att uppnå målet om överskott i den offentliga sektorns sparande. Det bör därför fastställas så att det stödjer överskottsmålet. Den prognos för det offentliga sparandet som sammanfattas i tabell 4.1 bygger på utvecklingen av de takbe-gränsade utgifterna i tabell 4.5. De offentliga finanserna förstärks successivt under perioden och det strukturella sparandet uppgår till 3,7 procent av BNP 2015.

Regeringen bedömde i 2011 års ekonomiska vårproposition att utgiftstaket för 2015 borde uppgå till 1 123 miljarder kronor. Regeringen anser att denna bedömning fortfarande är väl avvägd. Det är en nivå som bedöms ge ett stabilt stöd åt överskottsmålet. Budgeteringsmarginalen för 2015, dvs. det maximala utrymmet för ökade utgifter, uppgår till 1,4 procent av BNP, vilket endast motsvarar en mindre del av det beräknade sparandet i den offentliga sektorn.¹⁰⁵

Om budgeteringsmarginalen delvis tas i anspråk för utgiftsökningar till följd av makro-ekonomiska förändringar är detta ofta inte ett problem i förhållande till överskottsmålet. Det sätt på vilket överskottsmålet är formulerat innebär att utgiftsökningar som följer av en konjunkturell uppgång av arbetslösheten och andra automatiska stabilisatorer normalt bör tillåtas försvaga den offentliga sektorns finan-siella sparande. Därigenom ges de automatiska stabilisatorerna möjlighet att verka fullt ut. De takbegränsade utgifterna är också i hög grad beroende av pris- och löneutvecklingen i eko-nomin som helhet. Förändringar av de tak-begränsade utgifterna till följd av oväntat höga priser och löner kan normalt tillåtas absorberas av budgeteringsmarginalen, utan att detta leder till en konflikt med överskottsmålet. Det beror på att generella förändringar av pris- och löne-nivån normalt har små effekter på det finansiella sparandet, eftersom den offentliga sektorns inkomster och utgifter, sett över ett par år, ten-derar att påverkas i ungefär samma utsträckning av sådana förändringar. Strukturella förändringar av de takbegränsade utgifternas reala nivå tenderar dock att påverka indikatorerna för överskottsmålet.

105 Hela budgeteringsmarginalen bör emellertid inte utnyttjas. Enligt regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek bör en marginal motsvarande minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna finnas kvar under budgetåret för att hantera osäkerhet i utgiftsbedömningarna. År 2015 motsvarar det 11 miljarder kronor eller knappt 0,3 procent av BNP.

Budgeteringsmarginalen exklusive denna säkerhetsmarginal uppgår 2015 till 1,2 procent av BNP, vilket kan jämföras med den totala budgeterings-marginalen som uppgår till 1,4 procent av BNP (se tabell 4.5).

Tabell 4.5 Utgiftstak för staten 2011–2015 Miljarder kronor om inget annat anges

2011 2012 2013 2014 2015 Av riksdagen beslutade

utgiftstak 1 063 1 083 1 093 1 103 1 123¹ Regeringens förslag till

utgiftstak 1 063 1 084 1 093 1 103 1 123 Årlig förändring av

utgiftstaket vid

ursprungligt förslag 30 20 10 10 20 Utgiftstak,

procent av BNP 30,8 30,8 29,7 28,5 27,5 Utgiftstak, procent av

potentiell BNP 30,1 29,7 28,8 27,9 27,3 Budgeteringsmarginal 66 53 50 50 57 Budgeteringsmarginal,

procent av

takbegränsade utgifter 6,6 5,2 4,8 4,7 5,4 Budgeteringsmarginal,

procent av BNP 1,9 1,5 1,4 1,3 1,4 Strukturellt sparande

offentlig sektor, procent

av BNP 1,5 2,0 2,4 3,0 3,7

Offentliga sektorns utgifter, procent av

BNP 49,7 50,2 49,0 47,6 46,4

1 Bedömd nivå för utgiftstaket 2015 i 2011 års ekonomiska vårproposition.

2Beräkningen av fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen trans-fereringsanslag (känsliga för förändringar i volym och makroekonomiska förut-sättningar) deflaterade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris- och löneomräknade anslag) är deflaterade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är deflaterade med deflatorn för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att 1 procent av de takbegränsade utgifterna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek för innevarande år, har behandlats som transfereringsanslag).

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP

Den svaga konjunkturutvecklingen under 2009, med fallande nominell BNP, innebar att utgifts-taket ökade som andel av BNP. Från och med 2010 minskar utgiftstaket åter som andel av BNP, även om kvoten tillfälligt är oförändrad 2012. I förhållande till potentiell BNP utveck-lades utgiftstakets nivå naturligt nog jämnare under krisåret 2009, medan utgiftstaket efter 2012 minskar på ungefär samma sätt som i

förhållande till faktisk BNP. Även de totala offentliga utgifterna i procent av BNP bedöms bli lägre 2015 än 2010.

Vid sidan av utgifterna i kommuner och lands-ting begränsar utgiftstaket i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn.

Utgiftskvoten i Sverige är hög i ett inter-nationellt perspektiv. Därmed blir också det skatteuttag som krävs för att finansiera utgifterna relativt högt. Ett högt skatteuttag kan verka snedvridande och hämma ekonomisk aktivitet, sysselsättning och välfärd. En lägre skatt på arbete kan bl.a. påverka arbetsutbudet i positiv riktning.

Diagram 4.5 Utgiftstak 1997–2015

26 procent av potentiell BNP

procent av BNP

Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter rensats från skillnader över tiden i tekniska justeringar.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek

Regeringens förslag till nivå på utgiftstaket för 2015 innebär att taket ökar med 20 miljarder kronor jämfört med 2014. Det är en förhåll-andevis liten ökning historiskt sett. Den genom-snittliga årliga ökningen vid fastställandet av nivån på utgiftstaket fr.o.m. 2000 t.o.m. 2014 uppgår till 27 miljarder kronor.

Förslaget till utgiftstak medför att bud-geteringsmarginalen för 2015 uppgår till 57 miljarder kronor. I budgetpropositionen för 2015 bör budgeteringsmarginalen för 2015 av osäkerhetsskäl minst uppgå till 1,5 procent av de takbegränsade utgifterna eller ca 16 miljarder kronor i enlighet med regeringens riktlinje.

Givet den nu aktuella bedömningen av de takbegränsade utgifterna för 2015 följer således att det maximala utrymmet för nya utgifter under utgiftstaket fram t.o.m.

budgetproposi-tionen för 2015 uppgår till ca 41 miljarder kronor.

Att utgiftstaket inte är ett utgiftsmål i sig, är inte oförenligt med att utrymmet under utgifts-taket successivt kan tas i anspråk till följd av olika typer av utgiftsförändringar. Budgeterings-marginalen under utgiftstaket kan rymma fram-tida utgiftsreformer under förutsättning att utgiftsförändringarna är förenliga med över-skottsmålet, bedömningen av reformutrymmet och att det finns tillräckligt med utrymme under utgiftstaket för att hantera de osäkerheter som finns om den makroekonomiska utvecklingen och de ekonomiska konsekvenserna av fattade beslut.

Nivån på utgiftstaket 2015 medger därmed i genomsnitt drygt 10 miljarder kronor i nya permanenta utgifter per budgetproposition fr.o.m. budgeten för 2013 t.o.m. budgeten för 2015. Dessa nya utgifter kan uppkomma till följd av t.ex. makroekonomsiska förändringar eller reformer. I den aktuella prognosen ökar de takbegränsade utgifterna med i genomsnitt 17 miljarder kronor per år fr.o.m. 2012 t.o.m.

2015. Det beror främst på att en stor del av utgifterna är indexerade till den allmänna utvecklingen av priser och löner (se avsnitt 8.1.3). Om budgeteringsmarginalen 2015 hypo-tetiskt skulle utnyttjas uppgår den genom-snittliga utgiftsökningen under dessa fyra år till ca 27 miljarder kronor. Det är något lägre än den genomsnittliga ökningen av de takbegränsade utgifterna fr.o.m. 2001 t.o.m. 2010 som uppgick till 29 miljarder kronor. Det maximala utrymmet för tillkommande utgiftsökningar om drygt 10 miljarder kronor per budgetproposition fram t.o.m. budgeten för 2015 är i samma storleks-ordning som den genomsnittliga årliga ökningen av takbegränsade utgifter under den senaste tioårsperioden till följd av beslut om reformer och besparingar som, netto, beräknas ha uppgått till ca 12 miljarder kronor i dagens penningvärde.

En förutsättning för att budgeterings-marginalen ska kunna tas i anspråk för reformer är att det kvarstår en tillräckligt stor marginal som en buffert om utgifterna på grund av konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat (se vidare avsnitt 4.1.3.) Till exempel skulle det innebära väsentligt högre utgifter 2015 om volymerna i de arbets-marknadsrelaterade transfereringssystemen inte minskade på det sätt som utgiftsprognosen baseras på. Om t.ex. dessa volymer i ett