Finanspolitikens effekter på efterfrågan efterfrågan

Förändringen i det faktiska finansiella sparandet är ett grovt mått på den offentliga sektorns effekter på efterfrågan. Förändringen kan delas in i tre bakomliggande faktorer: automatiska stabilisatorer, diskretionär finanspolitik och övriga saldopåverkande faktorer.

Vid en konjunkturnedgång sjunker skatte-inkomsterna, medan utgifterna för exempelvis arbetslöshetsersättning ökar. Detta innebär att de offentliga finanserna försvagas, samtidigt som efterfrågan i ekonomin hålls uppe. Det omvända gäller vid en konjunkturförstärkning. På detta sätt bidrar finanspolitiken genom de automatiska stabilisatorerna till att dämpa konjunktursväng-ningarna utan att några särskilda beslut behöver fattas.

Med diskretionär finanspolitik avses den direkta effekt nya finanspolitiska åtgärder har på det finansiella sparandet. Sänkningen av mer-värdesskatten på restaurang- och cateringtjänster är ett exempel på en åtgärd som direkt påverkar det finansiella sparandet.

De offentliga finanserna påverkas också av en rad andra faktorer än de automatiska stabilisa-torerna och den diskretionära finanspolitiken i statens budget. Exempel på sådana faktorer är förändringar i de offentliga kapitalinkomsterna och ränteutgifterna till följd av förändringar av den offentliga sektorns tillgångar och skulder och förändringar i ränteläget, kommunala beslut som påverkar denna sektors finanser, samt övriga faktorer som BNP-tillväxtens samman-sättning, förändringar i transfereringsutgifterna på grund av förändringar av demografin och beteenden, m.m.

Vad kostar en kris?

Erfarenheter från finansiella kriser i Sverige och vår omvärld visar hur viktigt det är med ett starkt offentligfinansiellt utgångsläge. Vanliga konjunkturnedgångar sätter press på de offent-liga finanserna genom effekten från automatiska stabilisatorer och eventuell diskretionär finans-politik. Finansiella kriser kräver dessutom ofta räddningsaktioner riktade mot systemviktiga finansiella företag. Om inte sådana aktioner genomförs kan en icke-fungerande banksektor få en så stor dämpande effekt på handel och investeringar att den ekonomiska aktiviteten faller kraftigt. Finansiella kriser går ofta hand i hand med förändrade tillgångspriser, på t.ex.

fastigheter, vilket även det kan ge en utdragen negativ effekt på den ekonomiska aktiviteten.

Diagram 4.3 Den offentliga sektorns finansiella sparande i Sverige och Irland

Procent av BNP

Som ett exempel på skillnaden mellan en vanlig konjunkturnedgång och en nedgång med en samtida finansiell kris visar diagram 4.3 den offentliga sektorns finansiella sparande i Sverige och Irland. Fram till 2006 utvecklades sparandet på ett likartat sätt, även om Sverige under mitten av 1990-talet hade kvardröjande effekter av den tidigare bankkrisen. Under 2008 och 2009 var dock fallet i sparandenivån mycket kraftigare i Irland till följd av stödet till den irländska banksektorn.

Mot bakgrund av den finansiella turbulens som har påverkat den ekonomiska utvecklingen de senaste åren är det viktigt att studera effekterna av finansiella kriser på den offentliga sektorns finanser. Detta kan göras genom en beräkning av kostnaderna för finansiella kriser som inträffat runt om i världen. Erfarenheterna

visar att bankkriser inträffar med ca 20–25 års mellanrum. Även om ekonomierna har ut-vecklats och blivit mer sofistikerade de senaste 200 åren har det hittills visat sig ogörligt att undvika bankkriser. Exempelvis har de flesta länder i Europa upplevt en eller två bankkriser från 1945 fram till den senaste krisen.¹⁰²

När en finansiell kris inträffat har den alltid medfört en betydande tillbakagång i landets BNP. I vissa fall har BNP-nivån återgått till den ursprungliga trenden efter krisen, i andra fall har BNP-tillväxten återhämtat sig men trenden hamnat på en lägre nivå. Båda dessa utvecklingar leder till betydande kostnader i form av förlorad produktion. För kriser utan permanent effekt på BNP uppskattas den sammanlagda förlusten i produktion i genomsnitt uppgå till motsvarande 19 procent av startårets BNP. För kriser med bestående effekt uppskattas den sammanlagda förlorade produktionen uppgå till i genomsnitt knappt 160 procent av BNP. Genomsnittet för samtliga kriser beräknas till ca 65 procent av BNP. Det handlar alltså om ett ackumulerat bortfall motsvarande åtta månaders produktion.

Finansiella kriser leder nästan alltid till snabbt och kraftigt minskade skatteintäkter, samtidigt som statens utgifter ökar till följd av automatiska stabilisatorer och kontracyklisk finanspolitik.

Vidare stiger ofta räntekostnaderna till följd av försämrad kreditvärdighet och stigande risk-premier. Följden av detta blir en stigande skuld och än högre räntekostnader. I genomsnitt har under modern tid ett lands reala statsskuld ökat med 86 procent tre år efter en finansiell kris.¹⁰³

Till viss del beror ökningen av statsskulden på utgifter i samband med räddningsaktioner. Upp-skattningen av kostnaderna för dessa är osäker, bl.a. då det är svårt att hitta en lämplig mätmetod och att avgränsa den relevanta tidsperioden. Den svenska bankkrisen under 1990-talet beräknas ha kostat mellan motsvarande 3,6 och 6,4 procent av BNP. Då ett bankövertagande följt av en senare försäljning i vissa fall kan vända

102 Bedömningarna av krisers frekvens och kostnader i denna för-djupningsruta är hämtade från Reinhardt och Rogoff, Annorlunda nu, SNS förlag 2010 och An assessment of the economic impact of stronger capital and liquidity requirements, Bank for International Settlement 2010.

103 Utöver den direkta effekten på statsskulden kan det också finnas en uppgång i de statsgaranterade skulderna och effekter på kommunernas finanser.

1995 2000 2005 2010

Sverige Irland

Källa: Eurostat.

kostnaden till en nettointäkt ska beräkningarna tolkas mycket försiktigt. Oavsett detta medför ett bankövertagande nästan alltid en åtminstone temporärt stor kassamässig belastning på statens budget. Det är ännu för tidigt att beräkna kost-naderna för de pågående finansiella kriserna.

Uppskattningar för några av bankkriserna under 1970–90-talet pekar på räddningskostnader i storleksordningen 2–55 procent av BNP.

Sammanfattningsvis visar erfarenheterna dels att finansiella kriser är ett återkommande feno-men, dels att kostnaderna är höga när de inträf-far. Regeringen har av denna anledning inrättat en stabilitetsfond som på sikt ska uppgå till i genomsnitt 2,5 procent av BNP. Fonden ska användas för att finansiera stöd till kreditinstitut i kris. Medel tillförs fonden genom stabilitets-avgifter som betalas av kreditinstituten. Då kostnaderna för en finansiell kris kan överstiga storleken på stabilitetsfonden många gånger om är det viktigt att statens finanser i övrigt är goda, vilket bl.a. innebär en låg statsskuld som kan tillåtas öka när nästa finansiella kris inträffar.

Förändringen i det strukturella sparandet brukar användas som en indikator på finanspolitikens inriktning. Denna indikator omfattar, som fram-går av tabell 4.2, inte bara diskretionär finans-politik i statens budget utan även andra saldo-påverkande faktorer. Det kan gälla förändringar i kommunsektorns sparande, t.ex. på grund av en förändrad kommunal utdebitering, och föränd-ringar i det offentliga sparandet som beror på strukturella förändringar i ekonomin.

Om förändringen i det strukturella sparandet är noll indikerar detta att finanspolitiken, bort-sett från effekten av de automatiska stabilisa-torerna, har en neutral effekt på resursutnyttjan-det i ekonomin. Om resursutnyttjan-det strukturella sparanresursutnyttjan-det i stället ökar eller minskar indikerar det att finans-politiken har en åtstramande respektive expansiv effekt på resursutnyttjandet.

Det bör understrykas att förändringen av det strukturella sparandet inte ger någon exakt bild av vilken effekt finanspolitiken har på den sam-lade efterfrågan. Effekten beror inte bara på storleken på det strukturella sparandets föränd-ring, utan också på exempelvis konsumtions-benägenheten hos de hushåll eller kommuner vars inkomster stärks av den expansiva finans-politiska åtgärden och på importinnehållet i den ökade konsumtionen. För att närmare studera de finanspolitiska åtgärdernas effekter på BNP och

arbetsmarknaden krävs ekonomiska modeller.

Förändringen i det strukturella sparandet ska därför endast ses som en indikator på finans-politikens effekter på efterfrågan.

Tabell 4.2 Indikatorer för impuls till efterfrågan Årlig förändring, procent av BNP

2011 2012 2013 2014 2015

förändring i procentenheter 1,7 -1,3 0,7 1,3 0,7

1 Avser utgifts- och inkomstförändringar 2011–2015 i förhållande till tidigare år av beslutade, föreslagna och aviserade reformer (se tabell 10.2).

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

År 2012 förväntas resursutnyttjandet minska och det negativa BNP-gapet öka med motsva-rande 1,3 procent av potentiell BNP (se den sista raden i tabell 4.2). En sådan avmattning försva-gar normalt de offentliga finanserna med mot-svarande ca 0,8 procent av BNP (se rad två i tabellen). Detta är effekten av de automatiska stabilisatorerna. Något högre inkomster från kapitalvinstbeskattningen än normalt har en viss motverkande effekt. Skillnaden mellan det finan-siella sparandets förändring och nettoeffekten av automatiska stabilisatorer, engångseffekter och extraordinära kapitalvinster är förändringen av det strukturella sparandet. Förändringen av det strukturella sparandet har 2012 en något åtstra-mande effekt på ekonomin eftersom det stärks med motsvarande en halv procent av BNP. Den diskretionära finanspolitiken i statens budget (rad 6 i tabell 4.2) lämnar inget bidrag till det strukturella sparandets förändring, medan övrigtposten är åtstramande. Övrigtpostens relativt stora bidrag beror delvis på att de offent-liga inkomsterna har en starkare koppling till tillväxten än de offentliga utgifterna. Det beror bl.a. på att en del av utgifterna inte är indexerade.

4.4 Uppföljning av utgiftstaket för