13 Enligt riktlinjen bör budgeteringsmarginalen vara minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna för innevarande år, minst 1,5 procent för år t+1, minst 2 procent för år t+2 och minst 3 procent för t+3.
14 Ökningen av takbegränsade utgifter under den senaste tioårsperioden till följd av beslut om reformer och besparingar netto, beräknas ha uppgått till i genomsnitt ca 12 miljarder kronor per år mätt i 2010-års priser.
hantera att utgifterna på grund av konjunkturut-vecklingen kan utvecklas på ett annat sätt än be-räknat (se vidare avsnitt 4.1.3) Till exempel skulle det innebära väsentligt högre utgifter 2015 om volymerna i arbetsmarknadsrelaterade transfereringar inte minskade i slutet av perioden på det sätt som antas i utgiftsprognosen. Pen-sionssystemets utgifter är ett annat exempel. Se-dan 2011 års ekonomiska vårproposition har pensionssystemets utgifter exempelvis reviderats ner med 14 miljarder kronor för 2015 till följd av förändrade förutsättningar.
Regeringen bedömer att överskotten i de of-fentliga finanserna växer fram till 2015. Om be-dömningen under de kommande åren blir att det successivt uppstår ett reformutrymme är det rimligt att detta utrymme till viss del kan ut-nyttjas för reformer på utgiftssidan. Hur stort det potentiella utrymmet för reformer på ut-giftssidan slutligen blir begränsas av hur stor del av budgeteringsmarginalen som fram till budget-propositionen för 2015 tas i anspråk av andra ty-per av utgiftsökningar, t.ex. till följd av den mak-roekonomiska utvecklingen. Oavsett vilken typ av utgiftsförändring som hypotetiskt tar budge-teringsmarginalen för 2015 i anspråk till dess att det året har passerat kan inte de takbegränsade utgifterna förändras mer än budgeteringsmargi-nalens storlek. I förhållande till bedömningen av överskottet i de offentliga finanserna 2015 är budgeteringsmarginalen för 2015 inte större än att utgiftstaket bedöms ge ett stabilt stöd åt överskottsmålet.
1.5 Utmaningar för stabilitet
Den svåra statsfinansiella situationen i främst USA och många euroländer, den senaste tidens turbulens på de internationella finansiella mark-naderna samt tydliga indikationer på att tillväx-ten i USA och euroområdet går trögt, innebär stora risker för den globala ekonomiska utveck-lingen framöver. Gemensamt för de länder som har stora problem är att det handlar om finans-marknadernas bristande förtroende för att dessa länder har förmåga att uppfylla sin åtaganden.
Världen är på väg in i en ny ekonomisk nedgång där kraften och varaktigheten på nedgången är svår att bedöma.
Dessa risker medför stora utmaningar för den ekonomiska politiken i Sverige. Det är centralt att finanspolitiken i denna osäkra situation inte
skapar osäkerhet utan bidrar till stabilitet och upprätthåller goda säkerhetsmarginaler. Finans-krisen visade också hur snabbt osäkerhet och in-stabilitet kan uppstå i det finansiella systemet, och därmed hur skört systemet kan vara. En an-nan central uppgift för den ekonomiska politi-ken är därför att värna ett stabilt finansiellt sy-stem och väl fungerande finansmarknader.
1.5.1 Behov av säkerhetsmarginaler När den globala tillväxten nu mattas av riskerar många länder, till skillnad från Sverige, att gå in i en andra konjunkturnedgång med stora under-skott i de offentliga finanserna och med stats-skulder som redan initialt är långsiktigt ohåll-bara. Detta minskar kraftigt möjligheterna för dessa länder att genomföra den typ av finanspo-litiska stimulansåtgärder som vidtogs under fi-nanskrisen. För dessa länder är även möjlighe-terna att bedriva en mer expansiv penningpolitik begränsade eftersom styrräntorna redan är mycket låga, samtidigt som en rad okonventio-nella penningpolitiska åtgärder redan har vidta-gits.
Även om förutsättningarna för att hantera en kraftig konjunkturnedgång med finans- och penningpolitik är bättre i Sverige än i många andra länder, finns det ett par viktiga skillnader i utgångsläget nu jämfört med hur det såg ut vid ingången till finanskrisen. Sverige hade 2008 ett betydligt högre finansiellt sparande än idag (2,2 procent av BNP jämfört med 0,1 procent av BNP 2011). Även Riksbankens styrränta låg på en betydligt högre nivå då jämfört med i nuläget (4,75 jämfört med 2 procent). Detta innebär att det möjliga fallutrymmet i såväl det finansiella sparandet som i reporäntan är betydligt mer be-gränsat nu än vid inledningen av finanskrisen.
Den låga räntan i utgångsläget innebär dock att penningpolitiken redan i dagsläget är expansiv.
Den stabiliseringspolitiska inriktningen ligger tills vidare fast
Trots att det väntas ske en kraftig dämpning av tillväxten 2012 handlar det sannolikt inte om ne-gativa tillväxttal som under finanskrisen. Det fi-nansiella sparandet i den offentliga sektorn är därutöver lägre än i början av finanskrisen. Det bedöms därför i nuläget inte finns skäl att vidta
efterfrågestimulerande finanspolitiska åtgärder av samma omfattning som genomfördes under finanskrisen.
Med den svaga ekonomiska utvecklingen är det dock angeläget att finanspolitiken inte blir alltför åtstramande. Riktade åtgärder bör därför vidtas för att möta avmattningen på arbetsmark-naden, främst genom arbetsmarknadspolitiken.
Det är också viktigt att det finns utrymme att låta de automatiska stabilisatorerna verka fullt ut.
Sverige har till skillnad från många andra länder starka automatiska stabilisatorer som väsentligt bidrar till att dämpa en konjunkturnedgång.15
Den ekonomiska kris som inleddes 2008 har aktualiserat frågan om de kommunala finanser-nas konjunkturkänslighet och risken för att kommuner och landsting genom förändringar av utgifter och skatter agerar procykliskt, dvs. på ett sätt som kan bidra till att förstärka konjunk-tursvängningar. Det kommunala balanskravet, som är en betydelsefull del av det finanspolitiska ramverket, kan förstärka detta beteende. Mot den bakgrunden har regeringen tillsatt en utred-ning (dir. 2010:29) vars uppdrag redovisades den 15 september 2011. Regeringen avser att åter-komma i frågan. Syftet är att skapa ett mer ro-bust regelverk för att motverka en procyklisk politik i kommuner och landsting.
Stabiliseringspolitiska åtgärder vid en mer negativ ekonomisk utveckling
I händelse av en mer negativ ekonomisk utveck-ling är det viktigt att använda erfarenheterna från händelseutvecklingen under finanskrisen 2008.
En första slutsats är att det är viktigt att ha goda säkerhetsmarginaler i de offentliga finan-serna både inför och under en nedgång som ris-kerar att bli värre. Finanskrisen slog till med full kraft under senare delen av september 2008 även om det hade varit en påtaglig oro på de finansi-ella marknaderna ända sedan 2007. Under 2007 och 2008 visade de indikatorer som regeringen använder för att följa upp överskottsmålet att sparandet låg över den målsatta nivån. Reger-ingen bedömde dock att reformutrymmet var
15 De automatiska stabilisatorerna uppstår till följd av att skatteintäkterna minskar (ökar) och utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och vissa försörjningsstöd ökar (minskar) vid en konjunkturnedgång (uppgång).
mindre än vad indikatorerna visade på, när hän-syn också togs till osäkerheten i bedömningen, riskbilden och därmed behovet av att ha säker-hetsmarginaler i de offentliga finanserna. Flera aktörer ansåg då att regeringen sparade för mycket. Under 2009 försämrades de offentliga finanserna snabbt och det strukturella sparandet reviderades ned kraftigt. Detta visar att det är angeläget att vid en bedömning av reformut-rymmet väga in osäkerheten i bedömningen och riskbilden. Det är mot denna bakgrund centralt att det finns utrymme att kunna vidta ytterligare stabiliserande åtgärder i en situation då ekono-min utvecklas svagare än i nuvarande prognos.
Ytterligare åtgärder bör bara vidtas om de inte äventyrar förtroendet för de offentliga finan-serna.
En andra slutsats är att det är centralt att noga överväga sammansättningen av de stabiliserings-politiska åtgärderna. När krisen 2008 var ett faktum kunde Sverige, tack vare ordning och reda i de offentliga finanserna, vara ett av de EU-länder där finanspolitiken mest kraftfullt kunde minska dess effekter genom att låta de automa-tiska stabilisatorerna verka fullt ut samt genom aktiva åtgärder. I budgetpropositionen för 2009 konstaterade regeringen att oron på de finansi-ella marknaderna hade ökat och att en inbroms-ning i konjunkturen väntades. I propositionen föreslogs ett antal reformer som bl.a. syftade till att dämpa konjunkturnedgången. De flesta av reformerna var tidigareläggningar av permanenta åtgärder, bl.a. en förstärkning av jobbskatteav-draget. Genom att ett varaktigt reformutrymme hade säkerställts kunde regeringen genomföra ett antal strukturellt riktiga reformer som samti-digt bidrog till att hålla uppe den samlade efter-frågan, och därmed dämpa konjunkturned-gången.
Efter budgetpropositionen för 2009 skedde en historiskt sett kraftig avmattning i den globala ekonomin. Krisen hade nu också spridit sig till den reala ekonomin. Regeringen bedömde att detta skulle bidra till att väsentligt pressa upp ar-betslösheten i Sverige. I propositionen Åtgärder för jobb och omställning (prop. 2008/09:97), som presenterades i januari 2009, lade regeringen därför fram ett krispaket med främst arbets-marknadspolitiska åtgärder och införande av en skattereduktion för renoverings- och tillbygg-nadsarbeten, det s.k. ROT-avdraget.
I 2009 års ekonomiska vårproposition för-stärktes krispaketet genom framför allt en
tem-porär ökning av de generella statsbidragen till kommunsektorn. I budgetpropositionen för 2010 förstärktes krispaketet ytterligare genom bl.a. ökade temporära statsbidrag till kommun-sektorn, fler åtgärder inom arbetsmarknadspoli-tiken och ett förstärkt jobbskatteavdrag. Dessa åtgärder kunde genomföras då riskerna för de offentliga finanserna bedömdes ha minskat på-tagligt.
En viktig utgångspunkt för flertalet av de kris-åtgärder som vidtogs under finanskrisen var att de skulle vara effektiva mätt i antal jobb per sat-sad krona. En annan utgångspunkt var att om permanenta åtgärder vidtogs skulle det i huvud-sak vara sådana som också på sikt kunde bidra till en bättre fungerande ekonomi. En tredje ut-gångspunkt var att de temporära åtgärder som vidtogs skulle fasas ut så fort ekonomin hade återhämtat sig. En fjärde utgångspunkt var att det inte helt går att motverka en kraftig kon-junkturnedgång utan att de offentliga finanserna äventyras. Åtgärderna kan däremot bidra till att begränsa uppgången i arbetslösheten. Slutligen var det centralt för regeringen att krisens bördor skulle fördelas rättvist för att hålla samman sam-hället genom hela krisen. Viktiga förklaringar till varför effekterna av finanskrisen på den reala ekonomin inte blev lika långvariga i Sverige som i många andra länder är de genomförda åtgär-derna i kombination med att de automatiska sta-bilisatorerna tilläts verka fullt ut. Denna erfaren-het visar att det måste finnas marginaler att vidta denna typ av åtgärder vid en förvärrad ekono-misk situation.
1.5.2 Utmaningar för finansiell stabilitet Finanskrisen och den fortsatta marknadsturbu-lensen visar hur starkt oro på de internationella marknaderna kan slå mot det finansiella systemet och i förlängningen Sveriges ekonomi. En allvar-lig kris i det finansiella systemet kan få stora ef-terverkningar och sociala kostnader, vilket den senaste finanskrisen visade. Oron på de finansi-ella marknaderna under sensommaren 2011 är framför allt föranledd av en ökad osäkerhet kring skuldtyngda staters förmåga att hantera bety-dande underskott och stora skulder. Detta har skapat turbulens på marknaderna, vilket påverkar tillväxtutsikterna negativt.
Den allt större finansiella sektorn och den allt djupare integrationen av de svenska och de
in-ternationella finansmarknaderna medför att be-hovet av väl fungerande finansmarknader ökar.
En central uppgift för den ekonomiska politiken är att värna ett stabilt finansiellt system. Staten har en omfattande uppsättning verktyg och möjliga åtgärder (se fördjupningsrutan Insatser för ett stabilt finansiellt system). Ett löpande ar-bete pågår för att ytterligare stärka den finansi-ella stabiliteten.
Förstärkt stabilitet i det finansiella systemet Det finns tydliga risker som kan bidra till insta-bilitet i den svenska ekonomin. Svaga statsfinan-ser i flera EU-länder och i USA har skapat en stor osäkerhet på finansmarknaderna, med ökad volatilitet på ränte- och aktiemarknaden under sensommaren. Sveriges starka offentliga finanser medför att tilltron till den svenska statens för-måga att klara sina åtaganden är stor. De svenska finansmarknaderna, och därmed den fi-nansiella stabiliteten, påverkas ändå av den inter-nationella oron.
De svenska bankerna klarade finanskrisen bättre än många andra länders banker, delvis som en följd av att riksdagen och regeringen beslu-tade om särskilda stödåtgärder. Trots det fanns det perioder under krisen när den finansiella sta-biliteten var hotad på grund av att situationen för vissa kreditinstitut blev prekär. I dag har ban-kerna en förhållandevis god lönsamhet och är relativt välkapitaliserade i ett internationellt per-spektiv. Finanskrisen visade dock hur snabbt osäkerhet och instabilitet kan uppstå i det finan-siella systemet och därmed hur skört systemet kan vara.
Sverige har internationellt sett ett stort bank-system i förhållande till ekonomins storlek.
Detta innebär att ett fallissemang i banksektorn kan bli mycket kostsamt för staten och skatte-betalarna att hantera. De fyra svenska bankkon-cernernas sammanlagda tillgångar i Sverige och utomlands är mer än tre gånger så stora som Sve-riges BNP. Nordea är den klart största koncer-nen (se tabell 1.9).
Tabell 1.9 De fyra storbankernas tillgångar andra kvartalet 2011 och kärnprimärkapital vid årsskiftet 2010/11
Tillgångar i procent
av BNP Kärnprimärkapital med golvregler, procent
Handelsbanken 66 8,6
Nordea 160 8,9
SEB 65 10,9
Swedbank 52 10,1
Anm.: Vid konvertering av Nordeas siffror från euro till kronor har en kurs på 9,1 kr per euro använts. Kärnprimärkapital som andel av riskviktade tillgångar.
Källor: Bankernas kvartalsrapporter, Finansinspektionen.
De svenska storbankerna var vid årsskiftet 2010/11 relativt välkapitaliserade med s.k. kärn-primärkapitalgrader (inkl. golvregler) på mellan 8 och 11 procent av deras riskvägda tillgångar.16 Det är höga nivåer, både i en internationell jäm-förelse och i förhållande till gällande minimikrav.
En annan riskfaktor är bankernas ökade inter-nationella verksamhet. Det innebär att eventuella problem i bankernas utländska verksamheter ris-kerar att bli en börda för svenska skattebetalare.
Den svenska bankerna finansierar sig i allt större utsträckning med utländsk valuta. Under första kvartalet 2011 utgjorde 54 procent av bankernas totala marknadsupplåning om 2 832 miljarder kronor skuld i utländsk valuta. Det är en finansi-ering som under kristider kan vara svår att upp-rätthålla. Svenska banker är dessutom så pass sammanflätade med varandra genom sina om-fattande inbördes transaktioner att problem i en bank lätt sprider sig till andra banker. En ytterli-gare riskfaktor är att bankerna har en förhållan-devis kort löptid i sin upplåning.
Vid sidan av riskbilden i banksystemet utgör hushållens förhållandevis höga skuldsättning också en risk. Hushållens samlade skulder upp-gick i juli 2011 till 2 600 miljarder kr, varav 2 100 miljarder avsåg bostadslån. Detta motsvarar ca 75 respektive drygt 60 procent av BNP. Det genomsnittliga hushållet i Sverige har skulder som uppgår till drygt 170 procent av den årliga disponibla inkomsten. Denna skuldkvot har sti-git oavbrutet sedan mitten av 1990-talet (se
16 Vid utgången av 2009 skulle Basel II-regelverket vara fullt verkställt efter en treårig övergångsperiod. I och med finanskrisen 2008 ansågs de olämpligt att kapitalkraven skulle minska, varför övergången "frystes"
genom s.k. golvregler. Dessa innebär att kapitaltäckningen för ett kreditinstitut under Basel II inte får understiga 80 procent av den nivå den hade varit under Basel I-regelverket. Den s.k. Basel III-överenskommelsen innebär nya kapitaltäckningsregler som föreslås gälla fr.o.m. 2013.
gram 1.6). Det är naturligt och rimligt att hus-hållens skuldkvot kan öka när finansmarkna-derna utvecklas och tillgången på krediter för-bättras. De senaste 15 årens kraftiga ökning i hushållens skuldsättning manar ändå till vak-samhet.
Diagram 1.6 Hushållens skuld- och räntekvot Procent av disponibel inkomst
0
Mot denna bakgrund anser regeringen att det är viktigt att genomföra förebyggande insatser för att värna den finansiella stabiliteten. Framför allt avser regeringen att öka stabiliteten i banksyste-met genom högre kapitaltäckningskrav. Motiven för att införa högre kapitaltäckningskrav är dels att minska riskerna för fallissemang, dels att minska skattebetalarnas kostnader vid en bank-kris.
De nya Basel III-reglerna innebär högre krav på både kvaliteten och nivån på bankernas kapi-tal. Miniminivån för kapitaltäckningskravet in-nebär att det s.k. kärnprimärkapitalet, dvs. hu-vudsakligen aktiekapital och upparbetade vinster, ökas från 2 till 7 procent av de riskvägda till-gångarna. Därmed blir banksystemet mer robust och motståndskraftigt vid finansiella störningar och eventuella framtida förluster. Det nya regel-verket ska fasas in under 2013–2018.
Basel III innehåller vidare andra regler som ytterligare stärker det finansiella systemet. Ett icke-riskvägt soliditetskrav ska införas. Syftet med detta krav är att minska de risker som kan uppkomma genom att banker och kreditinstitut har olika interna modeller för att beräkna sina risker. Ett absolut icke-riskvägt soliditetskrav blir oberoende av bankernas interna modeller genom att det använder balansräkningens siffror.
Vidare ska krav på bankernas likviditetsförsörj-ning skärpas. Bakgrunden är att finanskrisen
ledde till bristande likviditet hos många institut, vilket i sin tur krävde omfattande insatser från nationella centralbanker och riksgäldskontor.
Basel III-överenskommelsen innebär att ban-kerna även i kristider ska ha bättre förmåga att klara sin finansiering.
Riksdagen har även beslutat att förlänga de s.k. golvreglerna till att gälla även efter den 31 december 2011. Det hindrar att kraven på ban-kernas och kreditinstitutens kapitaltäckning fal-ler kraftigt innan Basel III:s högre nivåer träder in.
Trots att bankerna enligt Basel III-regelver-ket, ska ha både mer och bättre kapital i form av kärnprimärkapital är det samhällsekonomiskt motiverat att ha ett högre krav på kärnprimärka-pitalet (i relation till riskvägda tillgångar) än mi-niminivån för att bankerna ska bli mer mot-ståndskraftiga mot förluster och kriser. En kommande skärpning av kravet på kärnprimär-kapital bör i första hand riktas mot stora, sy-stemviktiga, banker. Detta motiveras framför allt av att kostnaderna för en systemkris är betydligt större än konsekvenserna av en mindre banks fallissemang.
Under hösten 2011 kommer Sverige att till-sammans med EU:s 26 övriga medlemsstater att börja förhandla om de regler som ska gälla som en följd av Basel III-överenskommelsen. Det förslag som EU-kommissionen presenterade den 20 juli 2011 innebär en full harmonisering av ka-pitaltäckningskraven. Regeringen anser emeller-tid att det måste vara möjligt för enskilda EU-länder att lagstifta om högre kapitaltäcknings-krav, om det är motiverat för att värna finansiell stabilitet och värna skattebetalarnas pengar. Ut-fallet av dessa förhandlingar påverkar på vilket sätt Sverige kan gå vidare i frågan om att höja kapitaltäckningskraven utöver minimikraven en-ligt Basel III.
För att främja en återkommande dialog mellan staten och finansbranschen har regeringen tillsatt Finansmarknadskommittén (dir. 2009:22).
Kommittén ska fortlöpande bevaka den interna-tionella utvecklingen och diskutera hur förut-sättningarna för den finansiella sektorn i Sverige kan förändras så att stabiliteten och effektivite-ten kan förbättras. Syftet ska vara att bidra till en ur samhällets perspektiv välfungerande och ef-fektiv finansiell sektor som inte leder till ett samhällsekonomiskt alltför stort risktagande.
Arbetet i kommittén ska bedrivas under 2009–
2012.
Insatser för ett stabilt finansiellt system En rad aktiva insatser har gjorts för att säker-ställa att det finansiella systemet är stabilt. Till-synen av bankerna har förbättrats, bl.a. genom s.k. stresstester. Insättningsgarantin har för-stärkts. Vidare har regelverket kring bankerna stramats upp på internationell nivå. Även regel-verket för hantering av finansiella kriser och möjligheterna för myndigheterna att ingripa i tid vid en hotande kris ses nu över. Slutligen ger la-gen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) regeringen ett långtgående mandat att ingripa med olika former av stöd till svenska banker och kreditinstitut för att hindra allvarliga störningar i det finansiella systemet.
Stärkt regelverk
Regeringen har ett ansvar för att regelverket för de finansiella marknaderna bidrar till finansiell stabilitet. I en alltmer komplex och globaliserad miljö har regeringen som ambition att regelver-ket kontinuerligt ska anpassas och förstärkas.
Finanskrisen ledde till en insikt om att banker och kreditinstitut generellt sett hade för lite ka-pital och kaka-pital av för dålig kvalitet i verksam-heten. Det har lett fram till en global överens-kommelse om mer strikta regler för banker som kallas Basel III-överenskommelsen, som för Sve-riges del kommer att genomföras genom nya
Finanskrisen ledde till en insikt om att banker och kreditinstitut generellt sett hade för lite ka-pital och kaka-pital av för dålig kvalitet i verksam-heten. Det har lett fram till en global överens-kommelse om mer strikta regler för banker som kallas Basel III-överenskommelsen, som för Sve-riges del kommer att genomföras genom nya