Uppföljning av överskottsmålet .1 Bakåtblickande analys av .1 Bakåtblickande analys av

99 Bilaga 4 till 2011 års ekonomiska vårproposition (prop. 2010/11:100) innehåller en utvärdering av regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek.

utrymmet för den statliga verksamheten utvecklas över tiden. Det är ett komplement till att relatera utgiftstaket till BNP, som visar hur utgiftstaket utvecklas i förhållande till ekonomin i stort.

4.2 Uppföljning av överskottsmålet 4.2.1 Bakåtblickande analys av

måluppfyllelsen Det bakåtblickande tioårssnittet

Under 2001–2010 motsvarade det finansiella sparandet i den offentliga sektorn i genomsnitt 0,8 procent av BNP (se tabell 4.1). Sparandet låg med andra ord något under målsatt nivå. Under samma period var det genomsnittliga BNP-gapet dock -1,0 procent av potentiell BNP. Justeras det tioåriga genomsnittet med den av regeringen använda elasticiteten för det offentliga sparandet med avseende på BNP-gapet (0,55) och det genomsnittliga BNP-gapet under perioden, hamnar det bakåtblickande tioårssnittet på 1,4 procent av BNP.

En samlad bedömning av dessa två värden indikerar att det finansiella sparandet igenom-snitt har varit något högre än överskottsmålet under den ovannämnda perioden. Härav följer att den bakåtblickande analysen inte pekar på några systematiska fel i bedömningen av finans-politikens inriktning som kan påverka målupp-fyllelsen framöver.

4.2.2 Framåtblickande analys av måluppfyllelsen

I tabell 4.1 redovisas de indikatorer som används för att stämma av reformutrymmet eller bespa-ringsbehovet mot överskottsmålet. Vid beräk-ningen av indikatorerna har de reformer för 2012 som föreslås och aviseras i denna proposition beaktats. Dessa reformer beräknas försämra det finansiella sparandet med ca 15 miljarder kronor 2012.

Tabell 4.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet Procent av BNP respektive potentiell BNP

2010 2011 2012 2013 2014 2015 Finansiellt sparande -0,2 0,1 0,0 0,7 2,1 3,3

1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet under motsvarande period multiplicerat med elasticiteten 0,55. Den konjunktur-justerade sjuårsindikatorn är inte identiskt lika med ett sjuårssnitt för det strukturella sparandet eftersom det strukturella sparandet även justeras för extraordinära kapitalvinster.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Sjuårsindikatorn

Sjuårsindikatorn är 0,5 procent av BNP 2011 (se tabell 4.1). Den ökar sedan till 0,7 procent av BNP 2012. För 2012 beräknas indikatorn på sparandet under 2009–2015, dvs. endast på två utfallsår. Om resursutnyttjandet under respek-tive sjuårsperiod beaktas pekar indikatorn på ett sparande som ligger mer än en procentenhet över målet. Under dessa perioder är nämligen det sjuåriga glidande medelvärdet för BNP-gapet kraftigt negativt. Vid bedömningen av det kon-junkturjusterade indikatorvärdet måste dock hänsyn tas till att de stora negativa BNP-gapen under innevarande lågkonjunktur med stor sannolikhet inte kommer att motsvaras av lika stora positiva gap under åren efter prognos-perioden. Av detta skäl bör inte värdet på den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn beaktas fullt ut. En sammantagen bedömning av den ojusterade och konjunkturjusterade sjuårsindi-katorn, där lika stor vikt tillmäts båda värdena, pekar på ett sparande som ligger över överskottsmålet.

Det strukturella sparandet

Det strukturella sparandet är 1,5 procent av BNP 2011 för att sedan stärkas 2012–2015 (se tabell 4.1). Även denna indikator visar således på ett sparande som ligger väl över 1 procent av

BNP 2011, och som fortsätter att öka åren där-efter. Det strukturella sparandet uppgår till 2,0 procent av BNP 2012 och till 2,4 respektive 3,0 procent av BNP 2013 och 2014. År 2015 för-väntas det strukturella sparandet motsvara 3,7 procent av BNP. Ett skäl till att det strukturella sparandet gradvis stärks under åren efter 2012 är att inga nya finanspolitiska beslut förutsätts i beräkningen av det strukturella sparandet under denna period. Osäkerheten är betydande i en bedömning som sträcker sig över en så lång tids-horisont.

4.2.3 Bedömning av reformutrymmet Bedömning av reformutrymmet utifrån

indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet med hänsyn tagen till osäkerheten i

bedömningen och riskbilden

De två framåtblickande indikatorerna som regeringen använder för att följa upp över-skottsmålet visar att det finansiella sparandet, med hänsyn tagen till konjunkturläget, varaktigt ligger högre än vad överskottsmålet kräver. Det finns dock ett antal osäkerheter i de indikatorer som används ovan. Exempelvis har Finanspoli-tiska rådet visat att prognososäkerheten i finan-siellt sparande för 2000−2010 är så stor som +/- 2 procentenheter redan för innevarande år.¹⁰⁰

Bedömningen av det strukturella sparandet är också osäker. Beräkningar visar att det inte är ovanligt att det strukturella sparandet för ett utfallsår i efterhand justeras med mer än en procentenhet (se fördjupningsrutan Bedöm-ningen av strukturellt sparande är osäker). Den genomsnittliga skillnaden mellan den lägsta respektive högsta bedömningen av strukturellt sparande för ett enskilt utfallsår uppgick under 2000−2010 till hela 2 procent av BNP. Om det strukturella sparandet i efterhand skulle komma att revideras ned i den storleksordningen skulle det inte finnas något reformutrymme alls för 2012.

100 Se avsnitt 1.1.3 i Finanspolitiska rådets rapport 2011.

Bedömningen av det strukturella sparandet är osäker

Överskottsmålet är definierat som att det finan-siella sparandet ska uppgå till 1 procent igenom-snitt över en konjunkturcykel. Som konstateras i avsnitt 4.1.2 gör denna formulering av målet att det inte bara går att titta på hur det faktiska finansiella sparandet utvecklas över tiden, utan också att konjunkturläget måste vägas in vid uppföljningen. Då det inte finns en enskild indi-kator som på ett perfekt sätt mäter målupp-fyllelsen med hänsyn tagen till konjunkturläget, använder regeringen två olika indikatorer för detta ändamål vid den framåtblickande uppfölj-ningen av överskottsmålet: sjuårsindikatorn och strukturellt sparande. Dessa indikatorer har olika för- och nackdelar, vilket utförligt redogörs för i avsnitt 4.1.2. En nackdel som anförs avseende det strukturella sparandet är att det ofta revi-deras kraftigt i efterhand. Nedan görs en syste-matisk genomgång av i vilken utsträckning bedömningen av det strukturella sparandet 2000–2012 har ändrats över tiden.

Bedömningen av det strukturella sparandet kan göras på många olika sätt. Regeringen använder sedan flera år en s.k. aggregerad ansats för att beräkna det strukturella sparandet. Enligt denna justeras det faktiska finansiella sparandet, korrigerat för engångseffekter och extraordinära kapitalinkomstskatter, för variationer i resurs-utnyttjandet mätt med BNP-gapet, multiplicerat med den s.k. budgetelasticiteten, 0,55. Denna metod är vanlig och används även av EU kom-missionen, OECD och IMF.

I diagram 4.1 visas samtliga bedömningar av det strukturella sparandet för 2000–2010 som publicerats i budgetpropositioner och ekono-miska vårpropositioner från budgetproposi-tionen för 2002 till budgetproposibudgetproposi-tionen för 2012 som gjorts för år där utfallet för det faktiska finansiella sparandet var känt (de svarta punkterna). Den heldragna linjen visar medel-värdet för dessa bedömningar, medan de streck-ade kurvorna visar ett 95 procentigt konfidens-intervall. Detta konfidensintervall är beräknat utifrån den genomsnittliga standardavvikelsen för samtliga observerade bedömningar, som är ca 0,5 procent av BNP.

Att utfallet för det finansiella sparandet var känt när bedömningen gjordes innebär att den osäkerhet som finns i prognosen för det finan-siella sparandet inte påverkar bedömningarna i

diagram 4.1. Variationen beror således i första hand på skilda bedömningar av resursutnytt-jandet, och i mindre utsträckning på skillnader i bedömningen av hur resursutnyttjandet påverkat de offentliga finanserna och på att utfallet för det finansiella sparandet och BNP reviderats i efter-hand i Nationalräkenskaperna. Trots detta är avståndet mellan de streckade kurvorna ca 1,9 procent av BNP.

Diagram 4.1 Bedömningar av det strukturella sparandet när det finansiella sparandet är känt

Procent av BNP

När regeringen använder bedömningen av det strukturella sparandet i ett framåtblickande perspektiv för att avgöra hur den föreslagna finanspolitiken förhåller sig till överskottsmålet tillkommer ytterligare osäkerhet eftersom det faktiska finansiella sparandet, som utgör grun-den för beräkningen av det strukturella sparan-det, måste prognostiseras. Finanspolitiska rådet visar i sin senaste rapport att prognososäker-heten i det faktiska finansiella sparandet är bety-dande, även om man rensar för effekten av ny politik.

När prognoshorisonten utsträcks längre än ett år försvåras analysen av att regeringens progno-ser endast baprogno-seras på redan beslutad eller aviprogno-serad finanspolitik. Det innebär att prognoser som sträcker sig längre än det närmast tillkommande budgetåret ofta ändras på grund av att finans-politiken läggs om.

Diagram 4.2 visar de bedömningar av det strukturella sparandet 2002–2012 som baserats på en prognos för det finansiella sparandet där finanspolitiken var känd. Av diagrammet fram-går att spridningen mellan de olika bedömning-arna inte avviker påtagligt från bedömningbedömning-arna som gjorts med ett känt finansiellt sparande.

Avståndet mellan de streckade kurvorna som anger ett 95 procentigt konfidensintervall är nu

-2

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Källa: Egna beräkningar.

ca 1,8 procent av BNP. Ett skäl till att spridningen inte ökar då bedömningen baseras på en prognos för det finansiella sparandet är att antalet observationer är begränsat. För varje år görs endast tre bedömningar av det strukturella sparandet som bygger på en prognos där finans-politiken är känd. En sådan bedömning görs första gången i budgetpropositionen för det aktuella året, och sedan ytterligare två gånger i den därpå följande ekonomiska vårpropositionen och den därpå följande budgetpropositionen.

Eftersom dessa bedömningar görs under loppet av ett år är det rimligt att förvänta sig en relativt hög grad av samstämmighet i de olika bedöm-ningarna.

Diagram 4.2 Bedömningar av det strukturella sparandet när det finansiella sparandet prognostiserats men finans-politiken är känd

Procent av BNP

Sammanfattningsvis visar denna analys att beräkningen av det strukturella sparandet är för-knippad med betydande osäkerhet. En slutsats av detta är att det är viktigt att väga in denna osäkerhet när denna indikator används för att följa upp överskottsmålet. Denna osäkerhet ska däremot inte tas som intäkt för att det struk-turella sparandet inte ska användas som en indikator vid sidan av sjuårsindikatorn för att följa upp överskottsmålet. Även sjuårsindikatorn är förknippad med betydande osäkerhet efter-som den på ett mer trubbigt sätt än det struktu-rella sparandet beaktar konjunkturläget. Att bara stämma av överskottsmålet mot det faktiska finansiella sparandet är heller inget rimligt alter-nativ eftersom konjunkturens inverkan då inte alls beaktas. Variabiliteten i det finansiella sparandet till följd av konjunkturens inverkan är minst lika stor som osäkerheten i det rella sparandet. Även om synen på det

struktu-rella sparandet för enskilda år ofta ändras i efter-hand finns det, med andra ord, ingen annan indikator som på ett mer konsistent sätt justerar det faktiska finansiella sparandet för konjunk-turläget, vilket är viktigt vid uppföljningen av överskottsmålet. Eftersom det strukturella sparandet dessutom är den enda av indikatorerna som kan beräknas för det sista prognosåret är det även ett viktigt underlag för regeringens bedömning av utgiftstakets nivå detta år. Därut-över används förändringen av det strukturella sparandet som en grov indikator på hur expansiv eller kontraktiv finanspolitiken är enskilda år i avsaknad av rimliga alternativ.

-1 0 1 2 3 4

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Osäkerheten kring den framtida ekonomiska utvecklingen gör att det i dagsläget är extra angeläget att tills vidare upprätthålla goda säker-hetsmarginaler i de offentliga finanserna. Histo-riska erfarenheter visar att de direkta kostnaderna för att rädda det finansiella systemet för ett land i kris kan vara mycket stora, över 50 procent av BNP (se fördjupningsrutan Vad kostar en kris?). Under 1990-talskrisen uppgick de direkta kostnaderna i Sverige till mellan 3,6 och 6,4 procent av BNP. De totala kostna-derna till följd av en allvarlig kris är dock betyd-ligt större än så. För ett land som genomgått en allvarlig kris har i genomsnitt den reala stats-skulden ökat med hela 86 procent tre år efter krisen. Dessa siffror visar visserligen att det inte är möjligt att undvika stora underskott i det finansiella sparandet i händelse av en kris i det finansiella systemet enbart genom att upprätt-hålla säkerhetsmarginaler i de offentliga finan-serna.¹⁰¹ Däremot kan sådana marginaler bidra till att stärka förtroendet för att den förda politiken inte spär på problemet.

Ett ytterligare argument för att i detta läge upprätthålla goda säkerhetsmarginaler är att det finansiella sparandet i Sverige i dagsläget är betydligt lägre än vad det var vid ingången till finanskrisen som inleddes 2008 (se avsnitt 1.5.1).

Regeringen anser mot denna bakgrund att det är mer ansvarsfullt att i efterhand korrigera ett för högt sparande genom att genomföra angelägna struktur- och välfärdsreformer, än att tvingas till nedskärningar om de negativa riskerna skulle realiseras.

Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen till konjunkturläget

Samtidigt som tillräckliga säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna måste upprätthållas bör finanspolitiken inte vara för åtstramande efter-som resursutnyttjandet i utgångsläget är svagt och antas försvagas ytterligare 2012. Prognosen för BNP och sysselsättning talar å ena sidan för att det skulle kunna vara motiverat att låta finanspolitiken vara något mer expansiv. Å andra sidan talar den negativa riskbilden för att det nu

101 Regeringen förfogar också över en stabilitetsfond för finansiering av eventuella stödinsatser (se avsnitt 1.5.2).

är extra angeläget att upprätthålla goda säker-hetsmarginaler i de offentliga finanserna. Det är en svår avvägning vilken vikt som i nuvarande läge ska läggas vid att upprätthålla säkerhets-marginaler i de offentliga finanserna och vilken vikt som ska läggas vid att inte ha en för åtstram-ande finanspolitik när resursutnyttjåtstram-andet på arbetsmarknaden fortfarande är svagt. Med hän-syn till den mycket osäkra situationen i om-världen bedömer regeringen att det för när-varande är överordnat att upprätthålla säkerhets-marginaler i de offentliga finanserna. Fördelarna med att göra finanspolitiken mer expansiv 2012 väger inte alls lika tungt som riskerna för att finansmarknaderna kan tappa förtroendet för de offentliga finansernas hållbarhet och de kon-sekvenser för svensk arbetsmarknad detta skulle kunna medföra (se fördjupningsrutan Vad bestämmer offentlig skuldutveckling). Samtidigt stärks efterfrågan till följd av att budgetens automatiska stabilisatorer tillåts verka fullt ut.

Bedömning av reformutrymmet med hänsyn tagen till finanspolitikens långsiktiga hållbarhet När reformutrymmet läggs fast är det viktigt att ta hänsyn till om finanspolitiken är hållbar i ett längre tidsperspektiv. Bedömningar av finans-politikens långsiktiga hållbarhet görs fortlöpande i regeringskansliet och publiceras normalt i den ekonomiska vårpropositionen. Långsiktiga fram-skrivningar av de offentliga finanserna är dock förknippade med betydande osäkerhet. Det är därför viktigt att bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet utgår från flera möjliga utvecklingsförlopp och att en samlad bedömning görs utifrån dessa. Bedömningen i 2011 års ekonomiska vårproposition var att finans-politiken var långsiktigt hållbar. Eftersom bedömningen av BNP:s långsiktiga tillväxttakt och nivå endast ändrats marginellt jämfört med vårpropositionen och de reformer som föreslås och aviseras i denna proposition är relativt begränsade, är den samlade bedömningen allt-jämt att finanspolitiken är hållbar på lång sikt. En ny bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet kommer att göras i 2012 års ekonom-iska vårproposition.

Samlad bedömning av reformutrymmet 2012 I budgetpropositionen för 2011 aviserade regeringen en rad reformambitioner. Dessa villkorades av att det kunde säkerställas att viktiga reformer inom prioriterade välfärds-områden kunde säkras, att överskottsmålet skulle nås, att utgiftstaket skulle klaras och att det fanns ett varaktigt reformutrymme.

I 2011 års ekonomiska vårproposition gjorde regeringen bedömningen att en stor del av reformambitionerna för mandatperioden skulle kunna genomföras redan under 2012 och 2013.

Med hänsyn till riskbilden underströks dock att en förnyad bedömning skulle göras av reform-utrymmet i budgetpropositionen för 2012.

Vid en påtagligt sämre konjunkturutveckling än den som ligger i huvudscenariot, där syssel-sättningen allvarligt riskerar att försvagas, måste det finnas utrymme att vidta ytterligare åtgärder för att stötta sysselsättningen och den ekonom-iska utvecklingen. Det måste också finnas utrymme att kunna hantera en betydligt mer besvärlig situation på de finansiella marknaderna.

Sådana åtgärder kan endast vidtas om det finns tillräckliga buffertar. Det säkerställer att det finansiella sparandet kan återgå till överskott när konjunkturläget normaliseras och att utgifts-taket inte äventyras.

Regeringens bedömning är att de reform-ambitioner som beskrevs i budgetpropositionen för 2011 fortfarande kan genomföras under mandatperioden. Behovet av att i detta läge upprätthålla tillräckliga säkerhetsmarginaler, samtidigt som det nya konjunkturläget kräver utrymme för andra typer av åtgärder, innebär dock att vissa av reformambitionerna kan genomföras först senare under mandatperioden än vad som bedömdes vara möjligt i 2011 års ekonomiska vårproposition. Sammantaget be-döms ett reformutrymme om ca 15 miljarder kronor, varav en del avser tillfälliga satsningar för att möta effekterna av nedgången, vara välavvägt för 2012. Detta innebär att finanspolitiken blir något åtstramande mellan 2011 och 2012 mätt som förändring i det strukturella sparandet.

Bedömningen är dock att denna strategi väsentligt ökar möjligheterna att kunna hantera en betydligt mer besvärlig utveckling än den som antas i denna proposition. I en redan osäker situation bidrar det också till att hushåll och företag inte känner osäkerhet kring de offentliga finansernas hållbarhet. Det är viktigt att hushåll

och företag i detta läge kan förvänta sig att finanspolitiken bedrivs på ett ansvarsfullt sätt och att det inte kommer att krävas nedskär-ningar i trygghetssystemen, välfärden eller stora skattehöjningar för att de offentliga finanserna ska vara långsiktigt hållbara.

4.3 Finanspolitikens effekter på