Faktorer verksamma i de processer som leder fram till ett beslut om att ett styrsy- stem ska införas kan påverka hur utfallet blir. Viktiga faktorer är den förändring som insatsen innebär med avseende på inriktning och storlek, det politiska stödet, uppmärksamheten kring insatsen i tillkomstprocessen och beslutsprocessens längd. När det gäller producentansvaret för elprodukter var en stor del av förarbetet redan gjort innan det sedan infördes först i den svenska avfallsförordningen från 200146 och därefter i WEEE-direktivet47 och den svenska förordningen från 2005.48 Från nittiotalet och framåt har det skett relativt stora förändringar på avfallsområ- det, med bland annat producentansvar på flera avfallsområden, upprättande av miljöbalken med en ny avfallsförordning som följd samt införande av deponiavgif- ten (figur 5).
Figur 5. Tidslinje som visar viktiga årtal i den historiska bakgrunden.
45
En allmän teori om offentliga insatsers resultat, Vedung 1998, s. 168
46
Avfallsförordning (2001:1063)
47
Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/96/EG av den 27 januari 2003
48
Förordning (2005:209) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter
Krets- lopps- proposi- tionen Producent- ansvar för bilar Skatt på avfall NV ger ut två rapp- orter om elavfall Producent- ansvar för elprodukter Miljö- balken träder i kraft Producent- ansvar för returpapper, förpack- ningar och däck 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Kretsloppspropositionen från 199349 hanterade många frågor om producentansvar. Kretsloppsdelegationen belyste därefter frågan ytterligare år 1996, vilket resultera- de i propositionen Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle – ett ansvar för alla.50 Förordningar om producentansvar för returpapper, förpack- ningar och däck skrevs 1994. År 1997 kom även en förordning för producentansvar för bilar. I samtliga förordningar var producentansvaret förknippat med ett återvin- ningsmål, som ändrades ett flertal gånger efter införandet. När producentansvaret kom till skedde också en utveckling av regelverket för användandet av kemikalier, där Sverige var tidigt med att införa utbytesregeln.51 Innehållet i produkter var en fråga som engagerade ideella organisationer, kommuner, Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen. År 1999 trädde miljöbalken i kraft, vilket innebar en tydli- gare avfallsdefinition och tydligare regler. Lagen om skatt på avfall (LAS) infördes år 2000 och innebar bland annat avgiftsbeläggning för deponering.
Miljöbalkens allmänna hänsynsreglerna innebär att den som producerar avfall har ett ansvar för skydda miljön och människors hälsa från negativ påverkan på grund av avfallet.52 I miljöbalkens 15 kap 6 § står att ”Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bort- skaffas på ett sätt som kan krävas för en hälso- och miljömässigt godtagbar av- fallshantering.” När det svenska producentansvaret infördes 2001 hade lagstift-
ningen redan förberett för ett införande av särskilda regler för elavfall.53 Enligt de intervjuade fanns ett intresse på Naturvårdsverket för producentansvar kring elprodukter redan 1992. Två rapporter hade betydelse för Naturvårdsverkets arbete med elavfall. Rapporterna lyftes fram och översattes till engelska för att kunna användas i EU-sammanhang. I den ena rapporten konstaterades att det fanns stora mängder miljöfarliga ämnen i elektriska produkter.54 I den andra rapporten utvärderades vad som händer med de farliga ämnena när produkterna blir elav- fall.55 Arbetet med ett WEEE-direktiv drevs i samband med Sveriges inträde i EU. Enligt de intervjuade var även svenska producenter aktiva i processen kring WEEE-direktivet. Branschkansliet56 drev idén om ett europeiskt direktiv utan sär- lösningar för Sverige. Electrolux var mycket aktiva i lobbyarbetet för individuellt producentansvar och finansiella garantier.
Mellan åren 1995 och 2000 menar ett par av de intervjuade att det ”hände inte så
mycket” kring WEEE-direktivet – då var frågan hos kommissionen. En lagrådsre-
49
Prop. 1992/93:180 Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling
50
Prop. 1996/97:172
51
Utbytesregeln eller substitutionsprincipen
52
SFS 1998:808
53
SFS 1998:808
54
Waste from electrical and electronic products: a survey of the contents of materials and hazardous substances in electric and electronic products. Nordiska ministerrådet 1995.
55
Electronic and electrical equipment: the basis for producer responsibility. Naturvårdsverket 1995.
56
miss kom 1997 och det var på gång med förhandlingar 1997. Förslag från miljödi- rektoratet stoppades dock upprepade gånger under perioden. Resultaten från inter- vjuerna visar på att det på EU-nivå fanns en politisk oro för hur det skulle gå för företagen. Medialt fanns det lite utrymme för miljöfrågor, vilket även gällde elav- fall. Enligt de intervjuade så var det främst i miljö- och fackpressen som frågan lyftes.
Resultatet från kommunintervjuerna visar på att det förekom viss utsortering av elavfall redan innan det svenska producentansvaret infördes. Främst rörde det sig om elkablar och vitvaror, som såldes direkt till återvinnare. I en av de intervjuade kommunerna påbörjades detta redan 1995. I någon kommun hanterades vissa delar av denna tidiga insamling av olika arbetsmarknadsåtgärder. År 2000 gjorde Avfall Sverige en kartläggning över insamlingen av elavfall i Sveriges kommuner.57 Kart- läggningen visade att insamlingssystem fanns tillgängliga för 81 procent av Sveri- ges befolkning. Insamling skedde framförallt via kommunens återvinningscentraler och till viss del i samband med grovavfallsinsamling. Det senare var vanligast i mindre kommuner. I 69 procent av kommunerna sändes elavfallet vidare för de- montering av privata aktörer. I 27 procent av kommunerna sköttes demonteringen av kommunen själva. Demontering av elavfall i kommunal regi var då en vanlig sysselsättningsåtgärd. 4 procent av kommunerna deponerade sitt elavfall. I var fjärde kommun fanns ett betalningssystem eller en besöksavgift vid inlämning av elavfall. I övriga kommuner finansierades hanteringen av elavfall genom den kommunala renhållningsavgiften. Insamlingsnivåerna för elavfall under perioden 1997–99 ökade från 0,7 kg/invånare 1997 till 1,2 kg/invånare 1999. Då var insam- lingen störst i de mindre kommunerna, vilket kan förklaras av att de erbjöd kom- muninvånarna en mer anpassad insamling.
När det svenska producentansvaret infördes 2001 fanns alltså redan ett utbyggt system med kommunvisa återvinningscentraler. För de kommuner som inte sorterat ut elavfall var det bara att utöka ett befintligt insamlingssystem. För de kommuner som redan hade utsortering blev skillnaden från 2001 att hämtningen nu blev gratis. Enligt de intervjuade kommunerna var införandet av producentansvaret ingen stor fråga, även om det i något fall pågick olika miljökampanjer i övrigt i samhället. I samband med att producentansvar för elprodukter infördes 2001 slöt El-Kretsen och Sveriges kommuner ett avtal (Elretur), som innebar att kommunerna stod för insamlingskostnaderna och El-Kretsen för alla andra kostnader som transport, för- behandling, återvinning etc. När producenterna via El-Kretsen skulle bygga upp det nya systemet, så fanns erfarenheter av hur andra producentansvar hade införts. Intervjuerna med kommunerna vittnar om att flera kommuner jämför med och är missnöjda med Förpackningsinsamlingens system, som byggdes upp separat. I uppbyggnaden av insamlingssystem för elavfall togs hänsyn till de redan fungeran- de strukturerna i kommunerna och till kommunernas önskemål. Kommunerna hade
57
också ett system som är lätt att förstå för hushållen. En iakttagelse från intervjuerna med kommunerna är att detta möjliggjorde en anpassning till varje kommuns spe- ciella förutsättningar – kommunens storlek, geografiska förutsättningar, typ av bostäder, typ av verksamheter etc. Kommunerna är också väldigt nöjda med hur systemet för elavfall fungerar idag. Genom att alla anslöts så skapades också stor- skalfördelar.
Intervjuerna med branschorganisationerna visar på att producenternas organisatio- ner börjat jobba med dessa frågor i samband med att frågan om producentansvar aktualiserades i mitten av 90-talet. En branschorganisation tog initiativet att starta arbetet redan 1994, när det började komma indikationer på att producentansvar för elprodukter var på gång. För till exempel lysrör och telefoni fanns det innan det svenska producentansvaret infördes redan varianter av insamlingssystem via verk- samhetsutövare respektive upphandlad återvinning. Det förekom många diskussio- ner när producentansvaret infördes, speciellt kring frågan om historiskt avfall. Vid förhandlingar med lagstiftarna utvecklades 1 mot 1-modellen, det vill säga en ut- tjänt vara togs emot för varje nyinköpt vara. Enligt uppgift kunde det systemet vara svårt att följa upp. Samtidigt hade kommunen ansvaret för det historiska avfallet. Från 2001 och framåt fanns alltså redan ett samarbete kring insamlingen. Systemet med Elretur gjorde sedan insamlingen enklare.
Sammanfattning och analys
Förändringens inriktning är en viktig faktor. Producentansvaret för andra produkter fanns redan. Det i kombination med den svenska lagstiftningen från 1999 och det svenska producentansvaret från 2001, innebar att riktningen redan hade stakats ut. På så sätt innebar inte införandet av producentansvar för elprodukter någon föränd- ring i färdriktning utan låg i linje med den rådande synen på avfall och vem som ansågs ansvarig. Vedung skriver att ”Om förändringen ingår som ett naturligt steg
i en utstakad färdriktning blir den lättare att genomföra än om den utgör ett brott med den tidigare förda politiken.” Även förändringens storlek har betydelse för
utfallet. Vedung skriver vidare att ”Ju mer den planerade förändringen avviker
från rådande förhållanden desto svårare blir den att genomföra, allt annat lika.”
Frågan om producentansvarets införande var inte något problem politiskt sett. Det underlättar, som Vedung skriver, om det finns en samsyn i frågan. ”Om en reform
införs i politisk harmoni blir den troligare lättare att genomföra än om den införs i politisk strid.”
Om insatsen ägnades ringa eller betydande uppmärksamhet under tillkomstproces- sen kan inverka på utfallet. Beslutsprocessens längd, antalet deltagare, antalet frå- gor som konkurrerar på agendan, sättet att baka in det i ett större program – tesen går ut på att ju mindre uppmärksamhet, desto sämre implementering.58 Medierna
58
inverkar också genom det sätt de lyfter fram frågan. I detta fall kan konstateras att processen som föregick WEEE-direktivet och den svenska förordningen hade på- gått under en relativt lång period med flera aktiva aktörer under processens gång. Både centrala och lokala förvaltningsmyndigheter samt i viss mån adressater i form av enskilda producenter kan sägas ha deltagit i insatsens utformning. På detta sätt får reformens tillkomst en legitimitet som underlättar genomförandet och accepte- randet.
Slutligen, när direktivet och förordningen skulle sjösättas var förutsättningarna sådana att branschen (producenterna) var redo och kommunerna hade ett fungeran- de system för insamling.