De viktigaste komponenterna i insatsfaktorn är tydlighet, teknisk komplexitet och programteorins giltighet.59 En begränsad tydlighet kan i vissa fall underlätta för ett kreativt genomförande och säkra viktiga gruppers stöd vid implementeringen. Otydlighet kan leda till en önskad samverkan men kan även göra det svårt för myndigheter och genomförare att förstå intentionen med reformen. Otydlighet kan vara av två typer. Den ena är språklig oklarhet och den andra visar på flera hand- lingsutvägar. Den språkliga oklarheten kan bestå av obestämda ord eller diffus avvägning. Otydlighet kan vara avsiktlig och uppstå som en följd av ett politiskt maktspel, tidsbrist eller kunskapsluckor. I detta avsnitt ligger fokus på egenskaper hos WEEE-direktivet och hur dessa sedan har hanterats i den svenska förordning- en.
En utgångspunkt för WEEE-direktivet är programmet för politik och åtgärder för miljön och en hållbar utveckling.60 Här anges att ”avfall som utgörs av eller inne-
håller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE) är ett av de viktigaste mål- områdena för reglering med tillämpning av principerna om förebyggande, återvin- ning och säkert bortskaffande av avfall”
WEEE-direktivets syfte är (Artikel 1): ”att förebygga uppkomsten av avfall som
utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE) och att det dessutom sker återanvändning, materialåtervinning och andra former av åter- vinning av sådant avfall för att minska bortskaffande av avfall. Det syftar också till att förbättra miljöprestandan hos alla aktörer som berörs under de elektriska och elektroniska produkternas livscykel, t.ex. tillverkare, distributörer och konsumen- ter, särskilt de aktörer som är direkt berörda av behandlingen av avfall från såda- na produkter.”
59
Vedung 1998
60
Direktivet gäller för de elektriska och elektroniska produkter som omfattas av de kategorier som anges direktivets bilaga 1A. I bilaga 1B finns en förteckning över produkter som ingår i dessa kategorier.
I direktivet hanteras regler för tillämpningsområde (Artikel 2), definitioner (Artikel 3), utformning av produkter (Artikel 4), separat insamling (Artikel 5), behandling (Artikel 6), återvinning (Artikel 7), finansiering av hanteringen av WEEE från privathushåll (Artikel 8), finansiering avseende WEEE från andra användare än privathushåll (Artikel 9), information till användarna (Artikel 10), information till behandlingsanläggningarna (Artikel 11), information och rapportering (Artikel 12), anpassning till vetenskaplig och teknisk utveckling (Artikel 13), kommitté (Artikel 14), påföljder (Artikel 15), inspektion och övervakning (Artikel 16), införlivande (Artikel 17), ikraftträdande (Artikel 18) och adressater (Artikel 19).
Ett avsnitt i direktivet som har varit föremål för många diskussioner om tolkning inom Sverige respektive inom EU är de avsnitt som berör definitionen av tillverka- re eller producent. Under ”Definitioner” i Artikel 3 står att tillverkare är den som:
”i) tillverkar och säljer elektriska och elektroniska produkter under eget varumär- ke
ii) under eget varumärke återförsäljer produkter som tillverkats av andra leveran- törer, varvid återförsäljaren inte skall betraktas som ”tillverkare” om tillverkares varumärke förekommer på produkten i enlighet med led i, eller
iii) yrkesmässigt importerar eller exporterar elektriska och elektroniska produkter till en medlemsstat.”
Den svenska förordningen som införts till följd av direktivet återger centrala delar av direktivet samt anpassar regelverket till svenska förutsättningar. Under ”Defini- tioner” i 3 § är texten i det tredje ledet tolkat enligt följande:
”3. yrkesmässigt för in elektriska produkter till Sverige eller för ut sådana produk- ter från Sverige till ett annat land i Europeiska unionen.”
Som Sverige tolkar det så räknas alltså den som har fört in varan till Sverige som producent. Förs varan därefter till exempel till Tyskland så följer producentansva- ret med den som för in och säljer den i Tyskland. Producenterna uttrycker att det kan bli ”svårt att hålla reda på varans producentansvar”. Det svenska vägvalet har varit att utgå från den nationella marknaden, eftersom det bara är den som kan täckas in av den nationella tillsynen. EU är ”en enda stor marknad”, men registren är upprättade på nationell nivå och inte kompatibla mellan länderna. Faktorer som sekretess, jurisdiktion och tillsyn har därför gjort att ett nationellt system har före- dragits.
Diskussioner mellan myndighet och mellanhänder har också förekommit när det gäller information, märkning och finansiell garanti. Enligt direktivet ska medlems- staterna se till att hushållen får tillgång till all nödvändig information om skyldig- heten att sortera ut elavfallet, tillgängliga insamlingssystem, sin roll i återanvänd-
ning och återvinning av elavfall, de potentiella effekterna på miljön och männi- skors hälsa till följd av förekomsten av farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter samt om innebörden av symbolen med den överkryssade soptunnan som förekommer på produkter som släppts på marknaden efter den 13 augusti 2005. I förordningen anges att varje kommun ska informera om ovanstående i sin befintli- ga avfallsinformation. Ett samråd ska hållas mellan producent och kommun. Syftet är att med hänsyn till de lokala förhållandena i kommunen samordna producentens ansvar med kommunens renhållningsskyldighet.
Direktivet anger även att producenterna på ett lämpligt sätt ska märka produkterna med den nämnda symbolen. Medlemsstaterna får kräva att tillverkare och/eller distributörer tillhandahåller information i bruksanvisningen eller vid försäljnings- stället. Förordningen tar upp att produkten ska märkas med symbolen, att produk- ten släppts ut på den gemensamma marknaden efter den 12 augusti 2005 samt de uppgifter som behövs för att identifiera den ansvarige producenten. I förordningen tas också upp att i vissa fall får producenterna istället tillhandahålla informationen på produktens förpackning, i bruksanvisningen eller i garantiinformationen. Direktivet tar upp att distributörer som tillhandahåller en ny produkt ansvarar för att ta emot avfall enligt en 1 mot 1-modell, under förutsättning att den återlämnade produkten är av samma typ och har fyllt samma funktion. Där står även att med- lemsstaterna får göra undantag från denna bestämmelse ”under förutsättning att
det inte blir svårare för slutanvändarna att återlämna WEEE och att dessa system är kostnadsfria för slutanvändarna”. Producenterna får också tillåtelse att inrätta
och driva enskilda och/eller kollektiva system för återlämnande av elavfall från privathushåll. Medlemsstater ska se till att finansieringen av återvinningen säker- ställs genom att producenterna lämnar en garanti som visar att behandlingen av allt elavfall kommer att finansieras. Garantin kan utgöras av att delta i lämpligt system för finansiering, en materialåtervinningsförsäkran eller ett spärrat konto. Förord- ningen nämner motsvarande vad gäller insamlingssystem och finansiering. I det svenska systemet finns både 1 mot 1-modellen och kollektiva system uppbyggda kring återvinningscentraler. Både särskilda finansieringssystem (El-Kretsen) och försäkringslösningar (EÅF) förekommer. Historiskt elavfall (från hushållsproduk- ter) ska delas mellan samtliga förekommande insamlingssystem.
Sammanfattning och analys
Direktivet lämnar utrymme för medlemsstaterna att göra nationella anpassningar. Det innebär att otydligheterna i vissa fall kan vara avsiktliga. Förordningar och föreskrifter får förtydligas allt eftersom. Om otydligheter förekommer kring ge- nomförandet kan detta troligen ha en gynnsam effekt på kreativitet och samverkan. Vedung skriver att ”Oklarhet kan främja samverkan och därmed befordra ett
önskvärt utfall”. Den språkliga otydligheten kring definitionen av producent kan
anses vara av ett annat slag. Den kortfattade beskrivningen i direktivet skapade utrymme för den svenska tolkningen. För de svenska myndigheterna har detta in- neburit en möjlighet att få bättre kontroll på den nationella marknaden. Svenska
producenter upplever dock att det är strul med producentansvaret. Svenska myn- digheter har använt det utrymme som uppstått för att göra de anpassningar som ansetts vara lämpliga. Om direktivet varit tydligare så hade färre nationella varian- ter kunnat uppstå. Huruvida detta hade varit önskvärt är en tolkningsfråga. För information, märkning och finansiell garanti har genomförandet gått olika smidigt. Förordningens text om information följer i stort sett direktivet, men med ett stort ansvar som vilar på de svenska kommunerna.
Märkningen och den finansiella garantin kan, tillsammans med EE-registret, till- skrivas en viss teknisk komplexitet. Lösningarna för garantin och registret har visat sig fungera väl. När det gäller märkningen av produkter så skulle teknisk kom- plexitet kunna vara en faktor som försvårar implementeringen.
För ett önskat utfall behövs också korrekta antaganden om hur olika delar hänger ihop, det vill säga en programteori som täcker in kedjan från beslut till adressat. Felaktiga antaganden om hur saker fungerar kan leda till dåligt utformade regel- verk. I det svenska systemet fanns ett fungerande system uppbyggt mellan El- Kretsen och kommunerna. WEEE-direktivet öppnade dock för nya lösningar för insamling och finansiering, som förändrade den tidigare systembilden. Hur produ- centerna väljer att organisera sig och hitta lösningar kan vara svårt för myndighe- terna att förutse. Men, som Vedung skriver ”En initialt bristfällig programteori
leder fel men kan naturligtvis förbättras genom att man lär av misstag och fram- gångar och finkalibrerar åtgärderna”.
Implementering
När ett regelverk ska implementeras berör det samtliga led i kedjan från myndighet till adressater. I denna kedja återfinns myndigheter, mellanhänder eller organisato- riska nätverk, gräsrotsbyråkrater och brukare. Att det finns förståelse eller kunskap om insatsens betydelse i varje led är viktigt för utgången, liksom förmåga och re- surser vid genomförandet. Att det finns en vilja i kedjans samtliga led är givetvis också av betydelse. När producentansvaret till sist infördes hade det föregåtts av en lång process som berört hela kedjan. Förhandlingar mellan myndigheter och mel- lanhänder hade pågått under flera år, samtidigt som renhållningspersonal, produ- center och hushåll haft god tid på sig att förstå och anpassa sig till rådande be- stämmelser. Nästa steg i utvecklingen var att WEEE-direktivet och den svenska förordningen trädde i kraft.
Det var inte bara lagstiftningen som banat väg för WEEE-direktivet och den svens- ka förordningen, utan själva implementeringen av det tidigare regelverket hade format ett system som var förberett för att kompletteras med de nya bestämmelser- na. Kommunintervjuerna visar samstämmigt att införandet av WEEE-direktivet och förordningen 2005 inte innebar någon stor förändring. De förändringar som noterades var att det blev ett delat ansvar för kyl och frys och att ansvaret för histo-
riskt avfall klargjordes. De svenska kommunernas avtal med El-Kretsen fortsatte. Utifrån den historiska bakgrunden så var det enkelt för Sverige att ta till sig förord- ningen, även om producentansvaret utvidgades. Fler produkter omfattades och det infördes även märkning av produkter.
Kommuner är en betydelsefull grupp icke-statliga mellanhänder, liksom även före- tagen, till exempel branschorganisationer. Enskilda intresseorganisationer och ideella sammanslutningar tillhör också den kategorin. Representanter från dessa grupper kan ibland återfinnas i förvaltningsorganens styrelser. Vid införandet av nya regelverk kan mellanhänder ingå som direkta förhandlingspartners i utarbetan- det av normer och riktlinjer, för att avge yttranden eller ställa sitt organisatoriska nätverk till förfogande. När det gäller elavfall, så har Naturvårdsverket en referens- grupp för elektronik. I denna grupp finns representanter från olika branschorganisa- tioner, materialbolag, företag, återvinningsindustrier, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Avfall Sverige samt Kemikalieinspektionen. Denna referens- grupp används för att informera om bland annat förändringar i lagstiftningen och för att samla in och diskutera synpunkter som framkommer i gruppen.
Möjligheterna att nå ut till mottagargrupperna ökar om myndigheten kan ge infor- mation som sedan kan spridas genom mellanhändernas nätverk, till exempel med- lemstidningar, medlemsblad, föreningsmeddelanden och informella personkontak- ter. Bruk av icke-statliga intressenter kan också öka insatsens legitimitet i klienter- nas ögon. Mellanhändernas inställning kan både främja och hämma resultatutveck- lingen. Det sistnämnda kan ske i de fall där mellanhänderna inte vill informera om vissa saker som inte är gynnsamma för den egna verksamheten. Vedung nämner bland annat ett exempel där bilhandlare ska informera utifrån bränsledeklarationen, men där bilhandlare som säljer bilar med hög bränsleförbrukning kan ha små inci- tament att informera om bilarnas bränsleåtgång.61 Samspelet med mellanhänderna kan också antingen förbättra eller försämra koordinering av olika parallella regel- verk. För implementeringen av WEEE-direktivet och den svenska förordningen har mellanhändernas (kommuner och branschorganisationer) deltagande och samord- ning sannolikt förbättrat koordinering och information.
Det föreligger en risk att myndigheter kan bli beroende av de intressen de är satta att styra, liksom även den enskilde byråkraten, inspektören, kan bli. I vissa fall, där den allmänna opinionen kring en fråga kanske mattas, ges utrymme för reglerade intressen (intressegrupper) att ta över och vrida utvecklingen så att den gynnar dem själva.62 Risken för en sådan infångning anses vara störst, om ett litet förvaltnings- organ skall styra en enda väl avgränsad, ekonomisk stark bransch, till exempel försäkringsbranschen.63 Producenterna av elektriska och elektroniska produkter är många och välorganiserade. De besitter också en kunskap om branschen, som
61
Vedung 1998, s. 133
62
Detta enligt en känd byråkratteori, infångningsteorin, se Vedung 1998, s. 182
63
myndigheternas handläggare troligen saknar. Risk för infångning kan skönjas om intressegrupper har mer kunskap i vissa frågor än myndigheterna. I de fall där pro- ducenter argumenterar för sin sak kan skälen antingen vara konstruktiva eller in- fångande. Från intervjuerna framkommer att producenterna i början drev frågan om ovanligt höga miljösanktionsavgifterna för dem som inte rapporterat till EE-
registret. Att ovanligt höga avgifter sedan infördes vid EE-registrets tillkomst kan ses som ett exempel på infångning. I den offentliga tillsynen över regleringars efterlevnad har inspektören och den inspekterade ibland motsatta mål, men ett samarbete kan gagna båda parter. Båda önskar eliminera vissa problem.
Enligt branschorganisationerna var branschen väl förberedd när WEEE-direktivet och förordningen kom 2005. Trots detta uttrycker intervjuade från branschen att förordningens införande innebar ”ett antal byråkratiska tillägg”. Den finansiella garantin och märkningen är två stora skillnader som lyfts fram vid intervjuerna. Den finansiella garantin, enligt en av de intervjuade branschorganisationerna, ”var
inte designad utifrån reala marknadsförhållanden” och skulle innebära gigantiska
fonder. Vid intervjuerna framkom även att det var svårt att tolka den finansiella garantin. Den kollektiva lösningen, med producenter som går ihop i materialbolag, anses av många som nödvändig, men lagstiftningen är anpassad till ett individuellt producentansvar. Någon branschorganisation nämner att de upplevde att det tog tid för Naturvårdsverket att inse problemet. Ett problem som nämns är att Naturvårds- verket och Miljödepartementet inte har hållit samma spår eller hängt med i indu- strins villkor. En branschorganisation menar att ”Man måste förstå hur aktörerna
fungerar för att skapa goda förutsättningar”.
Flera synpunkter har framkommit om märkningen. Någon branschorganisation uttrycker att ”Naturvårdsverket har en annan syn på märkning än vad vi har”. En annan för fram att ”När det gäller märkningen är det omöjligt att leva upp till den
svenska lagtolkningen. Till exempel när armatur med lysrör säljs så måste lysrören tas ut och märkas för sig”. En åsikt i motsatt riktning som framkommit är att om
Naturvårdsverket ställer krav på en RFID-märkning64 så skulle det komma en fun- gerande variant på en gång. Den intervjuade menar att ”Företagen kan utan pro-
blem beställa att märkning görs av förpackarna. Det är inte svårt att göra”.
En annan central fråga som lyfts fram av branschorganisationerna är definitionen på producent. Någon branschorganisation uttrycker att ”Det var svårt att tolka
förordningen och vem som har producentansvaret”. Produkter som importeras
eller exporteras till eller från Sverige innebär att flera producenter kan få produ- centansvar för samma produkt. Branschen menar att ”Olika tolkningar råder i
olika länder, vilket gör det svårt att hålla reda på varans producentansvar”. Detta
kan enligt branschen innebära att kapital låses upp ”Om det finns en finansiell
64
Radio Frequency IDentification, en teknik för att läsa information på avstånd från transpondrar och minnen som kallas för taggar
garanti i två länder för samma produkt, så binder det kapital i onödan”. Det kan,
menar branschen, också vara svårt att reda ut vem som har producentansvaret
”Både producenter i Sverige och Europa kan hävda producentansvar för en pro- dukt som är intressant”.När det finns utländska företag med i bilden anser bran-
schen att det finns en risk att regelverket blir svåröverskådligt ”Det är svårt för
huvudmän som inte finns i Sverige att förstå – det skapar utrymme för att gå förbi lagen”. Naturvårdsverkets utgångspunkt är dock att utgå från alla producenter
inom sitt territorium, eftersom registren över elavfall inte är kompatibla mellan länder ”Ett europeiskt system ställer stora krav på att alla länders system funge-
rar”.
Vissa företag verksamma inom Sverige gör också sina egna tolkningar utifrån defi- nitionerna. Två av de stora företagen skiljer på vad de själva importerar och andra produkter. En röst från intervjuerna uttrycker att ”Onoff och Siba hävdar att de
bara är producent på det som de själva importerar”. En ytterligare variant be-
skrivs vid samma tillfälle ”Elgiganten anser att de är importörer till det som de
köper in till sitt lager i Jönköping från olika leverantörer. Det butikerna köper in som går direkt till butiken anser de sig inte vara producent för”.
När förordningen skulle implementeras hörde många producenter av sig till Natur- vårdsverket. Det fanns otydligheter kring vilka som omfattades av förordningen. Sedan införandet finns EE-registret på Naturvårdsverket. Tidigare hade El-Kretsen haft ett register över elavfallet. Rapporteringen i EE-registret krånglade i början och branschorganisationerna lyfter fram att ”Det var svårt för vissa mindre, IT-
omogna företag att förstå hur man registrerar sig”. I början upplevde producenter
ett problem med tolkningen av de finansiella garantierna. Men detta problem löste sig efter ett tag. Naturvårdsverket har gett ut Allmänna råd om finansiella garanti- er65 som ska förenkla för producenterna.
Vid implementeringens början fördes det många företagsekonomiska diskussioner. Branschens krav var rättvisa. Branschen fick också igenom en del krav mot depar- tementen, till exempel miljösanktionsavgifter, som blev väldigt höga i jämförelse med andra sanktionsavgifter. En del företag ville ha egna insamlingssystem i ett ekonomiskt syfte. EÅF och Euroviroment började arbeta för egna lösningar. El- Kretsen, som funnits sedan tidigare, bevakade sina intressen. I stort sett kan man säga att EÅF representerar återförsäljare och El-Kretsen i större utsträckning till- verkarna. Utlokaliseringen av vissa delar av Naturvårdsverket till Östersund inne- bar att nya handläggare tillträdde. Branschens inarbetade kontakter med myndighe- ten fick byggas upp på nytt.
65
Allmänna råd om finansiella garantier till 18 § förordningen (2005:209) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter, NFS 2007:6
En fråga som inte är helt tydlig i det rådande WEEE-direktivet är vem som ansva- rar för att informera om elavfall och hur detta bör vara organiserat. I den svenska förordningen är detta mycket tydligare. När en kommun informerar hushållen om avfallshanteringen inom kommunen ska informationen i fråga om elektriska och elektroniska produkter innehålla upplysningar om potentiella effekter på männi- skors hälsa och miljö, innebörden av märkningen, skyldigheten för hushållen att sortera ut elavfallet och insamlingssystemen.66 Idag fungerar det så att kommuner- na ska ge information, men El-Kretsen och EÅF ska ge information till kommu- nerna och ha samråd. Från kommunernas sida är det ett krav att bara ha en part att kommunicera med.
Kommunerna ser ett värde i att kommunen samordnar informationen till hushållen. Kommunerna har också olika förutsättningar vad gäller storlek, typ av bostäder, typ av verksamheter, geografisk placering samt val mellan egen regi och entrepre- nad. Insamlingen skiljer sig därför åt mellan olika kommuner. Avfall Sverige bistår kommunerna till viss del med information. Kommunerna tycker generellt att Avfall Sveriges kampanjer är bra, men att ”El-Kretsen borde informera kommunerna
mer”. Kommunerna ser att det inte finns något specificerat informationsansvar,
vilket är en brist. Eftersom kommunerna sköter så mycket av informationen, så undrar någon kommun även om inte kommunerna skulle få ersättning för att de sköter den biten av producenternas producentansvar ”Om det heter producentan-
svar, ska vi då ta det utan ersättning?”. Branschorganisationerna tycker generellt