Den konstitutionella ramen för lagstiftningens form

Regeringsformens lagstiftningsprinciper

Som en allmän princip för lagstiftning gäller att lagregler skall vara generella. I Författningsutredningens (SOU 1963:17, s.325) överväg-anden rörande lagbegreppet anfördes att vid definitionen av lagbegreppet har utgångspunkten ofta tagits i själva innehållet. Därför har det sagts

”att en akt skall innehålla generella rättsregler för att den skall kunna betecknas som lag, eller att den skall innehålla generella rättsregler, som reglerar enskild rätt”. I sammanhanget anmärktes att man i sådana fall brukar tala om ett ”materiellt lagbegrepp”. Utredningen menade för egen del att ”I det materiella lagbegreppet ligger, att lag är en generell rättsregel" (a.a., s. 335). Den därpå följande Grundlagsberedningen (SOU 1972:15, s. 100 f.) menade för sin del att orden lag och norm i allmänt språkbruk innebär något allmängiltigt och att ”lag kommer i framtiden som hittills att vara en generell norm”. Man uttalade även att riksdagen genom att välja lagformen ger "uttryck för uppfattningen att beslutet till sin typ är generellt tillämpligt, ehuru generell tillämplighet inte är en förutsättning för beslutets giltighet". Vidare uttalades att

"riksdagen i regel kommer välja lagformen då den avser att skapa rättsregler, dvs. föreskrifter som principiellt sett är bindande för envar, och inte i andra fall". Sammanfattningsvis menade Grundlagsbered-ningen att en lag till sin typ är en föreskrift med generell giltighet.

Beredningen menade emellertid att grundlagen inte bör hindra att lagformen i undantagsfall används för en föreskrift som reellt syftar till att lösa något enstaka konkret problem. I sådana fall torde riksdagen

”välja att ge lagen en generell form”.

Som svar på Grundlagsberedningens tankar anförde departements-chefen i grundlagspropositionen (prop. 1973:90, s. 203) bl.a. följande:

"Jag delar i allt väsentligt beredningens syn på lagbegreppet. Enligt min mening ligger i lagbegreppet först och främst att detta endast kan omfatta rättsregler. Sådana regler kännetecknas i princip av att de är bindande för myndigheter och enskilda. Av det för rättsstaten utmärk-ande kravet på normmässig behandling av medborgarna följer vidare att en rättsregel skall vara en generell föreskrift".

Departementschefen fastslog slutligen:

"Jag har i det föregående uttalat att en lag liksom varje annan rättsregel skall vara en generell föreskrift".

SOU 1999:59 Konstitutionella aspekter på särregleringar.... 59

Departementschefen invände mot Grundlagsberedningens uppfattning att en lag undantagsvis kunde avse något enstaka konkret problem och anförde vidare:

"Som beredningen har framhållit kan det visserligen undantagsvis vara nödvändigt att genom lag ge föreskrifter som blir tillämpliga endast i fråga om ett enstaka fall. Enligt min mening måste lagen emellertid även i en sådan situation vara generellt utformad. Jag kan således inte ansluta mig till den uppfattning som kommer till uttryck hos beredningen att det bör vara möjligt för riksdagen att genom lag fatta ett beslut som uttryckligen anges avse endast ett visst konkret fall".

Frågan om innebörden av kravet på generell tillämplighet är inte helt lätt att ange, vilket även medges i den aktuella propositionen. Departe-mentschefen förklarade emellertid att en lag får anses ”uppfylla detta krav om den exempelvis avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer” (a.a., s. 204).

För att illustrera den uppställda principen angav departementschefen några exempel. En lag som anger tidpunkten för en folkomröstning eller formuleringen av den fråga som skall ställas till folket nämndes som exempel på en generellt tillämpbar lag. Som skäl anfördes att lagen gäller för alla som deltar i folkomröstningen. Av samma skäl ansågs även en lag som avbryter en arbetskonflikt som exempel på en generellt tillämpbar lag. Departementschefen avslutade exemplifieringen med förklaringen att det däremot inte är möjligt för riksdagen att genom lag besluta i särskilt fall om angelägenhet i vilken avgörandet enligt gällande rätt ankommer på regeringen, domstol eller annan myndighet. En lagreglering med denna innebörd återfinns därför i 11 kap. 8 § regerings-formen.

Gränsdragningen mellan vad som är att betrakta som en generell föreskrift och vad som kan anses vara ett beslut i ett enskilt fall kan vara vansklig att göra och det är inte alltid möjligt att fastställa någon absolut gräns. Denna uppfattning har kommit till uttryck bl.a. i den statsrättsliga litteraturen (se bl.a. Erik Holmberg och Nils Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, s. 240-243, Håkan Strömberg, Normgivningsmakten, 2 uppl, s. 34-38, och Bo Broomé och Claes Eklundh, Statsvetenskaplig tidskrift, 1976, s. 38).

Även om det i allmänhet framstår som enkelt att bedöma och fast-ställa den generella tillämpbarheten av en bestämmelse, kan gränsdrag-ningsproblem uppkomma i många situationer och vid bedömningen av skilda kategorier av lagregler.

Kännetecknen på en generell norm är lättast att tillämpa på s.k.

handlingsregler, dvs. regler eller beslut som påbjuder eller förbjuder ett

visst handlande från enskilda personers eller offentliga funktionärers sida. En generell handlingsregel riktar sig till ”en i allmänna termer bestämd krets av personer”. Dess adressater är alla som under givna förutsättningar har att företa eller underlåta en viss handling som be-skrivs i bestämmelsen.

En lagregel behöver inte förlora sin generella karaktär enbart för att den riktar sig till en mer begränsad krets av adressater, t.ex. en viss kategori av näringsidkare eller juridiska personer.

Gränsdragningsvårigheterna är i allmänhet större när det gäller att bedöma vissa s.k. kvalifikationsnormer. Kvalifikationen avser t.ex. ett visst landområde eller ett annat objekt. Ett kvalifikationsbeslut kan förefalla att ha en konkret innebörd. Lagregeln/beslutet kan emellertid ha sådana rättsliga indirekta verkningar för en obestämd krets av personer att det därför ibland är befogat att betrakta beslutet som en generell före-skrift (jfr. Strömberg, s. 36). Strömberg menar samtidigt att det finns en gräns för hur långt man kan göra gällande att ett beslut är generellt till sin karaktär på grund av dess indirekta verkningar. Som exempel på ett beslut som kan ha verkningar i ett obestämt antal fall och för ett obe-stämt antal personer, men som ändå inte kan betraktas som en generell föreskrift nämner han beslutet att utse en person till generaldirektör (a.a., s. 36-37).

Strömberg menar att mot bakgrund av motiven till regeringsformen och Regeringsrättens avgörande RÅ 80 1:92 (se nedan) framgår att för-budet mot lagstiftning för enskilda fall har en rent formell innebörd samt att om en lag har tillkommit i syfte att reglera ett visst konkret fall och i praktiken kommer att tillämpas endast på detta fall, spelar detta ingen roll förutsatt att lagen har en generell utformning.

Regeringsformens likhetsgrundsats

I regeringsformen 1 kap. 2 § 1 st. formuleras den s.k. likhetsgrund-satsen. ”Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet”.

Stadgandet, liksom övriga stadganden i paragrafens fyra stycken, har till större delen utformats som en skallregel. I realiteten innefattar stadgandena dock endast rekommendationer. Kontrollen av att de följs är främst av politisk och ej rättslig natur. De kan emellertid få betydelse som underlag för laglighetsprövning enligt kommunallagen och som tolkningsdata vid tillämpningen av olika rättsregler (se Gustaf Petrén och Hans Ragnemalm, Sveriges Grundlagar, 1980, s. 20).

Fri- och Rättighetsutredningen (SOU 1975:75) föreslog att en allmän likhetsgrundsats skulle fastställas i form av ett programstadgande som

SOU 1999:59 Konstitutionella aspekter på särregleringar.... 61

formulerades på följande sätt; ”Den offentliga makten bör utövas så...att alla är lika inför lagen” (s. 29). Departementschefen avvisade dock förslaget såsom oacceptabelt svagt om stadgandet riktade sig till de rättstillämpande organen (prop. 1975/76:209, s. 98 f). Om stadgandet däremot avsågs riktat till lagstiftaren menade departementschefen att bestämmelsen gav uttryck för en målsättning i fråga om den samhälleliga verksamheten som varken var önskvärd eller realistisk. Han förklarade vidare:

"Det förhåller sig i själva verket så att särbehandlande lagstiftning på exempelvis de ekonomiska och sociala områdena är ett typiskt känne-tecken för ett modernt välfärdssamhälle. Vad som behöver sägas i fråga om lagstiftarens verksamhet är i stället att denne skall sträva efter att göra sådana avvägningar mellan olika gruppers intressen som kan upp-levas som rimliga och rättvisa. Enligt min mening kommer en sådan målsättning bäst till uttryck genom programmatiska stadganden om alla människors lika värde, om respekt för den enskildes värdighet samt om individens personliga, ekonomiska och kulturella välfärd som mål för den offentliga verksamheten".

Kravet på att begreppet "allas likhet inför lagen" skulle införas i regeringsformen återkom i motioner vid riksdagsbehandlingen och Konstitutionsutskottet (KU) sade sig inte vilja motsätta sig att så skedde, låt vara att regeringsformen redan gav uttryck för uppfattningen att de rättstillämpande organen skulle behandla lika fall lika. Begreppet ”allas likhet inför lagen” kom därefter att införas i 1 kap. 9 § regeringsformen.

I bestämmelsen stadgas att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I detta sammanhang måste särskilt framhållas att stadgandet inte riktar sig till lagstiftaren, vilket även har kommit till uttryck i det ovan refererade propositionsuttalandet. I uttalandet framhålls ju dess-utom uppfattningen att särbehandlande normgivning inom de ekono-miska och sociala områdena utgör ett typiskt kännetecken för ett modernt välfärdssamhälle.

Lagstiftaren har således ansetts ha möjlighet att besluta om särbe-handlande lagstiftning. Kravet på generell giltighet har således inte den innebörden att lagstiftaren skulle vara förhindrad att besluta normer som är till fördel eller nackdel för olika grupper av medborgare. Avgörande är härvidlag de principer om förbud mot diskriminerande föreskrifter som kan utläsas ur regeringsformen (ras, hudfärg, etnisk minoritet och kön) och andra grundlagar (jfr. Holmberg och Stjernquist, s. 46 och 242 f).

Beträffande likhetsgrundsatsen enligt regeringsformen finns anledning att tillägga att en sådan princip även finns uttryckt för den kommunala

verksamheten. I 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) anges att kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Kommunen kan alltså särbe-handla vissa medlemmar om det finns sakliga skäl för en sådan åtskillnad.

4.3 Likformighetsprincipen inom beskattningsrätten

Vid utformningen av skatteregler uppkommer frågan i vilken grad och omfattning som lagstiftaren bör sträva efter enhetliga regler för de skattskyldiga. I detta sammanhang brukar ofta den s.k. likformighets-principen, ibland benämnd likabehandlingsprincipen eller likhetsprin-cipen, framhållas – lika fall skall behandlas lika. Enligt denna princip bör beskattningen vara likformig. I den skatterättsliga litteraturen har det framförts olika tolkningar av denna princip varav några kan nämnas här.

Av främst rättviseskäl anses lagstiftaren böra undvika en diskrimi-nerande behandling av vissa skattskyldiga (se bl.a. Leif Mutén, Tre skatterättsliga uppsatser, 1966, s. 48). Welinder menade att begreppet

”likhet inför lagen” rent allmänt förutsätter att beskattningen är lik-formig i den meningen att den inte medger särskilda skatteprivilegier för vissa skattskyldiga på grund av deras socialgrupp, politiska uppfattning, ras etc. (Carsten Welinder, Beskattning av inkomst och förmögenhet del 2, 1980, s. 189).

Hultqvist menar att för beskattningens del kan man se åtminstone tre aspekter av likformighets- eller likabehandlingsprincipen (Anders Hultqvist, Legalitetsprincipen vid inkomstbeskattningen, 1995, s. 60).

1) Ekonomisk likabehandling. Transaktioner som leder till ekonomiskt likvärdigt resultat skall behandlas på samma sätt ur skattesynpunkt.

Ibland är argumentet kopplat till skatteförmågeprincipen.

2) Allas likhet inför lagen. Som tidigare nämnts är denna rättsgrundsats numera grundlagsfäst i 1 kap. 9 § i regeringsformen, men innebär inte något förbud riktat till lagstiftaren när det gäller särbehandlande lagstiftning.

3) Lagstiftarens strävan att alla skattskyldiga fullgör den ålagda skatt-skyldigheten.

Frågan om det existerar en grundläggande likhetsprincip i beskattnings-rätten är dock inte oomtvistad. Det har hävdats att någon sådan princip inte existerar i den skatterättsliga föreställningsvärlden (Nils Mattson, Skatter och konfiskation, 1985, s .85). Samme författare menar

emeller-SOU 1999:59 Konstitutionella aspekter på särregleringar.... 63

tid också att även om alla lagregler är konsekvenser av politiska ställningstaganden, finns det grundläggande strukturer som i alla länder ligger till grund för t.ex. inkomstskatten (Ds 1992:6, Skatteförmåner och andra särregler i inkomst- och mervärdeskatten, s. 23).

En likformig och rättvis taxering

I 1956 års taxeringslag (SFS 1956:623, upphävd fr.o.m. den 1 januari 1991) stadgades i 1 § bl.a. att "Taxering enligt kommunalskattelagen samt lagarna om statlig inkomstskatt och om statlig förmögenhetsskatt sker i den ordning nedan stadgas. Därvid skall iakttagas, att taxering-arna bliva överensstämmande med skatteförfattningtaxering-arna samt i möjligaste måtto likformiga och rättvisa”.

Stadgandet har med vissa språkliga förändringar följt med sedan 1800-talets bevillningsförordningar till 1900-talets taxeringsförordningar och taxeringslagar. Uttrycket kommenteras sparsamt i för-arbetena till 1956 års taxeringslag. I betänkandet Förslag till effektivare taxering (SOU 1954:24, s. 174) nämns dock att stadgandet brukar ställas upp som huvudprincip för den taxeringsverksamhet som äger rum för beskattningsändamål och att den bör beaktas under hela taxeringsförfarandet. Inte heller i förarbetena till 1910 års eller 1928 års förordningar ges någon närmare vägledning beträffande uttryckets innebörd (jfr. Hultqvist, a.a., s. 59).

Stadgandet måste anses ge uttryck för en likformighetsprincip.

Regeln riktar sig dock endast till de verkställande myndigheterna, dvs.

skattemyndigheter och skattedomstolar, i deras tillämpning av de olika skatteförfattningarna. Lagstiftaren omfattas alltså inte. För lagstiftaren gäller de principer och regler som kan utläsas ur grundlagarna. Det numera upphävda stadgandet i den äldre taxeringslagen får därför läsas tillsammans med bestämmelsen i 1 kap. 9 § regeringsformen.