Kommitténs utgångspunkt: De problem som fastighetsskatten medför för den bofasta befolkningen i attraktiva fritidshusområden utanför de större tätorternas pendlingsområden kan i vissa avse-enden ses som en del av ett mer generellt problem som rör alla hushåll med låga inkomster bosatta i områden där fastighetspriserna stigit kraftigt.
I detta sammanhang har vi dock, i enlighet med direktiven, i första hand fokuserat på de problem som fastighets-skatten medför i vissa attraktiva fritidshusområden. Huruvida detta problem lämpligast löses genom en reglering, som endast tillämpas på skattskyldiga bosatta i vissa områden, är dock en öppen fråga.
Fastighetsskatten är utformad som en skatt på en icke-monetär avkastning. Denna konstruktion medför problem för vissa kategorier av hushåll. Det gäller framförallt hushåll med låga inkomster som varit bosatta en längre tid i områden där fastighetspriserna och taxerings-värdena stigit kraftigt. För denna grupp kan fastighetsskatten leda till att hushållet tvingas sälja sin bostad och flytta.
Problem av detta slag uppstår huvudsakligen i två typer av områden.
Den ena kategorin utgörs av äldre egnahemsområden i storstads-regionerna, där överlåtelsepriserna stigit kraftigt i samband med att stor-städerna expanderat. Här är det främst äldre hushåll, som varit bosatta i området en längre tid, som berörs av problemet men kan även gälla andra typer av hushåll.
Den andra kategorin förekommer i områden där efterfrågan på fritidshus drivit upp fastighetspriserna till nivåer som ligger långt över den nivå som kan anses svara mot den bofasta befolkningens köpkraft. I denna typ av områden – attraktiva fritidshusområden – berörs inte bara de hushåll som varit etablerade i dessa områden sedan länge. Även möjligheterna för nya hushåll att etablera sig i området påverkas, vilket är av betydelse för möjligheterna att upprätthålla en levande lands- och skärgårdsbygd. De problem som fastighetsskatten medför i denna typ av områden har med andra ord även en tydlig regionalpolitisk dimension.
I båda fallen rör det sig om problem, som har sin grund i att fastig-hetsskatten är utformad som en skatt på en icke-monetär avkastning.
Därför skulle de i och för sig kunna behandlas i ett sammanhang, inom ramen för kommitténs allmänna uppdrag att se över och utvärdera den löpande beskattningen av fastigheter. I kommitténs direktiv nämns dock
52 Problemets art SOU 1999:59
uttryckligen endast den problemställning som avser attraktiva fritidshus-områden.
Detta problem har av regeringen ansetts vara i särskilt behov av en skyndsam lösning. Som vi framhållit tidigare, i kapitel 1, behandlar kommittén, i enlighet med regeringens önskemål, därför frågan om fastighetsbeskattningens effekter för den bofasta befolkningen i vissa attraktiva fritidshusområden med förtur.
I utredningsdirektiven beskrivs detta problem huvudsakligen ur ett regionalt perspektiv. De problem som uppstår i den typ av områden som omnämns i direktiven har sin grund i att efterfrågan på småhus från personer som avser att använda fastigheterna som fritidshus, är avsevärt högre än den lokalt förankrade efterfrågan på småhus avsedda för permanentboende. Något tillspetsat kan grunden till problemet beskrivas på följande vis. När kapitalstarka personer förvärvar fastigheter i områden, som är attraktiva för fritidsboende, påverkar detta den allmänna prisnivån i dessa områden. Som en följd av fastighets-taxeringssystemets konstruktion påverkar detta generellt sett taxerings-värdenivån för alla fastigheter i området. Detta gäller särskilt områden där fastigheterna till sin fysiska karaktär och belägenhet är sådana att de lämpar sig för såväl fritids- som permanentboende.
De områden som är aktuella i detta sammanhang är vissa kust- och skärgårdsområden samt andra områden med utpräglad landsbygds-karaktär som är attraktiva för fritidsboende och där de allmänna in-komstförutsättningarna för de bofasta är mer begränsade än i de regioner där "sommargästerna" är bosatta. Fastighetspriserna i denna typ av områden bestäms inte av den lokala befolkningens köpkraft utan ytterst av "sommargästernas" betalningsvilja och inkomstförhållanden. De områden det är fråga om kännetecknas därför av att fastighets-prisnivån, och därmed även taxeringsvärdenivån, är hög i förhållande till den allmänna inkomstnivån hos den bofasta befolkningen. Eftersom taxeringsvärdet ligger till grund för uttaget av fastighetsskatt påverkas även skatteuttaget. Detta medför, har det hävdats, att den bofasta befolkningen i attraktiva fritidshusområden av detta slag generellt sett har svårigheter att betala fastighetsskatten. I vad mån denna verklig-hetsbeskrivning överensstämmer med faktiska förhållanden behandlas i kapitel 5.
Centralt i sammanhanget är att fastighetsskatten typiskt sett kan medföra betydande problem för den bofasta befolkningen i området.
Därigenom kan fastighetsskatten få betydelse för möjligheterna att upprätthålla en levande bygd i dessa områden. Som påpekats ovan finns det alltså en tydlig regional dimension i det problem som lyfts fram i direktiven. Det bör dock påpekas att möjligheterna att bibehålla en bofast befolkning i denna typ av områden inte bara, eller ens främst, är
relaterat till fastighetsskatten. Det grundläggande problemet ligger snarare i de lokala sysselsättningsförhållandena, infrastrukturen och liknande omständigheter. Att finna lösningar på detta problem är dock en uppgift som inte omfattas av kommitténs uppdrag.
En annan faktor av betydelse för möjligheterna att bibehålla en bofast befolkning i de aktuella områdena är givetvis de höga förvärvs-priserna i sig, som medför höga kapitalutgifter för många nya hushåll som över-väger att etablera sig i området. I kombination med de jämförelsevis begränsade lokala inkomstmöjligheter som råder i de aktuella områdena, utgör kapitalutgifterna förmodligen ett beloppsmässigt större problem än fastighetsskatten för många hushåll. Även om vi måste undersöka om problemet kan fångas upp av annan lagstiftning än skattelagstiftning ligger åtgärder som primärt syftar till att påverka de höga förvärvs-priserna på småhus i dessa områden utanför kommitténs uppdrag. Det är dock väsentligt att en särlösning utformas med hänsyn tagen till det samband som råder mellan nivån på fastighetsskatten och fastighets-priserna. En eventuell skattelindring bör med andra ord utformas så att den inte ger upphov till kapitaliseringseffekter som upphäver effekten av skattelindringen.
De problem som fastighetsbeskattningen kan medföra i attraktiva fritidshusområden utanför tätorternas pendlingsområden är av lite olika karaktär för hushåll, som bott länge i området, och för hushåll som etablerat sig i området på senare tid eller överväger att etablera sig där.
Den förra kategorin har i många fall amorterat av hela eller större delen av de lån som togs för att finansiera fastigheten vid förvärvstillfället. Det problem som fastighetsskatten kan medföra för dessa hushåll är att betrakta som ett likviditetsproblem, dvs. att deras tillgång till likvida medel är otillräcklig. Som påpekades inledningsvis är grunden till problemet, att fastighetsskatten är utformad som en skatt på en icke-monetär avkastning. Dessa hushåll lider inte någon generell brist på tillgångar. De äger ju en betydande förmögenhet – den obelånade fastigheten – men så länge de bor i huset genererar den inte någon monetär avkastning ur vilken fastighetsskatten kan finansieras. Att bostaden kan förväntas betinga en stor summa pengar den dagen man bestämmer sig för att sälja fastigheten är till föga hjälp för de hushåll som strävar att bo kvar i området. I många fall rör det sig om hushåll med mycket låga inkomster, exempelvis folkpensionärer, för vilka fastighetsskatten utgör en mycket betungande utgift. Sett ur detta perspektiv är de problem som fastighetsskatten medför också ett kostnadsproblem.
För den andra gruppen, de nyetablerade, är problemet att de ekonomiska tillgångarna i en mer allmän mening är otillräckliga i för-hållande till de rådande levnadsomkostnaderna. Eftersom dessa hus-hålls
54 Problemets art SOU 1999:59
fastigheter ofta är relativt högt belånade utgör de ingen större netto-förmögenhet. Vidare kan bostadsutgifterna förmodas vara relativt höga, inte bara till följd av fastighetsskatten utan också på grund av räntorna och amorteringarna på bostadslånen. För denna kategori utgör, som på-pekats ovan, de höga kapitalutgifter som förvärvspriserna medför många gånger i sig ett större problem än fastighetsskatten, även om den sist-nämnda kan vara nog så betydelsefull. I kommitténs uppdrag ligger dock att finna en lösning för båda dessa kategorier av hushåll.
I detta sammanhang bör det noteras att för vissa hushåll med låga inkomster och obelånade eller lågt belånade fastigheter med höga taxeringsvärden kan förmögenhetsskatten ge upphov till ytterligare problem av samma slag som fastighetsskatten. Förändringar i förmögen-hetsbeskattningen är dock föremål för diskussion i andra sammanhang och kommer inte behandlas särskilt i betänkandet.
Att fastighetsprisnivån förändras i ett område, som blir attraktivt för grupper med andra ekonomiska förutsättningar än de som varit bosatta i området en längre tid, är som framhölls inledningsvis inte något som enbart inträffar i den typ av områden som beskrivits ovan utan ett mer allmänt förekommande fenomen. Detta fenomen förekommer även i en del äldre egnahemsområden i storstadsregionerna, där överlåtelse-priserna stigit kraftigt i samband med att storstäderna expanderat och gjort dessa områden relativt sett mer centralt belägna. Vidare före-kommer det i vissa attraktiva fritidshusområden inom de större städ-ernas pendlingsområden. För enskilda hushåll som bott länge i området kan denna typ av förändringar givetvis också medföra betydande svårig-heter med att betala fastighetsskatten. Kännetecknande för de föränd-ringar i prisrelationerna som äger rum i denna typ av områden är emellertid att de primärt kan hänföras till att nya grupper väljer att bosätta sig permanent i områdena. Det är med andra ord inte fråga om att den bofasta befolkningen minskar i storlek utan om en förändring i den bofasta befolkningens socioekonomiska sammansättning.
Det problem som kommittén har tagit sig an med förtur skiljer sig alltså i vissa avseenden från det mer generella likviditets- eller kostnadsproblem som redogjordes för inledningsvis. Skillnaden består framförallt i att det i de attraktiva fritidshusområdena utanför de större tätorternas pendlingsområden tillkommer en regional dimension på problemet. Det innebär bl.a. att det i dessa områden inte bara krävs åtgärder som gör det möjligt för redan etablerade hushåll att bo kvar, utan även åtgärder som underlättar för nya hushåll att etablera sig i området.
Oavsett vilken typ av områden det gäller rör det sig dock om svårigheter som har sin grund i fastighetsskattens konstruktion som en skatt på en icke-monetär avkastning. Vi kan alltså konstatera att
problemet till sin natur är av generellt slag. Kommittén har därför ställt sig frågan om det regionala problem, som vi enligt direktiven har att behandla, lämpligast löses genom en särreglering som endast tillämpas på skattskyldiga bosatta i vissa områden eller om det går att utforma en särreglering så att den även fångar upp det mer generella problemet. För att kunna ta ställning i denna fråga har två olika typer av lösningar diskuterats, dels sådana som i huvudsak skulle beröra hushåll bosatta i attraktiva fritidshusområden utanför de större tätorternas pendlings-områden och dels sådana som mer allmänt skulle påverka uttaget av fastighetsskatt för hushåll bosatta i områden där taxeringsvärdenivån är hög.
Vi vill dock poängtera att eftersom denna fråga behandlas med för-tur så har de lösningar som kommittén redovisar i detta betänkande tagits fram innan vi haft möjlighet att behandla och ta ställning i de grundläggande principiella frågor som ingår i vårt utredningsuppdrag.
Vilka allmänna principer som bör ligga till grund för den löpande fastighetsbeskattningen i stort, bl.a. målsättningen om neutralitet i be-skattningen av boende i olika upplåtelseformer, avser vi att behandla i det fortsatta utredningsarbetet. Detta för med sig att den problematik av generell natur som vi behandlar i delbetänkandet även måste belysas ur detta övergripande principiella perspektiv.
SOU 1999:59 57