Kommitténs ståndpunkt: En begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier skulle ge en lösning på det generella problem som fastighetsskatten medför för hushåll med låga inkomster som är bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden. Med en sådan lösning skulle även de precisions- och rättviseproblem som är förknippade med en lösning med geografiska kvalifikationskriterier undvikas. En mer genomgripande diskussion av detta generella problem avser vi att återkomma till i vårt fortsatta utredningsarbete, i samband med att de allmänna principer som bör ligga till grund för den löpande fastighetsbeskattningen behandlas.
Som framhölls i kapitel 3 är de problem som fastighetsskatten medför för hushåll med låga inkomster bosatta i fastigheter med höga taxeringsvärden i vissa avseenden av generell natur. Dessa problem, som har sin grund i att fastighetsskatten är utformad som en skatt på en icke-monetär avkastning, berör med andra ord inte bara hushåll bosatta i områden där den allmänna inkomstnivån är låg och taxeringsvärde-nivån är hög. De omfattar även vissa hushåll bosatta i större tätorter där inkomstförhållandena generellt sett är relativt goda och där överlåtelse-priserna är höga. Det rör sig främst om hushåll som varit bosatta en längre tid i äldre egnahemsområden i storstadsregionerna och andra expansiva orter, men kan givetvis även gälla andra typer av hushåll.
En begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier skulle även fånga upp det mer generella problemet. Förutsatt att de fyra parametrarna i det regelverk som beskrivits i kapitel 9 fastställs på samma sätt, oavsett om geografiska kvalifikationskriterier inkluderas eller inte, så bör det regionala problem som står i fokus i detta delbetänkande kunna lösas lika väl med båda modellerna. Kommittén har därför även diskuterat en lösning utan geografiska kvalifikations-kriterier. Liksom i fallet med en lösning med geografiska kvalifika-tionskriterier har vi utgått från att begränsningsregeln endast skall avse hushåll bosatta i småhus med äganderätt.
En av fördelarna med en sådan lösning är att man därigenom skulle undvika de precisions- och rättviseproblem som är förknippade med varje regionalt avgränsad lösning och som redovisats i kapitel 6. Det
208 Begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier SOU 1999:59
gäller framförallt risken för att hushåll som lever under likartade inkomst- och boendeförhållanden (bortsett från att de är bosatta i områden med olika inkomst- och taxeringsvärdenivåer) kommer att behandlas olika. I det fall då geografiska kvalifikationskriterier inkluderas i begränsningsregeln kommer det med stor säkerhet finnas hushåll som på grund av att de är bosatta i ett riktvärdeområde som inte uppfyller villkoren, inte kommer medges någon skattelindring, trots att deras inkomster och boendeförhållanden är jämförbara med hushåll för vilka underlaget för fastighetsskatt – och därmed även själva skatten – sätts ned. En liknande situation kan uppstå när inkomstnivån eller taxeringsvärdenivån i en del av en församling eller ett riktvärdeområde är likvärdiga med de som gäller i områden som uppfyller kriterierna, men där de genomsnittliga förhållandena i församlingen eller riktvärde-området som helhet är sådana att de inte uppfyller de fastställda kriterierna. I sådana situationer finns det också en risk för att fall som är lika, så när som på bosättningsområdet, kommer behandlas olika. Ur rättvisesynpunkt kan därför en lösning utan geografiska kvalifikations-kriterier vara att föredra, åtminstone så länge vi endast beaktar för-hållandena för olika grupper av egnahemsboende.
Det bör även framhållas att en begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier är att betrakta som en modifiering av den grund-läggande princip som ligger till grund för fastighetsskattens utform-ning.
De principiella invändningar som kan resas mot att införa sär-regleringar i skattesystemet som en form av regionala stödåtgärder, och som behandlades i kapitel 7, gäller därför inte en begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier.
Även en begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier är dock förknippad med vissa problem. Det gäller bl.a. den ökning av marginalskatten, som begränsningsregeln medför för de berörda hus-hållen. Förutsatt att begränsningstalet fastställs till samma nivå oavsett om begränsningsregeln utformas med geografiska kvalifikations-kriterier eller utan så skulle marginalskattehöjningens storlek vara den-samma.
En lösning utan geografiska kvalifikationskriterier skulle dock innebära att marginaleffekterna ökade för fler hushåll än i det fall då begräns-ningsregeln utformas med geografiska kvalifikationskriterier. Därmed skulle de negativa samhällsekonomiska konsekvenserna av begräns-ningsregeln, orsakade av dess effekter på arbetskraftsutbud och ökade incitament till ”svartarbete”, bli mer omfattande.
Som framhållits i kapitel 9 bestämmer begränsningstalet, B, hur mycket marginalskatten ökar för de hushåll vars inkomst understiger gränsbeloppet och som erhåller reduktion. Skulle begränsningstalet fastställas till exempelvis sex procent så skulle marginalskatten öka med sex procent för dessa hushåll. Antalet hushåll som skulle beröras av
denna ökning i marginalskatten påverkas förutom av begränsnings-talet även av underlagsgränsen och gränsbeloppet samt, i viss mån, av avtrappningstalet, Q. För hushåll med inkomster som överstiger gräns-beloppet och som erhåller reduktion ökar marginalskatten med B+Q procent. Även här gäller att antalet berörda hushåll är beroende av hur de fyra parametrarna i regelverket fastställs.
För att få en uppfattning om hur många hushåll som skulle beröras av dessa marginalskattehöjningar har vi uppskattat hur många hushåll som skulle medges nedsättning av skatten/underlaget för fastighetsskatt och därmed med olika specifikationer av begränsningsregeln. Eftersom det är särskilt väsentligt att beakta marginaleffekterna för personer i förvärvsarbetande åldrar redovisas även uppskattningar av i hur många av de berörda hushållen hushållsföreståndaren är under 65 år.1 I beräk-ningarna har vi genomgående utgått ifrån att avtrappningstalet fastställs till 10 procent. Beräkningarna redovisas i tabell 10.1. Det bör dock påpekas att antalet hushåll som berörs av den ökning i marginalskatten som begränsningsregeln medför är något fler än vad som anges i tabellen, eftersom marginalskatteeffekten även berör hushåll som med rådande inkomster inte erhåller någon nedsättning men som skulle göra det om deras inkomster minskade något.
I det mest restriktiva alternativet, där gränsbeloppet fastställs till 150 000 kronor, underlagsgränsen till 665 000 och begränsningstalet till åtta procent, skulle marginalskatten, enligt dessa beräkningar, öka med åtta procent för 15 000 hushåll. Av dessa är 11 000 icke-pensionärs-hushåll, dvs. hushållsföreståndaren är under 65 år. För ytterligare 3 000 hushåll skulle marginalskatten öka med 18 procent.
I det mest omfattande alternativet, en förenklad begränsningsregel, där fastighetsskatten begränsas till fem procent för alla hushåll, oavsett hushållsinkomstens och fastighetsskatteunderlagets storlek, skulle marginalskatten öka med fem procent för 156 000 hushåll varav 87 000 är icke-pensionärshushåll. Skulle begränsningstalet sättas till 6 procent skulle marginalskatten öka med motsvarande tal för 113 000 hushåll, varav 60 000 är icke-pensionärshushåll.
Ett mellanalternativ, där underlagsgränsen fastställs till 665 000 kronor, gränsbeloppet till 250 000 kronor och begränsningstalet till 6 procent, skulle resultera i en ökning av marginalskatten med 6 procent för 35 000 hushåll. Av dessa är 24 000 icke-pensionärshushåll. För ytterligare 2 000 hushåll skulle marginalskatten öka med 16 procent.
1 Med hushållsföreståndaren avses här den person i hushållet som har den högsta inkomsten.
210 Begränsningsregel utan geografiska kvalifikationskriterier SOU 1999:59
Tabell 10.1 Marginaleffekternas omfattning. Antal berörda hushåll.
Gränsbelopp 150 000 kronor
Underlagsgräns = 500 000 kr Underlagsgräns = 665 000 kr
Begränsningstal 5% 6% 8% 5% 6% 8%
Totalt antal hushåll 54 000 45 000 29 000 29 000 25 000 18 000
Antal för vilka marginaleffekten ökar med
B procent 40 000 36 000 26 000 17 000 17 000 15 000
-varav<65år 25 000 23 000 17 000 12 000 12 000 11 000
B + Q procent 14 000 9 000 3 000 12 000 8 000 3 000
Gränsbelopp 250 000 kronor
Underlagsgräns = 500 000 kr Underlagsgräns = 665 000 kr
Begränsningstal 5% 6% 8% 5% 6% 8%
Totalt antal hushåll 79 000 57 000 33 000 48 000 37 000 22 000
Antal för vilka marginaleffekten ökar med
B procent 75 000 55 000 32 000 44 000 35 000 21 000
-varav<65år 48 000 35 000 21 000 30 000 24 000 15 000
B + Q procent 4 000 2 000 (1 000) 4 000 2 000 (1 000)
Gränsbelopp 300 000 kronor
Underlagsgräns = 500 000 kr Underlagsgräns = 665 000 kr
Begränsningstal 5% 6% 8% 5% 6% 8%
Totalt antal hushåll 84 000 59 000 34 000 53 000 38 000 23 000 Antal för vilka marginaleffekten ökar med
B procent 81 000 58 000 34 000 50 000 37 000 23 000
-varav<65år 52 000 37 000 23 000 35 000 25 000 16 000
B + Q procent 3 000 1 000 (<1 000) 3 000 1 000 (<1 000)
Gränsbelopp 500 000 kronor, underlagsgräns 450 000 kr
Begränsningstal 5% 6% 8%
Totalt antal hushåll 101 000 69 000 39 000
Antal för vilka marginaleffekten ökar med
B procent 101 000 69 000 39 000
-varav<65år 64 000 43 000 25 000
B + Q procent (<1 000) (<1 000) (<1 000) Begränsning oavsett inkomst och skatteunderlag
Begränsningstal 5% 6% 8%
Totalt antal hushåll 156 000 113 000 70 000
Antal för vilka marginaleffekten ökar med
B procent 156 000 113 000 70 000
-varav<65år 87 000 60 000 35 000
B + Q procent - -
-Källa: Storurval från Inkomst- och förmögenhetsstatistiken. Finansdepartementets beräkningar.