Kommitténs bedömning: En åtgärd inom fastighetsbeskattningens ram bör endast omfatta permanentboende hushåll. Vidare bör hushållens inkomstförhållanden beaktas.
Oavsett om man väljer att använda sig av en särreglering med regional inriktning eller en reglering som inte har en sådan inriktning, så gäller att egenskaper hos det enskilda hushållet bör beaktas. De överväganden som redovisas nedan gäller alltså för båda typerna av regleringar, även om framställningen i avsnitt 8.1.1 i första hand tar sikte på en regionalt inriktad åtgärd.
8.1 Enbart permanentboende bör omfattas
En grundläggande fråga att ta ställning till är om en åtgärd inom fastighetsbeskattningens ram bör omfatta alla typer av hushåll och bostäder. Med hänsyn till problemställningen och syftet med vårt arbete som vi har definierat i kapitel 3 är det självklara svaret att endast permanentboende bör omfattas av en sådan åtgärd. Det främsta skälet är att de problem som fastighetsskatten medför i vissa områden och som beskrivs i kapitel 3, till sin karaktär är sådana att de endast berör den bofasta befolkningen. Därtill kommer att en nedsättning av fastig-hetsskatten för alla småhusfastigheter i vissa områden i många fall skulle ge upphov till kapitaliseringseffekter som skulle motverka effekten av åtgärden. En åtgärd som rör uttaget av fastighetsskatt bör därför endast omfatta permanentbostäder.
8.1.1 Utgör en reglering som bygger på folkbokföringsort ett incitament till skenskrivningar?
Regleringar som medför någon form av lättnad i beskattningen och som bygger på folkbokföringsort kan skapa incitament till skenskrivningar för att uppnå skattelättnaden. Hur stark lockelsen till skenskrivningar är beror naturligtvis på skattelättnadens storlek och effekt för den enskilde
152 Vilka hushåll bör omfattas? SOU 1999:59
samt på andra faktorer som med varierande styrka motverkar sken-skrivningar. I det följande redovisas kommitténs överväganden i den frågan.
Eftersom frågan om en fastighetsägare är permanentboende eller inte är avhängig av folkbokföringsorten är det reglerna om folkbok-föring som styr vem som kan utnyttja en skattelindring.
Nedan följer en kort redogörelse för den grundläggande bestäm-melsen i folkbokföringslagen och av den s.k. flyttningskontrollen. För en mer fullständig genomgång av folkbokföringens framväxt, regel-verk, praxis och flyttningskontroll m.m. hänvisas till folkbokförings-juristen vid Riksskatteverket Lars Tegenfeldts rapport, som finns åter-given i bilaga 2.
Enligt huvudregeln i 7 § i folkbokföringslagen (1991:481) skall en person anses vara bosatt på den fastighet där han eller hon regelmässigt tillbringar eller, när byte av bostad har skett, kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila. Den som därigenom kan anses vara bosatt på mer än en fastighet anses vara bosatt på den fastighet där han sammanlever med sin familj eller med hänsyn till övriga omständ-igheter får anses ha sin egentliga hemvist. I bestämmelsen klargörs även att en person skall anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila på en fastighet där han under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan minst en gång i veckan eller i samma omfattning men med annan för-läggning i tiden.
Flyttningskontroll
I egenskap av folkbokföringsmyndighet är det skattemyndighetens upp-gift att företa flyttningskontroll i de fall det finns skäl att ifrågasätta folkbokföringens riktighet.
Folkbokföringen sker enligt den s.k. officialprincipen. Detta innebär att skattemyndigheten på eget initiativ skall tillse att enskildas folkbok-föring är korrekt. Det är inte meningen att den enskilde genom egna åtgärder skall kunna disponera över sin folkbokföring. Skattemyndig-hetens kontroll består av två delar. Den ena delen utgörs av kontroll av flyttningsanmälningar. Den andra delen består i att på eget initiativ eller till följd av inkommande uppgifter granska om medborgarnas folkbok-föring stämmer med de verkliga bosättningsförhållandena.
En utgångspunkt för skattemyndighetens hantering av folkbokför-ingsärenden är att de anmälningar som allmänheten gör är korrekta och tillförlitliga. Den enskildes egna uppgifter om var han tillbringar sin dygnsvila får därvid normalt tas för goda om de inte är direkt orimliga eller om det har framkommit uppgifter som tyder på att uppgifterna är felaktiga.
Det finns emellertid situationer där det kan finnas anledning till sär-skild kontroll. Sådana situationer är enligt Riksskatteverkets rekom-mendationer bl.a. när flyttningsanmälan avser flytt till fritidsfastighet om inte omständigheterna gör kontroll onödig, t.ex. då en hel familj flyttar till en fritidsfastighet i ett tätortsnära område. Andra situationer kan vara när anmälan görs om särskild postadress eller då den som har särskild postadress anmäler flyttning om inte omständigheterna gör det onödigt.
En sådan omständighet kan t.ex. vara att anmälan avser en boxadress inom pendlingsområde från bostadsadressen. En utgångs-punkt för en utredning som leder fram till ett tredskoskrivningsbeslut kan även vara en uppgift som lämnats av en bostadsupplåtare eller en myndighet, t.ex.
en Allmän Försäkringskassa. En ytterligare möjlighet som kan användas i vissa speciella situationer är s.k. systematisk fastighetsvis register-kontroll. En sådan kan användas för att spåra upp misstänkta fall av felaktig folkbokföring på i första hand enfamiljs-fastigheter.
Skenskrivning
Begreppet skenskrivning är inte någon officiellt vedertagen definition och finns därför inte närmare definierat i författningssammanhang. Allmänt kan man säga att uttrycket används för att beskriva sådan felaktig folkbokföring, som åstadkoms av enskilda genom medvetet felaktiga anmälningar eller underlåtna anmälningar. Det bör dock noteras att vi i våra kontakter med de berörda myndigheterna allmänt har delgivits uppfattningen att oriktig folkbokföring betydligt oftare har sin grund i slarv eller okunskap från enskilda än i uppsåtligt beteende. Skenskriv-ningar från enskildas sida förekommer dock otvivelaktigt i någon omfattning. Det är emellertid mycket vanskligt att försöka ange i vilken omfattning eftersom det ännu inte har kommit fram några praktiskt användbara metoder för att systematiskt beräkna omfattningen av medvetet felaktig folkbokföring.
Oriktig folkbokföring har tidigare berörts i utredningssammanhang.
1983 års folkbokföringskommitté, som bl.a. hade i uppdrag att lägga fram förslag till metoder för förbättrad flyttningskontroll, fann det inte möjligt att bilda sig en underbyggd uppfattning om storleksordningen av felaktig folkbokföring (se SOU 1988:10, s. 86). Av Lars Tegenfeldts rapport framgår likaledes att resultaten av de undersökningar som företagits i syfte att försöka mäta förekomsten av skenskrivningar inte ger någon tillförlitlig bild av i vilken utsträckning skenskrivningar förekommer. I rapporten konstateras dock att de undersökningar som skatteförvaltningen genomfört inte tyder på att skenskrivningar före-kommer i någon nämnvärd omfattning. Frekvensen av medvetet fel-aktig folkbokföring är naturligtvis bl.a. beroende av vilka fördelar som kan
154 Vilka hushåll bör omfattas? SOU 1999:59
uppnås inom skilda regelsystem. Det finns anledning att anta att de fall av skenskrivning som förekommer många gånger kan ha andra syften än rent skattemässiga, t.ex. för att uppnå förmåner inom socialförsäkrings-systemet eller för att någon önskar behålla ett hyres-kontrakt till en attraktiv bostad.
Överväganden
Vi har tidigare i detta kapitel förklarat att en lindring av fastighets-skatten endast bör omfatta permanentboende. Ett sådant villkor medför, i likhet med varje bestämmelse vars tillämpning kan vara beroende av bosättningsförhållanden, givetvis en viss risk för skenskrivningar om det därigenom är möjligt att uppnå en fördel. Sådana risker finns även i andra regelverk, t.ex. olika bidragsbestämmelser som bygger på bosätt-ningsförhållanden. På beskattningens område finns t.ex. avdragsbestäm-melser där folkbokföringsförhållanden kan ha betydelse ur bevissyn-punkt och som därför kan locka till skenskrivningar för att uppnå skattefördelar som kan vara avsevärda. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om avdrag för resor till och från arbetet.
Skatteförvaltningens möjligheter att motverka och uppdaga uppen-bara fall av skenskrivning måste bedömas som relativt goda, även om svårigheterna – bl.a. i form av resursbrist och bevissvårigheter – inte får underskattas.
Som påpekades inledningsvis finns det ett flertal faktorer som med olika kraft motverkar skenskrivning. Som främsta exempel kan nämnas kommunalskattens storlek som kan skifta mycket mellan kommuner. I gles- och landsbygdskommuner överstiger inte sällan kommunal-skattens storlek riksgenomsnittet. Enbart skillnaderna i kommunal-skattens stor-lek kan därför många gånger vara en omständighet som kraftigt mot-verkar skenskrivningar.
I sammanhanget måste även nämnas andra betydelsefulla rätts-verkningar som knutits till folkbokföringsorten, t.ex. rätt till skolgång, barnomsorg, kommunal vård och omsorg, att stå i tomtkö eller få regi-strera sig hos en bostadsförmedling eller rätten till boendepark-ering.
Även sådana faktorer motverkar viljan till skenskrivning och har därför betydelse när frågan om risken för omfattande skenskrivning skall be-dömas.
Vi finner sammanfattningsvis att den risk som finns för ökad skenskrivning om en reglering som bygger på folkbokföringsort införs, inte bör tillmätas någon avgörande betydelse. Som nämnts finns det kraftigt motverkande faktorer som minskar lockelsen till beteenden av detta slag. Riskerna för omfattande skenskrivning måste därför bedömas
som begränsade och de eventuella negativa effekterna som marginella.
Härtill kommer myndigheternas möjligheter att stävja sådana beteenden.
8.2 Hänsyn bör tas till hushållets inkomstförhållanden
En åtgärd som rör uttaget av fastighetsskatt bör som framhållits ovan enbart omfatta permanentboende hushåll. Det finns emellertid även anledning att överväga huruvida dessa hushålls inkomstförhållanden bör beaktas. Fördelningpolitiska aspekter och behovshänsyn anser vi måste ges stor tyngd i vägvalet mellan å ena sidan skattelindring för samtliga permanentboende och en inkomstprövad skattelindring å den andra.
Oavsett om det aktuella problemet karaktäriseras som ett likviditets-eller kostnadsproblem likviditets-eller som en mer allmän brist på tillgångar, finns det därför starka principiella skäl som talar för att en lindring av skatteuttaget endast bör tillkomma permanentboende hushåll som med tanke på inkomstsituationen är i behov av en lindring. En modell som medför någon form av nedsättning av skatten även för, i inkomst-hänseende, resursstarka hushåll är, enligt vår mening, inte ett tilltalande alternativ. En lindring av skatteuttaget bör därför endast tillkomma permanentboende hushåll med vissa bestämda inkomstförhållanden.
Enligt lagen om statlig fastighetsskatt är ägare – eller därmed lik-ställd (2 § lagen om statlig fastighetsskatt) – till en fastighet skatt-skyldig till fastighetsskatt. Att begränsa behovsprövningen till att avse endast den skattskyldiges inkomstförhållanden ger givetvis inte någon rättvisande bild av hushållets inkomstsituation. Ett relevant inkomst-begrepp måste därför utformas med utgångspunkt i hushållets samlade inkomstsituation.
SOU 1999:59 157