En av de viktigaste böckerna i den allmänna förvaltningsrätten är alltjämt Håkan Strömbergs Allmän förvaltningsrätt som givits ut se-dan , baserad på en stencilerad manusversion från . Här finns alltså en i princip obruten linje från efterkrigsepoken och den svenska välfärdsstatens mest expansiva dagar in i vår tid. I inled-ningen till sin lärobok från skriver Strömberg att om »man närmare vill ange, vad som menas med offentlig förvaltning, är man i första hand hänvisad till en negativ definition». Det som inte räk-nas till förvaltningen brukar vara riksdagens, regeringens och dom-stolarnas verksamhet. »Vad som återstår av statlig (och kommunal) verksamhet, kallar man förvaltning.»
Här återfinner vi alltså en sedan tidigare bekant negativ defini-tion av förvaltningen. Förvaltningsrätten innehåller dock också reg-ler om relationen mellan myndigheter och medborgare, myndighe-ternas interna regler och regler direkt riktade till medborgare
sank-Strömberg, Allmän förvaltningsrätt [], baserad på Allmän förvaltningsrätt
: kompendium som verkar vara identisk, i varje fall vid en ytlig besiktning.
Ström-bergs lärobok har som sagt kommit ut i över upplagor och redigeras idag av Bengt Lundell. De inledande två styckena i andra kapitlet om de förvaltningsrätts-liga subjekten är i princip desamma i utgåvan från som . Ett tillägg med anledning av statens suveränitet har lagts till angående EU, men Lundell påpekar att den inskränkning av suveräniteten som det innebär vilar ytterst på riksdagens beslut, Strömberg och Lundell, Allmän förvaltningsrätt, .
I Lundells senaste utgåva har ett stycke tagits bort. Istället för att som Lundell gå direkt till stycket som inleds med formuleringen att statens »egenskap av juridisk person …», börjar Strömberg i att skriva om en föreställning om staten som ett rättssubjekt. Denna föreställning om ett enhetligt rättssubjekt har enligt honom ersatt ett äldre dualistiskt betraktelsesätt, Strömberg, Allmän
förvalt-ningsrätt [], . Det är inte långsökt att betrakta denna redigering som att
Strömberg skriver i, eller i varje fall i närmare anknytning till, ett skifte i förstå-elsen av staten och dess status som subjekt. Strömberg hänvisar här till Hesslers artikel om staten som som rättssubjekt, Hessler, »Om staten som rättssubjekt».
Strömberg, Allmän förvaltningsrätt [], .
tionerade av straff.Gränsen mellan statsrätt och förvaltningsrätt är något flytande, exempelvis när det gäller medborgarskap och till detta knutna rättigheter. Finansförvaltningen är en del av den of-fentliga förvaltningen, om än den behandlas i sin egen disciplin, fi-nansrätten. Kyrkorätten står också främst nära förvaltningen, men även statsrätten.
Vi finner hos Strömberg den första svenska diskussionen om en indelning i allmän och speciell förvaltningsrätt. Enligt Strömberg behandlar den allmänna »problem, som är gemensamma för hela förvaltningsrättens område» och detta utgörs främst av organisa-tion och verksamhetsformer genom processuella regler, men även viss materiell rätt. Den speciella förvaltningsrätten rör då både ma-teriella och processuella regler för »de särskilda förvaltningsgrenar-na».
I ett avsnitt under rubriken »Begreppet offentlig förvaltning» försöker Strömberg positivt fastställa vad offentlig förvaltning är. Han påpekar att det är svårt och att det beror på att förvaltnings-verksamhetens omfång varierar mellan länder och tider och »häri-genom förskjuts ständigt gränsen mellan offentlig och enskild verk-samhet»..Vissa centrala statsfunktioner verkar inte kunna und-varas; försvaret, utrikesrepresentationen och polisväsendet finns i alla stater. Förvaltningsverksamheten är till sitt omfång »mycket skif-tande» och staten kan i varierande omfattning »utnyttja sin makt för genomförande av tvångsregleringar» inom politi-, närings- och socialrätten. Men den offentliga förvaltningen behöver inte innebä-ra maktutövning enligt Strömberg. Det innebär också att det posi-tiva innehållet i den offentliga förvaltningen inte kan bestämmas begreppsmässigt. Utöver maktutövningen består den offentliga
för-Det senare exemplifieras med vägtrafikförordningen, allmänna ordningsstad-gan och hälsovårdsstadordningsstad-gan, ibid, .
Ibid, .
ibid, . I stället för att dela in förvaltningen i vissa gängse grenar som politi-, ekonomi-, och socialförvaltningsrätt föreslår Strömberg att dela in förvaltnings-rätten är efter »det subjekt, som driver förvaltningsverksamheten». Han räknar upp »statsförvaltningsrätt, kommunalrätt, kyrkorätt, korporationsrätt», ibid, .
Ibid, .
valtningen »i stor utsträckning däri, att nyttigheter och tjänster av olika slag ställes till medborgarnas förfogande, t.ex. sjukvård, soci-alvård, undervisning och kommunikationer.»
Det är alltså inte nödvändigt att det skall gå »att dra en klar gräns mellan en offentlig och en enskild sektor», vilket Strömberg exemp-lifierar med både det medeltida feodalsamhället och »förhållandet i en modern socialistisk stat». I det svenska samhället kan man dock i stort sett dra denna gräns, om än den ibland är oklar. Den naturliga utgångspunkten är att fästa vikt vid subjektet som utför verksamhe-ten. En formell bestämning ger vid handen att staten och andra off-entligrättsliga objekt, som kommunen, ägnar sig åt offentlig förvalt-ning. Denna formella bestämning blir dock direkt problematisk då »viss statlig och kommunal verksamhet till sin beskaffenhet är likar-tad med enskild näringsverksamhet» och viss offentlig förvaltning kan drivas av enskilda. Därför behövs ett begrepp för »offentlig för-valtning i materiell mening». Detta begrepp sammanfaller inte helt med det formella begreppet när det gäller specifika verksamheter, men dock i de viktigaste fallen.
Det ur juridisk synpunkt avgörande kännetecknet på offentlig förvaltning i materiell mening måste vara, att verksamheten är underkastad en typisk rättslig regle-ring, som avviker från den som gäller för enskild verk-samhet.
»Det förekommer också, att staten driver rena affärsföretag, antingen som mo-nopol eller i konkurrens med det enskilda näringslivet. Den offentliga förvaltning-ens positiva innehåll kan alltså inte bestämmas begreppsmässigt utan beror av den offentliga verksamhetens faktiska omfattning i ett visst samhälle och vid en viss tidpunkt.» Allmän förvaltningsrätt [], .
ibid, . Ett annat alternativ är att utpeka ett offentligt ändamål eller intresse som skiljer sig från enskilda verksamheters vinstsyfte. Detta kriterium är proble-matiskt på tre sätt enligt Strömberg. För det första är det ett slags cirkelresonemang »eftersom intressets offentlighet ofta förutsättes som självklar, så snart en verksam-het drives av ett offentligrättsligt subjekt», ibid, . Dessutom kan privata subjekt bedriva verksamheter som lika mycket främjar offentliga ändamål, ibid, f.
Ibid, .
Strömberg identifierar här ett slags strukturellt kriterium, där vissa typer av reglering, vissa juridiska former för verksamheten, blir det avgörande kännetecknet hos den offentliga förvaltningen. Inte heller denna definition är dock helt säker. Dess användbarhet beror på om det finns sådan offentligrättslig reglering. Även om så ofta är fallet finns det områden, som statlig och kommunal affärs-drift och den ovan diskuterade offentliga förvaltningen genom en-skilda, där det inte är möjligt att skilja mellan offentlig förvaltning och enskild verksamhet. Förvaltningsrätten kan därför inte som sitt objekt ha själva verksamheten, utan viss sorts reglering. Därmed får vi nöja oss med att sådan reglering kan finnas i större eller mindre grad.
Avslutningsvis i avsnittet om begreppet offentlig förvaltning, be-rör Strömberg en ytterligare dubbeltydighet mellan offentlig verk-samhet av »faktisk eller rättslig art».Det finns här enligt Ström-berg två betydelser av offentlig förvaltning, där den mer vidsträckta innefattar verksamhet av faktiskt art, och den mer inskränkta (och vanligare) bara rör fattandet av beslut, det vill säga sådana som inne-bär »en rättslig dirigering av förvaltningsorganens eller de enskildas handlande». Denna bredare verksamhet av faktiskt art exemplifie-ras med att det offentliga »bygger och underhåller gator och vägar, driver järnvägar och andra kommunikationsinrättningar, tillhanda-håller undervisning och sjukvård, underkastar abnorma eller aso-ciala individer anstaltsbehandling» samt betalar ut diverse under-stöd och bidrag.Den mer inskränkta betydelsen beskriver kon-cist ärende-beslut-myndighetsutövning i en modern tappning, som i sin tur kan verkställas genom faktiskt handlande av myndigheter-na eller direkt av privatpersoner:
I den mera begränsade betydelsen avser man med offentlig förvaltning myndigheternas beslutande
verk-»Förvaltningsrättens objekt blir därför i sista hand inte verksamheten som så-dan utan den typiskt offentligrättsliga reglering, som i större eller mindre utsträck-ning gäller för olika slag av verksamhet.» ibid, .
Ibid, .
Ibid, .
samhet med vad därtill hör av förberedande och verk-ställande åtgärder. Denna verksamhet kan innebära en dirigering av faktisk förvaltningsverksamhet av nyss-nämnd art. Men den kan också, samtidigt eller enbart, innefatta en dirigering av enskilda personers handlan-de.
Vad utgör då denna särart hos den offentligrättsliga reglering-en? Enligt Strömberg är den traditionella synen att särprägeln be-står i myndigheternas ensidiga maktutövning. Detta är dock inte det enda och avgörande kännetecken som skiljer den offentliga för-valtningen från enskild verksamhet. Maktutövningen är begränsad av folklig självstyrelse och lagbundenheten i förvaltningen. Dessa utgör också karaktäristiska drag hos den offentliga förvaltningen. Denna tredelning i elementen maktutövning, självstyrelse och lag-bundenhet är inte »någon historisk förklaring» enligt Strömberg ut-an endast ett begreppsschema, som underlättar förståelsen av för-valtningsrättens egenart. makt-utövning folklig självstyrelse (demokrati) förvaltningens lagbundenhet
Tabell .: Den offentligrättsliga regleringens särart enligt Strömberg Den första delen, maktutövning, beskriver Strömberg som ett »oumbärligt inslag i den offentliga förvaltningen». I diktaturer do-minerar den men spelar en viktig roll även i demokratier. Dess styr-ka varierar, men är starstyr-kast inom militär- och polisförvaltningen.
Allmän förvaltningsrätt [], .
ibid, . Sundberg kritiserar detta schema i sin anmälan av Strömbergs bok: »Den offentliga förvaltningens särart vill förf. finna i de tre elementen maktutöv-ning, självstyrelse och lagbundenhet. Som synes föreligga här tre begrepp, vilka ej utesluta varandra. Också självstyrelsen innehåller maktutövning och är, liksom varje maktutövning i ett rättssamhälle, lagbunden. Karakteristiken synes därför icke särskilt givande.» Sundberg, »Anmälan av Håkan Strömberg: Allmän förvalt-ningsrätt», .
Den karakteriseras av makten att befalla, göra sig åtlydd med tvång och obundenheten av generella regler.
När det gäller maktutövningen i den offentliga förvaltningen le-der den också till en »obetingad lydnadsplikt gentemot de styran-de» för de lägre myndigheterna. Både generella och särskilda direk-tiv från regeringen skall följas, även om generella är de vanligaste av praktiska skäl. Detta är dock inte allt. Viktigare än att följa generella direktiv »efter bokstaven är att handla i ledningens anda». Ström-berg påpekar också att regeringen själv inte binds av sina generella direktiv utan både kan avvika och ändra dessa. Dessutom kan de ingripa i handläggningen av ett visst ärende hos en myndighet.I relation till enskilda blir denna maktutövning obunden och består i makten att befalla och genomdriva dessa befallningar »med admi-nistrativt tvång». Staten och myndigheterna kan ålägga de enskilda fler förpliktelser än vad som finns enligt existerande lagar och de en-skilda har inga rättigheter mot det allmänna, utan myndigheterna anses handla på eget initiativ och i statens intresse, även när deras handlande är till de enskildas förmån.
Den bild som Strömberg själv skisserar påpekar han kan fram-stå som en »karikatyr» som bara har verklighetstäckning i en dikta-turstat. Men det är ingen karikatyr. »De här skildrade dragen fram-träder emellertid, mer eller mindre starkt modifierade, även inom vårt lands förvaltningsrätt.»En talande formulering som Ström-berg använder är att maktutövningen »yttrar sig utåt, i förhållan-de till medborgarna (eller snarare unförhållan-dersåtarna), i myndigheternas makt att befalla och att genomdriva sina befallningar med administ-rativt tvång».Medborgarna är inte just medborgare när de är ut-satta för maktutövningen som den offentliga rätten innebär, då är
»Utmärkande för detta inslag i den förvaltningsrättsliga regleringen är dels de styrandes makt att befalla och att göra sig åtlydda med tvång, dels deras obunden-het av generella regler.» Strömberg, Allmän förvaltningsrätt [], .
Ibid, .
Ibid, .
Ibid, .
Ibid, .
Ibid, f, min kursivering.
de snarare undersåtar. I denna maktutövning är myndigheterna bå-de »obundna av privaträttens regler» och handlingarna kan inte un-derkastas domstolsprövning. Två begränsande faktorer på den grundläggande maktutövning som de demokratiska staterna delar med de diktatoriska finns dock.
Det första är »det starka inslag av folklig självstyrelse (demokra-ti), som finns inom vår förvaltning.»Självstyret består av både det demokratiska inflytandet i riksdagen och i kommunala organ. Detta självstyre handlar om ett »visst hänsynstagande till medbor-garnas intressen gentemot de styrande». Självstyret som tar detta hänsyn till medborgarnas intressen tar sig två uttryck. Å ena sidan fungerar normgivningen genom riksdag och kommunfullmäktige genom att den sätter upp »en bestämd gräns för myndigheternas handlingsfrihet» och å andra sidan är förvaltningsmyndigheternas självständighet och delvisa oberoende i beslut en garant.
Den andra aspekten av begränsningen av maktutövningen är lagbundenheten. Denna lagbundenhet vilar givetvis å ena sidan på normgivningen som löper ur den demokratiska självstyrelsen ovan. »Men en viss lagbundenhet kan också utveckla sig spontant inom förvaltningsorganisationen dels genom regeringens egen normgiv-ning, dels genom myndigheternas naturliga benägenhet att iaktta konsekvens i sitt handlande.»
Förutom de normer som kommer från det demokratiska själv-styrelseorganet kan normer också komma från regeringen. Lagbun-denheten i förvaltningen består i självständigheten i vissa beslut och att överprövning kräver överklagande. Dessutom är vissa
de-Allmän förvaltningsrätt [], .
Ibid, .
Dessutom finns lekmannaledamöter inom statliga myndigheter, alltså en kor-porativism snarare än ett strikt »demokratiskt» inflytande som Strömberg benäm-ner det.
Allmän förvaltningsrätt [], .
Här nämns inte självständigheten hos förvaltningsmyndigheterna för beslut som utgör myndighetsutövning mot enskild eller kommun, men den formulering-en eller kodifieringformulering-en har ännu inte tagit form () – om än riktningformulering-en redan här är tydlig.
lar av beslutsprocesserna så strikta att myndigheten i princip agerar som domstol.För enskilda innebär lagbundenheten ett skydd för enskilda fri- och rättigheter genom krav på lagstöd för ingrepp i des-sa. Myndigheterna har också skyldighet att utge bistånd i vissa fall och är i övrigt bundna av privaträttens regler och resultaten av dom-stolsprövning.
. Administrativt handlande (Wennergren)
Bertil Wennergrens Handläggning utkom första gången och efter det i sammanlagt nitton upplagor fram till . Resone-mangen om vad som utgör offentlig förvaltning är bekanta från ti-digare verk i doktrinen (och också i princip identiska genom al-la uppal-lagor). Själva titeln anger att det huvudsakligen handal-lar om just handläggningen av ärenden inom förvaltningen. Wennergren avviker dock något rent terminologiskt då han skriver om faktiskt handlande i motsats till »administrativt handlande». Denna distink-tion går heller inte längs samma linje som den samtida distinktio-nen mellan faktiskt handlande och ärendehandläggning. Medan det faktiska handlandet är sådant som »väg- och kraftverksbyggande, järnvägsdrift och forskning» hör till det administrativa handlandet »dels ren kontorsverksamhet såsom sortering, maskinskrivning, ko-piering, postöppnande, postexpediering, diarieföring och annan re-gistrering». Men inom ramen för denna kategori av administ-rativt handlande urskiljer Wennergren det »formliga beslutsfattan-det».Det kan gälla beslut om anställning eller avskedande av tjänsteman, konsumentupplysning, elleverans, tid-tabell för en järnvägslinje, tillstånd till eller förbud mot viss åtgärd eller verksamhet, godkännande av
lo-Allmän förvaltningsrätt [], .
Ibid, .
Wennergren, Handläggning []; Handläggning [].
Handläggning [], .
kal, livsmedel, läkemedel eller dylikt, åtgärder för upp-rätthållande av allmän ordning och säkerhet, uttagan-de av skatt eller avgift, omhänuttagan-dertaganuttagan-de för vård, be-slag av varor, bestämmande av bebyggelseplan, bevil-jande av lån, lokalisering av en industri. De frågor och saker som är föremål för myndighetens behandling bil-dar hos myndigheten ärenden. I sinnevärlden utgörs ett ärende av en eller flera skriftliga handlingar, ofta sam-manhållna i en akt. Ärende är emellertid ett abstrakt be-grepp med ungefär samma betydelse som uppdrag. Det formliga beslutsfattandet innefattar alltså i princip varje typ av ärende som utmynnar i ett beslut. Wennergren ser »ärende» och »uppdrag» som synonyma på ett sätt som inte är bekant från and-ra verk i doktrinen. Kopplingen till den huvudsakligen civilrättsliga termen uppdrag förklaras inte närmare, men kan kanske förstås ge-nom att för Wennergren har verksamheten hos myndigheterna inga särdrag, utöver de »särskilda befogenheter» som den har att beslu-ta ensidigt över enskilda, som skiljer den från motsvarande organ i privata organisationer. »Denna sida av den offentliga förvaltningen brukar kallas myndighetsutövning till åtskillnad från förvaltningsut-övningen i övrigt, vilken i allt väsentligt är av samma karaktär som ute i näringslivet.»
Förvaltningsverksamheten i offentliga organ är alltså som ut-gångspunkt inte något annat än den verksamhet som försiggår i ex-empelvis ett privat företag. Schematiskt beskrivs Wennergrens sys-tematik i tabell ..
Handläggning [], f.
»Bland de beslut som en myndighet eller ett enskilt organ kan meddela in-tar sådana en särställning, som innefatin-tar utövning av särskilda befogenheter och som innebär att myndigheten ensidigt, vare sig den enskilde är med på det eller ej, bestämmer om något för honom på ett sådant sätt att det länder till allmän efter-rättelse och åtlydnad.» ibid, .
Offentlig förvaltningsverksamhet faktiskt handlande administrativt handlande
kontorsverksamhet formligt beslutsfattande Tabell .: Wennergrens systematik, adekvat även för privata verksamheter förutom myndighetsutövningen