Carl-Axel Reuterskiöld var en av Mayers studenter och publicerade flera verk som rör sig både inom ett brett offentligrättsligt fält och ett mer politiskt teoretiskt. Om än Reuterskiöld menar att han inte fokuserar på rättsfilosofin utan på den historiska och positiva rätten fungerar den ändå som en utläggning av hans samhällsfiloso-fi.Han var anhängare av ett positivrättsligt perspektivoch vil-le utmönstra naturrätten från den rättsvetenskapliga disciplinen. Det är i Reuterskiölds mer teoretiska verk, som vi hittar de resone-mang som beskriver hans förvaltningsbegrepp. Utgångspunkten är
Björne, Realism och skandinavisk realism : -, . Grunddragen af
den allmänna rätts- och samhällsläran utgör här ett slags samhällsteoretisk
bak-grund till de mer juridiska C. A. Reuterskiöld, Föreläsningar i svensk stats- och
förvaltningsrätt. , Statsregementet; C.-A. Reuterskiöld, Den svenska förvaltnings-rättens system. I sin Föreläsningar i svensk stats- och förvaltningsrätt. , Statsrege-mentet från påpekar Reuterskiöld själv att dessa verk skall läsas tillsammans.
Sundberg menar också att Reuterskiöld »kämpade länge för förvaltningsrättens upphöjande från ’en kommenterad statskalender’ och ’lagfarenhet’ till en juridisk disciplin med sin särskilda systematik och sina egna, av förvaltningens natur be-stämda begrepp». Enligt Sundberg har efterträdarna fortsatt detta projekt, Sund-berg, »Förvaltningsrätten och de juridiska studierna», .
C.-A. Reuterskiöld, Grunddragen af den allmänna rätts- och samhällsläran, xf.
Reuterskiöld var direkt en av de som spred Mayers tänkande utanför Tyskland, Stolleis, Public Law in Germany, .
C.-A. Reuterskiöld, Grunddragen af den allmänna rätts- och samhällsläran, .
det mänskliga samhället som den grundläggande enhet på vilken varje rättsordning vilar:
Med mänskligt samhälle förstås en nödvändig och kon-stant gemenskap i visst afseende mellan människor, grundad i deras formalt sociala natur och på något sätt organiserad. I motsats till samhället är hvarje annan sammanslutning fri och tillfällig, och kan benämnas fri association. Samhället är kulturmänniskans yttre lifs-form.
Samhället karakteriseras enligt Reuterskiöld av att dess existens är oberoende av människors vilja, men att »dess yttre form och rätts-liga erkännande beror af människornas eget görande eller låtande».
Samhället är alltså något ofrånkomligt, men samtidigt inte opåver-kat av mänskliga val. Reuterskiöld identifierar två grundtyper: det borgerliga (privata) och det politiska (publika) samhället.Det borgerliga samhället omfattar alla privata samhällen och förenar dessa i ett samhälle.Detta motsvarar därmed snarare begreppet »Gesellschaft» än »Staat», så som begreppen används i tysk
dokt-Grunddragen af den allmänna rätts- och samhällsläran, .
Ibid, .
Som andra exempel ställer han å ena sidan ickemänskliga samhällen som bi-eller myrsamhällen. Dessa är både oberoende av (insekts-)individernas vilja när det gäller sin existens och sin form. Ett annat sorts samhälle är den fria associatio-nen (som en ideell förening exempelvis) som är beroende av mänsklig vilja både när det gäller sin existens och form, ibid, .
Dessa är för Reuterskiöld analytiska kategorier, men i praktiken är de ömsesi-digt beroende och i viss mån sammanblandade. Han exemplifierar med de antika stadssstaterna som var borgerliga »stam- och släktsamhällen», men som också ha-de politiska funktioner, ibid, . I samtiha-den är ha-det borgerliga samhället tvärtom un-derordnat det politiska samhället. Reuterskiöld påpekar också att olika borgerliga samhällen erkänns antingen som egna samhällen eller endast som fria associatio-ner, ibid, .
»Det borgerliga samhället omfattar alla såväl privata samhällen som fria as-sociationer mellan enskilde, hvilka uppstått inom ett visst politiskt samhälle, och utgör sålunda den sammanfattande enheten i fråga om det enskilda lefvernet och de privata förhållandena inom detta senare.» ibid, .
rin. Det handlar om en gemenskap och inte specifikt om en stats-bildning eller statsordning. Samhället agerar genom människor och samlingar av människor som organ.
För att kunna vara verksamt, måste samhället, ehvad det tillhör den ena eller den andra grundtypen, betjä-na sig af människor hvar för sig eller samfäldt såsom organ, hvilka handla å samhällets vägnar. Utan organ skulle samhället sakna verklighet och praktisk betydel-se samt icke kunna konkret identifieras.
Reuterskiöld påpekar och trycker på att denna »organställning» är något faktiskt, att frågan om vem och när någon är ett organ »måste besvaras under hänvisning till faktiska förhållanden». Det han menar här är organ som »å samhällets vägnar utöfvar faktisk makt».
Statens grund är enligt Reuterskiöld »det sociala behofvet af ytt-re maktytt-reglering»,snarare än det statsändamål som förenade Ra-benius, Ask och Blomberg.Detta mål kräver att staten bevarar sig själv som högsta makt, detta imperium (»den faktiska förmågan att i sista hand genom sina suveräna organ fatta för den folkgemen-skap, som utgör statens lefvande underlag, bindande och tvingande beslut, oberoende af hvarje annan makt inom och utom denna ge-menskap»). »Makthögheten» måste kunna utövas i alla riktning-ar »som för maktregleringen äro nödvändiga.»
För Reuterskiöld är den ena polen av statens organisering den individualistiskt inriktade stat som bevarar en negativ frihet för in-dividerna. Den andra är en stat som sätter upp ett mål i den
allmän-Ibid, .
Ibid, .
»Statens ändamål är icke det allmännas bästa i den mening, att staten genom sin verksamhet skulle sörja för individernas nödtorftiga utrustning i andligt och materiellt afseende eller själf skapa en högre kultur och allt bättre existensvillkor för människorna.» ibid, . Dess alltid övergripande mål måste vara
»maktregle-ring af den sociala maktstriden», ibid, .
Ibid, .
Ibid, .
na välfärden, ett positivt mål, det vill säga välfärdsstaten. Den enda slutpunkten här är »en fullständig polisstat» oavsett om den är en totalitär auktoritetsstat eller en demokratisk socialistisk arbetarstat. Medelvägen är »kulturrättsstaten» som har två uppgifter: »allas väl och den enskildes frihet».Alla dessa tre vägar är felaktiga enligt Reuterskiöld då de fokuserar på individernas lycka som statens än-damål. Denna lycka som endast är de privata samhällena och de enskildas uppgift. Dock är statens verksamhet beroende av »kultur-utvecklingens ståndpunkt» och därför växer »naturligt dess uppgif-ter [i] antal och omfång» desto mer utvecklad staten är. Därför kan staten inte längre bara syssla med negativ reglering. Den måste kom-pletteras med en ingripande förvaltningsverksamhet om det krävs för utjämna den sociala maktspänningen. Målet här är inte lyckan för enskilda, eller alla, »utan kulturlifvets möjlighet till vidare ut-veckling».
Reuterskiölds samhällsteori skulle ytterligare kunna utläggas, men för den föreliggande studien måste vi återvända till Reuterski-ölds teori om förvaltningen. Vad har då denna samhällsteori eller politiska filosofi för betydelse för Reuterskiölds föreställning om den offentliga förvaltningen och förvaltningsrättens objekt?
Statens makt tar sig tre former, tre »vägar» för maktreglering: rättsbildning, rättsbestämning och förvaltning. Eftersom de befo-genheter som staten använder sig av grundar sig på statens makt-höghet kallar Reuterskiöld dem för »makt-höghetsrättigheter». Rätts-bildningen är »uppställandet af rättsregler» och rättsbestämningen »dessa reglers konkreta förverkligande genom tillämpning» – des-sa är alltså bredare företeelser än lagstiftning och rättskipning.
Förvaltningen avskiljs från de två tidigare kategorierna:
Grunddragen af den allmänna rätts- och samhällsläran, .
Ibid, .
Särskilt om hans intressanta resonemang om samhällstyper, kulturgemenska-per och folkvilja. För den intresserade rekommenderar jag särskilt ibid, -.
Ibid, .
Ibid, .
Förvaltningen däremot afser hvarken uppställande el-ler tillämpande af rättsregel-ler, ehuru den liksom båda de andra slagen af statlig verksamhet städse försiggår under tillämpande af rättsregler, nämligen beträffande verksamhetens egna former, utan den åsyftar i stället ett praktiskt förverkligande af statsviljan efter lämplig-hetsgrunder och med hänsyn till statens möjliga behof af omedelbar maktutövning öfver nyttigheter.
Rättsregler sätter alltså formerna för förvaltningen, men inte dess innehåll. Detta är nödvändigt för att bibehålla statens makt-koncentration.
Förvaltningen är alltså organiserad utefter rättsregler, men som till sitt innehåll bestäms av ändamålsenlighet. Dessa höghetsrättig-heter går att dela upp i två kategorier: legislativa (rättsbildningen) och »i vidsträckt bemärkelse administrativa» (rättskipning och för-valtning).(Se figur ..) Detta liknar Blombergs modell. De ad-ministrativa höghetsrättigheterna sönderfaller sedan i fyra slag: ju-risdiktionella, militära, finansiella och »administrativa i inskränkt bemärkelse». Dessa sista består i sin tur av de »sins emellan ganska skiljaktiga» typerna politihöghetsrättigheter och sociala höghetsrät-tigheter. Till saken hör att staten också uppträder som privaträttsligt subjekt, och då inte utövar någon höghetsrätt.
Vilka handhar då »förvaltningsverksamheten»? Här tas ett bre-dare grepp och en sedan tidigare bekant tredelning i utrikes-,
inri-Ibid, .
»Staten skulle nämligen aldrig kunna åstadkomma den för dess verksamhet nödiga maktkoncentrationen, om den icke tillika förfogade öfver verkliga makt-medel på ett sätt, som ställde den oberoende af samhällets enskilda maktfaktorer. Dessa medel erhåller den genom begagnande af sina höghetsrättigheter.» ibid,
Ibid, .
ibid, . Värt att notera här är att militärhögheten urskiljs inte som en del av förvaltningen, utan som en höghetsrättighet för egen del, grundad i folkrätten och våldsmonopolet, ibid, .
Statens makthöghet (höghetsrättigheter) Rättskipning Legislativa Rättsbildning Administrativa Förvaltning administrativa i inskränkt bemärkelse sociala höghetsrättigheter politihöghets-rättigheter • jurisdiktionella • finansiella • militära
Figur .: Reuterskiölds höghetsrättigheter
kesförvaltning och självstyrelseskisseras.Detta förvaltnings-begrepp är alltså tydligt bredare än det Reuterskiöld ovan kallat den »egentliga förvaltningen». Vad vi kan notera här är en relativt strikt uppdelning företas mellan å ena sidan vissa delar av statens verk-samhet som jurisdiktion, militär verkverk-samhet, beskattning och för-valtning av statens privategendom och å andra sidan »förvalt-ningen i inskränkt betydelse».
Får här antas motsvara »självförvaltning» hos både tidigare och senare för-fattare. Han påpekar i anslutning att självstyrelsen inte innebär en rätt att »styra sig själfva» gällande privatangelägenheter utan en rätt att »själfva styra d.v.s. hand-hafva statsuppgifter», Grunddragen af den allmänna rätts- och samhällsläran, .
Ibid, .
Reuterskiöld använder även termen »förvaltning» när han skriver om den ka-merala förvaltningen av kronans enskilda jord, ibid, . Här diskuterar Reuter-skiöld också möjligheterna till expropriation, koncession och sådan »förvaltnings-verksamhet genom egna organ» som är i konkurrens med enskilda, genom statens egna företag. Det senare kallar han »socialekonomi» och rör socialiseringen till stat eller kommun av »vissa allmänna arbeten och företag». Grunden för sådan socialisering är, vilket är bekant i ljuset av Reuterskiölds grundläggande teori om hantering av sociala spänningar, att det finns en »existent eller hotande maktkon-flikt» mellan den enskilda företagaren och folksamhällets intressen, ibid, f. Så-dan socialisering är överlag inte önskvärd enligt honom men kan vara motiverad särskilt när företagen inte har något egenändamål, som infrastruktur som järnväg,
Vad utgör då den »egentliga förvaltningen»? I detta begrepp läg-ger Reuterskiöld främst den polisiära funktionen, politifunktionen, att upprätthålla frid och säkerhet i samhället.Men politiförvalt-ningen är inte begränsad till rent polisiär verksamhet. Politiförvalt-ningen innefattar flera grenar. Den egentliga politiförvaltPolitiförvalt-ningen är »säkerhets- och kriminalpoliti, sundhets- och sedlighetspoliti samt fångvård och exekution».Utöver dessa har med samhällets »kul-turutveckling» utvecklats industripoliti och ekonomipoliti. Ekono-mipolitiken är positiv och använder direkta åtgärder som egnahems-lån, fiskerianstalter, rederilån och statssubventioner. Industripo-litien handlar om att skydda arbetare och ordna arbetsförhållanden genom inspektioner och försäkringsinrättningar. Denna politiför-valtning är alltså en mycket bred och heterogen samling verksam-heter och fullgörande av uppgifter som staten tar på sig. Även här handlar det dock inom ramen för Reuterskiölds samhällsteori om att hantera motstående intressen, en social maktspänning, inte att främja vissa enskilda eller allmänna intressen.
Från dessa uppgifter utskiljer Reuterskiöld en »social makthög-het». Om de vårdnadsuppgifter som familjen eller kommunen har inte uppfylls kan staten stiga in och därigenom lösa just en maktkon-flikt som annars finns: den mellan sinnessjuka, spetälska och andra i samhället eller mellan undervisningens frihet gentemot
maktin-spårvägar och gasverk. Risken att statens privatekonomiska och inte socialekono-miska intressen tar överhanden varnar Reuterskiöld dock för, ibid, .
»[D]den administrativa politimakthögheten [innebär] en statens befogenhet, i kraft av egen vilja, att öfvervaka och upprätthålla den allmänna friden och säker-heten i alla de afseenden och på alla de sätt den själf finner nödigt, samt att härför fordra de enskildes medverkan, såväl aktivt som passivt.» ibid, .
Den egentliga politiverksamheten är negativ och preventiv med målet att »fö-rebygga och förhindra störande af ordning och samhällsfrid, samt återställa lugn och säkerhet». Brottslingar »skola uppspåras och åtalas, bettlare och lösdrifvare ef-terses, utskänkningslokaler och offentliga tillställningar efef-terses, brand- och andra olyckshändelser hindras och motverkas.» ibid, .
Ibid, .
Ibid, f.
tressen. Staten skall här avskilja och skydda olika sfärer, i det senare fallet lärarnas rätt att själva bestämma vad och hur de undervisar. Här formuleras idén om politi som en viss typ av av generell offentlig verksamhet, ett slags generell förvaltning, för första gången på ett mer utförligt sätt i den svenska doktrinen.
. Subjektivering och »icke alltför stor
skada skedd» (Herlitz)
Nils Herlitz var tydligt inspirerad av den tyska förvaltningsrätten och där särskilt Mayer. Om än han förhöll sig till det positivis-tiska vetenskapsidealet och menade att de positiva rättsreglerna var utgångspunkten för varje förvaltningsrätt (till skillnad från en för-valtningslära som rörde historiska skeenden och andra orsaker) fick den inte enbart stanna där. Hans Föreläsningar i förvaltningsrätt. från innehåller en utläggning av allmänna läror.
Förvaltningsrättens huvudsakliga innebörd kommer till uttryck i dess namn: den sysselsätter sig med förvalt-ning. I och för sig har detta från tyskan lånade ord en mycket vidsträckt betydelse. Det betecknar ett handha-vande eller skötande av någonting.
Herlitz påpekar att ordet förvaltning används i många betydel-ser, ofta »för någon annans räkning» och därmed är en »underord-nad, osjälvständig» verksamhet. Förvaltningsrätten ägnar sig dock åt den offentliga förvaltningen, ett begrepp »av jämförelsevis ungt
Grunddragen af den allmänna rätts- och samhällsläran, . »Den sociala makt-högheten åter grundar en rätt för staten att, när dess ändamål så kräfver, ålägga
de enskilde särskilda besvär eller skyldigheter med afseende å deras egna förhål-landen såsom enskilde, t. ex. genom obligatorisk folkundervisnings anordnande.» ibid, . Även här är grunden för dessa ingripanden inte egentligen i »den allmän-na välfärden eller individerallmän-nas bästa» utan endast som ett stöd för de som är makt-lösa eller oförmögna då de inte stöds av något privatsamhälle (som familjen).
Björne, Realism och skandinavisk realism : -, .
Herlitz, Föreläsningar i förvaltningsrätt. , .
datum».Tidigare användes ofta termer som politi, ekonomi, sty-relse, administration. »Det var först under -talet, som man – under intryck från andra länder – vande sig att använda termen för-valtning (eller statsförför-valtning) såsom en sammanfattning av offent-lig verksamhet.»
Herlitz tycker en undersökning av terminologins utveckling vo-re intvo-ressant, men nöjer sig med tvo-re anmärkningar. Den första är »att betydelseutvecklingen delvis torde hava anknutit till föreställ-ningen om förvaltföreställ-ningen såsom hänförande sig till ett materiellt ob-jekt».Intressant är att i noten till den just citerade meningen på-pekar han att denna föreställning om anknytningen till ett materiellt objekt är orsaken till att »språkbruket alltjämt tvekar att beteckna en verksamhet av utpräglat ideellt innehåll (t. ex. undervisning) såsom förvaltning».Vid den tid som Herlitz skriver har inte förvaltning ännu helt slagit igenom som allmän term för den verksamhet som vi idag kallar offentlig förvaltning. På samma sida kommer en an-märkning i parentes att termen »statsförvaltning» troligen kommer sig av att man tänkte sig staten som objektet, »såsom ett slags an-stalt» som blev förvaltad.Som tredje anmärkning menar Herlitz att användningen av termen förvaltning »delvis torde hava bestämts av regeringsformens tanke, att ’sysslor och värv’ voro förvaltandets föremål».I års RF återfinns i § följande (i modern språk-dräkt):
Rikets hovrätter och alla andra domstolar skola efter lag och laga stadgar döma; rikets kollegier, lantregering-en tillika med alla andra verk samt högre och lägre äm-betsmän, skola förvalta de dem åliggande sysslor och värv, enligt de instruktioner, reglementen och föreskrifter, som redan givna äro eller framdeles kunna givas, lyda
Ko-Ibid, . Ibid, . Ibid, . Ibid, , not . Ibid, . Ibid, .
nungens bud och befallningar och räcka varandra han-den till fullgörande därav och av allt vad rikets tjänst ut-av dem fordrar; blivande de Konungen i laga ordning ansvarige, om något utav dem underlåtes och försum-mas eller olagligen behandlas.
Det vill säga, myndigheterna »skola förvalta de dem åliggande sysslor och värv» som finns i rättskällorna. Sysslor och värv fram-står ju inte som nödvändigtvis gällande endast materiella föremål. Här finns alltså redan (minst) fyra idéer om förvaltningen och dess föremål:
. Förvaltningen som hanterandet eller skötandet av ett materi-ellt föremål,
. förvaltning som skötandet av staten (staten som objekt), . förvaltningen som följandet av instruktioner, regler och
be-fallningar om vissa verksamheter (sysslor och värv),
. förvaltningen som fullgörandet av ideell verksamhet (verk-samhet utan ett materiellt objekt) så som undervisning. Herlitz avfärdar Rabenius användning av termen »statsförvalt-ning» för allt som syftade till att »förverkliga statsändamålet», vil-ket inkluderade rättskipning och lagstiftning. Den grundar sig inte i varken svenskt eller utländskt språkbruk eller »internationell rättsvetenskaplig teori».För Herlitz är klargörandet av vad som bör förstås med offentlig förvaltning en dubbel uppgift. Å ena sidan handlar det om att fokusera på det offentliga till skillnad från privata verksamheter. Det andra är att skilja »offentliga förvaltningen från annan offentlig verksamhet.»
Herlitz påpekar att förvaltning inte är unikt för det offentliga (även privata aktörer, reglerade i privaträtten, kan förvalta saker)
§ års RF, min kursivering.
Föreläsningar i förvaltningsrätt. , .
Här är ingen referens till Rabenius direkt, även om han har citat – dessa kan dock hänvisa enligt noten till C.-A. Reuterskiöld, Den svenska förvaltningsrättens
system, ff, även referens till Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, .
Herlitz, Föreläsningar i förvaltningsrätt. , .
men också att förvaltningen kan användas som term för all offentlig verksamhet. I detta spann mellan att förvaltningen omfattar all of-fentlig och stora delar av den privata verksamheten, till att inskrän-ka betydelsen till en nivå däremellan är därmed Herlitz föresatta uppgift. Schematiskt kan det ställas upp som i tabell ..
offentlig privat
förvaltning offentlig förvaltning privat förvaltning ej förvaltning rättskipning, lagstiftning annan verksamhet
Tabell .: Offentlig förvaltning, distinktioner hos Herlitz Med hänvisning till sitt eget arbete från , Svensk stadsför-valtning på -talet, påpekar Herlitz att gränserna tidigare varit flytande, ända fram till -talet. Uppdelningen i offentligt och pri-vat, som i påpekandet att exekution var en privat uppgift på medelti-den, är att använda nutidens distinktion »som ej var tidens egen». Uppdelningen i två skilda sfärer (offentligt och privat) har »sam-manhängt med den alltmer utvecklade föreställningen om visssa subjekt såsom bärare av den offentliga verksamheten».Staten är i detta sammanhang ett av de senare tillkommna subjekten, enligt Herlitz.
Från början fysiska och senare juridiska personer, som »Konung och ständer, menigheter, anstalter och inrättningar av olika slag» samt även »ämbeten och tjänster» förstods som subjekt, eller »sub-jektiverades».Dessa subjekt förstås då som bärare av den offent-liga verksamheten som särskiljs från det privata. I och med denna utveckling uppkommer begreppet »det allmänna (publicum)» som