Under rubriken »Förvaltningen och förvaltningsverksamheten» in-leder Halvar Sundberg , som Herlitz före honom, med att på-peka att begreppet förvaltning är »omfattande och obestämt». Det förekommer både inom det offentliga och privata livet.
ibid, . Herlitz påpekar att domaren inte sysslar med enbart subsumtion av fakta under rättsregler utan långt mer än man förr tänkt ägnar sig åt en verksamhet av »fritt skapande karaktär» ibid, .
Ibid, f.
Ibid, f.
Att särskilja rättskipning och förvaltning genom materiell definition är inte heller framkomligt, likväl som särskiljandet att två privaträttsliga subjekt skulle vara parter för rättskipningen är en förenkling, ibid, ff.
Man talar om »förrådsförvaltare», »godsförvaltare» och »förmögenhetsförvaltare»; man »förvaltar» ett äm-bete, en jordbruksegendom, ett hyreshus eller en för-mögenhet. Att förvalta innebär alltså att handhava de för ämbetets, egendomens, husets eller förmögenhe-tens skötsel erforderliga göromålen: att handlägga de ärenden, som tillhöra ämbetet, att besörja jordbruket, boskapsskötseln och skogsbruket, att uppbära hyror, lå-ta verkställa reparationer, teckna försäkringar och be-tala fastighetens övriga utgifter, lyfta räntor och utdel-ningar, företaga nödiga omplaceringar, o.s.v.
Detta breda förvaltningsbegrepp, utan åtskillnad mellan det pri-vata och det offentliga, består också i både faktiska handlingar och rättshandlingar.. Eftersom förvaltningen är så omfattande kan den inte vara »en helt osjälvständig verksamhet». Även om förval-taren inte är ägare måste denna person »äga en viss, mer eller mind-re omfattande … beslutanderätt» under förvaltningen, som binder ägaren. Det finns alltså ett slags grundläggande ställföreträdar-skap som en del av förvaltningens väsen. Sedan presenterar Sund-berg en definition av förvaltning som är unik i den svenska doktri-nen.
Varje existerande rättssubjekt har en förvaltning. Verk-samheten är nämligen oskiljaktig från rättskapaciteten. För Sundberg är alltså förvaltningen (som verksamhet) i prin-cip identisk med själva rättskapaciteten. Alla naturliga och juridiska personer har förvaltning, »husmodern, som handhar hemmets sköt-sel, och verkställande direktören, som leder ett miljonbolag, äro bå-da förvaltare», men också olika offentliga och privata rättssubjekt
Sundberg, Grunddragen av allmän förvaltningsrätt, .
Intressant här är att Sundberg använder agrara exempel: jordens plöjning, sådd och skörd som faktiska handlingar och försäljningsavtal, hyreskontrakt och anställning som exempel på rättshandlingar
Grunddragen av allmän förvaltningsrätt, .
Ibid, .
har »förvaltningsverksamhet: bolag, föreningar och stiftelser lika väl som stat, kyrka, kommuner och korporationer och anstalter». Verksamheten att förvaltas hör till en person även om denna inte själv har förmåga att handla. Juridiska personer eller barn »har för-valtning», men denna förvaltning får »handhas» av någon annan. Kärnan i denna förvaltning som alla sorters subjekt har är en »verk-samhet, som innebär företagandet av de för subjektets upprätthål-lande erforderliga faktiska och rättsliga handlingarna.» Förvalt-ning är därmed alla faktiska och rättsliga handlingar som rör ett subjekt. Dock ger formuleringen »för subjektets upprätthållande er-forderliga» vid handen att det verkar röra sig mer om nödvändiga handlingar eller handlingar man är av något slags plikt ålagd att gö-ra. Det utgör fortfarande ett ovanligt brett förvaltningsbegrepp.
Två delar av statsstyrelsen måste för Sundberg skiljas ut från förvaltningen, då förvaltningen »är blott en del av statsstyrelsen.» För det första regementet, »den egentliga riksvårdande verksamhe-ten […] som avser högsta ledningen av statsstyrelsen» och är för-behållen Kungl. Maj:t.För det andra skall förvaltningen avgrän-sas från rättskipningen. Enligt Sundberg har Sverige karakteriserats av att förvaltningen inte setts som »en fri funktion» utan som »be-stämd av lagen». Förvaltningen »uppfattades som en lagtillämpande verksamhet av liknande slag som rättsskipningen».
Sundberg övergår sedan från denna relativt koncist utveckla-de formella bestämning av vad som utgör »utveckla-den egentliga förvalt-ningen» till att diskutera förvaltningsverksamhetens innehåll. Men här ger Sundberg upp innan han ens har försökt och konstaterar att förvaltningsverksamhetens innehåll helt enkelt är den den stats-verksamhet som inte är »lagstiftning, statsreglering, regemente eller rättsskipning». Trots att denna bestämning också enligt honom är både »föga upplysande» och otillfredställande kan det inte hjälpas,
Ibid, .
Ibid, .
ibid, med hänvisning till års RF § .
Ibid, .
då »förvaltningen är ’resten’ och den är icke något enhetligt begrepp; den är icke ens skarpt skild från övriga statsfunktioner».
Förvaltningsverksamheten kan också bestå av både normgivning (»uppställandet av bindande normer») och budgetstyrning (»stats-reglerande verksamhet»). Det finns inte heller någon åtskillnad i det att det högsta organet skulle handha de viktigaste besluten och de lägre mindre viktiga. Kungl. Maj:t har »allsköns bagatellärenden» på sitt bord, medan förvaltningsorganen fattar »mycket vittutseen-de beslut» och tar därmed vittutseen-del även av regementet. Sist finns även en omfattande rättskipande verksamhet inom förvaltningen, förvalt-ningsjurisdiktionen. Sammantaget rör det sig om en stor närhet mel-lan rättskipning och förvaltning.
Det främsta förvaltningsrättsliga subjektet är staten själv, men har sällskap av andra »av staten erkända […] bärare av offentliga förvaltningsfunktioner». Här skisseras en viss hierarki genom att de rättssubjekt som är offentliga »lyfts upp ur de civilrättsliga personer-nas» krets och får »en högre, en offentlig uppgift». Dessa offentlig-rättsliga subjekt har dock kvar »privaträttslig rättskapacitet» och är inte begränsad i omfattningen av denna.Makten över själva
verk-Grunddragen av allmän förvaltningsrätt, .
ibid, , . Som en avslutning i samma avsnitt dyker plötsligt statsändamålet upp under beteckningen förvaltningens ändamål, i form av relativt anspråkslösa formuleringar om trivsel, frid, trygghet och trevnad. »Förvaltningens ändamål är statens och folkets upprätthållande; detta har också uttryckts så, att förvaltningen avser att be[f]rämja det allmänna och enskilda levernets trivsel. Denna senare enk-la men måenk-lande bestämning anknyter till det för en var uppenbara förhålenk-landet, att en välorganiserad och välfunktionerande förvaltning äger förmåga att inom ett samhälle uprätthålla den allmänna känsla av trygghet och trevnad, vilken man även kan beteckna såsom samhällsfriden, och vilken utgör en av grundvalarna för näringslivets blomstring och därigenom också för folkets allmänna välstånd.»ibid, f
»Med offentlig förvaltning åter förstås en förvaltningsverksamhet, som direkt eller indirekt handhaves för statens räkning. Direkt statsförvaltning föreligger, när ett statsorgan besörjer verksamheten; indirekt åter, när staten använder sig av ett icke-statligt subjekt för förvaltningsuppgiftens bestridande. Enär detta subjekt så-lunda får själv handhava statsförvaltning, kan denna förvaltning benämnas ’själv-förvaltning’.» ibid, .
samheten och dess inriktning måste alltså i någon mån gå tillbaka på staten.
Sundberg redogör kort för exempel (om än kanske inte en ut-tömmande lista) på förvaltningsrättsliga subjekt: kyrkan, kom-munen, korporationen (ex. hushållningssällskap, handelskammare, mosaiska församlingar), anstalten (ex. högskolor, akademier, sko-lor, hospital), stiftelsen. Dessa typer av subjekt präglas av olika aspek-ter som: gemensamma organ med staten (kyrkan) förvaltningsupp-gifter (kyrkan, korporationer), tvunget medlemsskap (vissa korpo-rationer), av staten fastställd organisation (korporationer, anstal-ter), förvaltningsverksamhet (anstalter).
Vilka är då de förvaltningsrättsliga objekten? De är »alla nyttig-heter, som kunna användas för tillgodoseende av de förvaltnings-rättsliga subjektens behov».Det är alltså tillgångar och egendom som hör subjekten till. Det finns ingen principiell skillnad mellan förvaltningsrättens och civilrättens »objekt».
Sundbergs föreslagna definition av förvaltning som en egenskap eller verksamhet som alla rättssubjekt eller personer besitter är unik. Denna mycket inkluderande eller generella definition av förvaltning erbjuder en ingång i förvaltningsrättsvetenskapens grundproblem från ett helt annat perspektiv. Här likställs förvaltandet i princip med rättskapaciteten, vilket också innebär att ett subjekts förvalt-ning kan handhas av någon annan, exempelvis en föräldereller en tjänsteperson.
Vilka vi idag kanske skulle snarare kalla offentligrättsliga subjekt (eller organ).
Stiftelsen utgör här ett specialfall vars »offentliga karaktär formellt erkännes genom fastställelsen» av att den främjar ett allmännyttigt ändamål, Grunddragen
av allmän förvaltningsrätt, f.
Ibid, .
Och bekräftar härmed den tes en kollega till mig ivrigt förespråkar – att för-mynderskapsrätten utgör all juridiks kärna.
Trots denna radikala position ter sig sedan Sundbergs följande systematiska arbete relativt ortodoxt i sitt upplägg. Ett statsändamål identifieras ändå, och i öv-rigt identifieras ett antal specifika offentligrättsliga subjekt av olika slag (kyrkan, korporationer, anstalter, etcetera) och deras olika objekt som består av diverse fy-siska egendomar.