Den viktigaste influensen för den svenska och nordiska förvaltnings-rättsvetenskapen under modern tid kom under -talet och bör-jan av -talet från den tyska doktrinen. Flera tyska författare som Otto Mayer, hans elev Friedrich Jellinek men också Edgar Loe-ning, Fritz Fleiner, med flera figurerade i litteraturlistorna.Trots att verk skrevs inom den svenska förvaltningsrättsvetenskapen bå-de tidigare unbå-der -talet och in på början av -talet utan di-rekta referenser till Tyskland, är dock den tyska disciplinen den för modern svensk förvaltningsrättsvetenskap viktigaste influensen. Även om detta arbete inte har någon rättshistorisk eller egentligt komparativ ambition, behövs en förankring i denna tradition.
Trots att Mayers direkta inflytande i den tidiga doktrinen var alltifrån obefintligt till skeptiskt distanserat kom hans centrala begrepp och systematik att prägla hela den svenska förvaltningsrätt-en. Mayer var »den egentliga skaparen av och klassikern i den moderna förvaltningsrättsvetenskapen i Tyskland». Han var in-spirerad av den positivistiska och konstruktiva rörelsen i civilrätten och fokuserade på att nå samma vetenskapliga renlärighet och rang
Björne, Realism och skandinavisk realism : -, f.
Inte minst genom Reuterskiölds reception av tysk och fransk doktrin, Ström-berg, Utvecklingslinjer inom den offentliga rätten : avskedsföreläsning, .
Björne, Realism och skandinavisk realism : -, .
Mayer var också en central figur inom hela den europeiska förvaltningsrätten, se Stolleis, Public Law in Germany, ff.
Björne, Realism och skandinavisk realism : -, . Se också Martin Loughlin, Foundations of Public Law, och Andersen, Om ugyldige
forvaltnings-akter, .
som civilrätten hade nått till. Detta innebar en utrensning av histo-ria, nationalekonomi och politik.
Mayer själv hämtade sin huvudsakliga inspiration i den frans-ka förvaltningsrätten när han utvecklade den tysfrans-ka. Han rörde sig inom den statsrättsliga positivismenvilket innebar ett brott med den tidigare bredare ansats som präglat politivetenskapen. Han in-ledde sin framställning med en inledning om begrepp, förvaltnings-rättens plats i rättssystemet och förvaltningsrättsvetenskapen samt en allmän del om historisk utveckling, huvuddrag och rättsskydd.
Mayers definition av förvaltningsrättens objekt, den offentliga förvaltningen börjar hos staten. Staten är förvaltningsrättslärans ob-jekt, men staten kan betraktas från olika perspektiv och förvaltnings-begreppet anger det perspektiv som angår förvaltningsrätten som disciplin. Staten utgörs av en gemenskap där ett folk lever under en samlad statsmakt. Förvaltning utgör då statens förverkligande av sitt statsändamål. Förvaltningen speglar därmed författningen som betraktar staten som något färdigställt. Förvaltningen är istället det som handlar om vad staten kan bli. Förvaltningen löper ur den för-fattningsbestämda makten och fungerar enbart som ett realiseran-de av realiseran-denna makts målsättningar.Mayer använder sig av den tra-ditionella indelningen mellan lagstiftning, rättskipning, förvaltning och menar att förvaltningen får sin bestämda avgränsning genom förvaltningsrätten. Alla dessa tre delar av statsverksamheten utgör
Enligt Björne skulle försöket dock genom verklighetens försorg möta stora motgångar i Weimarrepublikens tumultartade omvälvningar. Om än hans projekt lyckats systematisera förvaltningsrätten och lämna politik och historia bakom sig, så skulle verkligheten inte acceptera denna renlärighet, Björne, Realism och
skan-dinavisk realism : -, .
»Som karakteristiska drag för den statsrättsliga positivismen har man brukat ange avgränsandet av juridiken från både politiken, filosofin, historien och sam-hällsvetenskaperna, överförandet av privaträttens begrepp och metod på statsrät-ten samt betraktandet av själva stastatsrät-ten som en juridisk person, ett rättssubjekt i stället för den tidigare konstitutionella statsrättens organismtänkande.» Den
kon-struktiva riktningen : -, .
Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, .
olika sätt att realisera statsändamålet och skillnaden består bara i hur de realiserar detta ändamål.
Begreppet förvaltning går inte som lagstiftande eller rättskipan-de att avgränsa på samma tydliga sätt. Förvaltningen är inte förenad till sin karaktär så som de övriga, utan är endast förenad genom sin koppling till statsändamålet.Mayer påpekar också att dessa tre kategorier inte uttömmer allt som är ägnat att realisera statsända-målet. Exempelvis är den konstitutionella rätten inte möjlig att ka-tegorisera som lagstiftning, rättskipning eller förvaltning, även om den tydligt är en del av att förverkliga statsändamålet.Själva re-aliserandet av rättsstaten och den konstitutionella staten utgör ock-så ett slags undantag från den traditionella tredelningen, där för-valtningen spelar en avgörande roll.Som ett tredje exempel som undslipper kategoriseringen nämner Mayer diplomatiska kontak-ter och andra aktivitekontak-ter som faller in under folkrätten.Om än förvaltningen i Tyskland vid tiden för Mayers bok delas in i fem de-partment (utrikes-, krig-, justitie-, finans- och inrikesministerium) så är det endast finansförvaltningen och inrikesförvaltningen som utgör den »rena förvaltningen» inom ramen för Mayers systemati-sering.
Mayers teori går ut på att förvaltning är statens verksamhet och det rättssubjekt för vilket förvaltningsrätten skall gälla är staten. Det-ta rättssubjekt står i relation till sina undersåDet-tar, till den massa av enskilda som utgör de andra rättssubjekten. Även här krävs dock några ytterligare inskränkningar av begreppet, för att urskilja vad som just utgör förvaltningsrätten i denna relation mellan stat och
Deutsches Verwaltungsrecht, .
Ibid, .
Ibid, .
Ibid, .
ibid, f. Även krigföring och det som faller in under den konstitutionella nödrätten (Staatsnotrecht) måste falla utanför förvaltningsbegreppet enligt ibid, . Ytterligare ett exempel är de fall då lagformen används för att avgöra ett enskilt fall, ibid, .
ibid, . Liknande mer eller mindre detaljerade uppdelningar av olika specifi-ka delar av statsorganen och förvaltningsorganisationen finns hos författare som behandlas nedan, bland annat Rabenius och Reuterskiöld.
enskilda. För det första finns det ett styrande som inte innebär för-valtning, utan snarare organisation och befogenheter. Självförvalt-ning blir här en del av den inre förvaltSjälvförvalt-ningen.Förvaltningen går bara att förstå som en del av, eller aspekt av, den samhälleliga mak-ten så som den är strukturerad. Rätmak-ten och rättsordningen följer för-valtningen nära, sätter ut dess gränser och medel. Inom ramen för samhället sorterar förvaltningen in under den rättsliga sfären (Kreis von Rechtssätzen). Förvaltningen handlar om de olika verksamhe-ter som faller in under förvaltningsverksamheten (vattenrätt, väg-rätt, tågväg-rätt, etcetera), områden som också regleras av diverse andra rättsliga regler såsom privaträtt eller straffrätt. Det som då särskilt återstår för förvaltningsrätten är det som inte annars regleras av and-ra rättsområden. Förvaltningsrätten blir alltså samlingsområdet för de delar av rätten som inte sorterar in någon annanstans.
Förvaltningsakten var ett sedan tidigare centralt begrepp i den tyska förvaltningsrättenmen definierades av Mayer på ett infly-telserikt sätt som »ett till förvaltningen hörande överhetligt uttalan-de, som i det enskilda fallet bestämmer för undersåten, vad som för honom är riktigt». Begreppet så som Mayer definierade det låg nära och var inspirerat av den franska förvaltningsrättens acte ad-ministratif.
Sammantaget är alltså Mayers teori en slags begreppslig syste-matisering av vissa rättsliga regler som rör staten och statens verk-samhet. Utanför kärnan faller dock flera saker som av andra förfat-tare sorterats in under rubriken förvaltning, så som förvaltningens
Ibid, .
Ibid, .
Poul Andersen påpekar att innan Mayer hade termen Verwaltungsakt använts i en väldigt bred mening, »som Udtryk for Forvaltningens Handlinger overhove-det, herunder de rent faktiske Handlinger», Andersen, Om ugyldige
forvaltnings-akter, .
Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, , översättningen från Björne, Realism
och skandinavisk realism : -, . Jämför även diskussion Singh, German Administrative Law in Common Law Perspective, f om den nuvarande tyska
de-finitionen som utgår från § i den tyska förvaltningsprocesslagen och som även innefattar beslut som är mer generella och inte enbart rör vissa enskilda.
Andersen, Om ugyldige forvaltningsakter, f.
organisering och styrandet av den från regeringen samt exempel-vis utrikesförvaltningen som rör diplomatiska kontakter. Mayer var också kritisk till begrepp som det offentligrättsliga avtalet och för-sökte överlag upprätthålla en relativt strikt kärna som rörde just de juridiska aspekterna av de statliga verksamheter som inte kunde sor-teras in under andra rättsområden (statsrätt, lagstiftning, rättskip-ning) eller statsvetenskapliga begrepp och fenomen (styrande).