Den nordiska förvaltningsrättsvetenskapens historia och dess tidi-gaste ansatser präglades av den tidens kameralvetenskapliga para-digm och utvecklingen av den moderna förvaltningen från det kung-liga hushållet.Under -talet författas några statsrättsliga verk, men inga egentliga förvaltningsrättsliga verk står att finna.Med tanke på med vilken oerhörd försiktighet även statsrättsliga arbeten skrevs och publicerades (i enlighet med både ideologisk övertygel-se och maktpolitisk verklighet)är det måhända inte underligt att en behandling av de lägre delarna av den verkställande makten fick stå tillbaka. Rättsvetenskapen i sin helhet var inte heller någon väl-utvecklad vetenskapsgren vid denna tid.
De första texter vi hittar i den rättsvetenskapliga disciplin vi idag kallar förvaltningsrätten är Berchs Inledning til almänna hus-hålningen, innefattande grunden til politie, oeconomie och cameral wetenskaperne från och från samma århundrade Nehrmans Hushåldslagfarenheten. Berchs bok anges av Herlitz som det
tidigas-Björne, Realism och skandinavisk realism : -, , se vidare om detta begrepp nedan i avsnitt ...
Martin Loughlin, Foundations of Public Law, f. Se också angående fram-växten av en större »höghetsförvaltning» i Gustaf Vasas Sverige som sörjde för »ri-kets politi» samt en historisk översikt från -talet och framåt, SOU :, ff.
En intressant och koncis genomgång görs i SOU :, ff.
Björne, Patrioter och institutionalister : tiden före år , , , passim.
Mycket få professorer överlag i Sverige och Norden, ibid, .
te verket som behandlar svensk förvaltningsrätt, om än det främst inte behandlar juridiska spörsmål.
Under denna period var terminologin mycket heterogen och förvaltningsärendena kallades både i ämbetsspråk, doktrin och lag-stiftning för »än hushållningsmål, än politi- och ekonomimål, än blott politimål eller blott ekonomimål».Det är först under and-ra halvan av -talet som förvaltningsrättsvetenskapen får någon fart i och med Theodor Rabenius arbeten.
. Systematik och statens ändamål
(Rabenius, Ask, Blomberg)
Lars Björne påpekar att de tidiga framställningarna saknade utveck-lade diskussioner om de allmänna lärorna.Theodor Rabenius ar-bete är dock det första större som utgår från »förvaltningsrätten» som begrepp och som gör någon systematisk och i den meningen teoretisk redogörelse för vad förvaltningrätten är och vad den har för objekt.
Rabenius publicerar första delen i sin Handbok i Sveriges för-valtningsrätt och konstaterar i sitt förord att försöket att be-handla rätten från detta perspektiv är »fullkomligt nytt» och att det hänger samman med två aspekter i rättsutvecklingen. Den första är att Rabenius själv som lärare erfarit att undervisningen i ämnen som »ekonomirätt, näringsrätt, politirätt, finansrätt» visat sig kunna
fö-Ett tredje verk som Herlitz nämner är af Botins Beskrifning om swenska
hem-man och jordagods från som ett av de tidigaste verken som behandlar
kame-ralrätt och finansrätt som hade en »dominerande betydelse i äldre rätt». Herlitz,
Föreläsningar i förvaltningsrätt. , . Även Königs Lärdoms-Öfning. Stockholm. Fjerde Tomen. Angående Lagfarenheten i Politie-mål från kan anses vara en
direkt föregångare. Se Kotkas, Royal Police Ordinances in Early Modern Sweden, .
SOU :, . Se också Kotkas, Royal Police Ordinances in Early Modern
Sweden, kap V för en översikt av politivetenskapen och dess övergång till
förvalt-ningsrätt och ekonomi.
Björne, Realism och skandinavisk realism : -, .
För historisk kontext, se Brytningstiden : -, f.
ras samman i sina gemensamma delar i ett systematiskt behandlat ämne, vilket vore fördelaktigt.
Som nämnts ovan presenteras här för första gången tydligt idén i svensk doktrin om att förvaltningen kan fångas in rättsligt, inte bara från ett formellt perspektiv utan också från ett materiellt perspektiv. Förhoppningen är att den formella enheten skall mot-svaras av en »materiell och inre» enhet. Rabenius generella beskriv-ningar av förvaltningen är relativt kortfattade och fokuserar på en omfattande genomgång av materiell rätt. Han inleder dock med en med en diskussion under rubriken »Begreppet Statsförvalt-ning i vidsträckt betydelse». Grundstrukturen är att staten finns till för att uppnå ett övergripande mål, eller för att fylla en viss funk-tion, och att hela statens verksamhet finns till för och är teleologiskt inriktad på detta statsändamål.Rabenius befinner sig här tydligt inom det kameralistiska paradigmet.Förvaltningen (i inskränkt mening) blir då endast en av alla delarna som tillsammans syftar till att sträva mot och förverkliga detta mål.
Om än vi här kan se en tydlig koppling till den idé om ett statsän-damål som vi redan konstaterat blev viktig hos Mayer, har den här
Rabenius, Handbok i Sveriges gällande lagstiftning om förvaltningens
organisa-tion och embetsmännen, Förord, onumrerat. Dessutom har den juridiska
ämbetsex-amen vid tiden för publicering bestämts innehålla »administrativrätt», vilket ytter-ligare förstärker behovet av en systematisk sammanställning enligt Rabenius.
Vilket alltsedan Rabenius ansetts som otillfredställande för författarna i dokt-rinen.
»Med Statsförvaltning i vidsträckt betydelse förstås regeringens verksamhet för statsändamålets förverkligande. Efter de väsentligaste momenterna af detta är föremålet för statsförvaltningens verksamhet dels rättstillståndets upprätthållande, dels vidtagandet af de åtgärder, genom hvilka medborgarnes fysiska och andliga personlighet må vinna en så fullkomlig utveckling som möjligt, dels anskaffandet af de till dessa båda ändamåls vinnande nödiga materiella medel och deras förvalt-ning. I formelt hänseende är statsförvaltningen dels lagstiftande; dels
handhafvan-de. Såsom lagstiftande bestämmer den de allmänna grundsatser, efter hvilka
sta-ten bör förvaltas, hvilket sker genom lagarnes sanktionerande, promulgerande och
necessiterande.» Handbok i Sveriges gällande lagstiftning om förvaltningens organi-sation och embetsmännen, .
»Cameralism operated on the simple premise that the welfare of the state is the highest law.» Martin Loughlin, Foundations of Public Law, .
en ganska annorlunda karaktär och samlas in under det mycket mer omfattande begreppet »statsförvaltning». Det övergripande statsän-damålet har två huvudkomponenter: rättstillståndets upprätthållan-de och åtgärupprätthållan-der för att främja utvecklingen av medborgarnas fysiska och andliga personlighet. Båda dessa målsättningar vilar på anför-skaffandet av resurser i form av materiella medel, förvaltandet av dessa och den tvingande makten (necessiterandet) med vilken sta-ten genomdriver sina lagar.Statsförvaltningen består alltså i två huvudsakliga typer av verksamheter: lagstiftande och handhavande. Dessutom delar Rabenius in statsförvaltningsrätten i sex områden: folkrätt (eller yttre statsrätt), författningsrätt (grundlagar, inre stats-rätt), civilrätt, straffrätt, processrätt och slutligen förvaltningsrätten som är föremålet för hans arbete.
Statsförvaltning är här alltså den övergripande förvaltningen av hela samhället – en mycket bred användning av termen. Förvalt-ningsrätten som en underkategori är den del som »ordnar» stats-förvaltningen så att den kan uppnå sina övergripande mål. Förvalt-ningsprocessen som Rabenius uttrycker det är de funktioner där det »är att förklara, huruvida statsförvaltningen enligt de reglor, som gälla för densamma i övriga yttringar af dess verksamhet, är befogad att vidtaga en åtgärd eller göra det på det ena eller andra sättet».
Den verkställande makten består i två delar och utgör dessutom ett slags restkategori när tillseendet och dömandet inte innefattar vissa åtgärder.
Den verkställande makten är här både en del av statsförvaltning-en till skillnad från hos Mayer och innefattar dessutom all dstatsförvaltning-en
fak-Statsändamålet var en central aspekt av statsrätten hos flera författare vid den här tiden. Se bland annat om F. C. Bornemann i Björne, Den konstruktiva
riktning-en : -, f och om Robert Hermanson ibid, ff.
Rabenius, Handbok i Sveriges gällande lagstiftning om förvaltningens
organisa-tion och embetsmännen, .
»Den verkställande maktens funktioner bestå antingen i vidtagandet af såda-na åtgärder, hvilka äro nödvändiga för rättstillståndets upprätthållande, eller ock i utförandet af hvad som i öfrigt kan vara erforderligt för statsändamålets förverkli-gande och ej faller under någon af de redan omtalade slagen af statsförvaltningens verksamhet.» ibid, .
tiska verksamhet som Rabenius menar styrs av uppfyllandet av stats-ändamålet. Genom att avskilja rättskipningen och den exekutiva processen »uppkommer begreppet statsförvaltning i inskränkt och egentlig mening».I den andra utgåvan från har Rabenius infogat en mening om regeringens roll inom förvaltningen. Statsför-valtningen är överlämnad till regeringen i vidsträckt mening, eller i varje fall till regeringen som det högsta förvaltningsorganet. För-valtningen som rättslig struktur och som verksamhet blir därmed i Rabenius system en del av den verkställande makten och dess orga-nisation.
Vad är då förvaltningsrätten för Rabenius? Det är samlingen av lagar som binder statsförvaltningen,de representativa organen och kommunernas organ när de utövar sina »förvaltningsbestyr». Förvaltningsrätten består då dels av regler som skapar organen och handlingsregler (regler om vad och hur organen skall göra). Här finns alltså både strukturen med lagar som berättar i någon detalj hur myndigheten skall handla och strukturen med lagar inom vilket ett skönsmässigt utrymme finns, och där myndigheten själv bedö-mer hur ändamålet inom denna ram kan uppnås.För Rabenius är det primärt frågan om det som vi idag kallar myndighetsutöv-ning; det gemensamma innehållet i lagarna som ingår i förvaltnings-rätten berör, enligt vad han här skriver, förhållandet stat–enskild. Om så är fallet finns möjligheten att väcka besvär hos högre myn-dighet.
Hos Rabenius finner vi alltså ett system och en teori om förvalt-ningen som förvisso har ett väsentligt bredare anslag än den vi
kom-Handbok i Sveriges gällande lagstiftning om förvaltningens organisation och em-betsmännen, .
Handbok i Sveriges gällande förvaltningsrätt, .
I den inskränkta betydelsen får antas.
Handbok i Sveriges gällande lagstiftning om förvaltningens organisation och em-betsmännen, f.
»Det gemensamma innehållet af dessa lagar är dock, att de bestämma det för-hållande, som eger rum emellan staten såsom sådan, d. v. s. såsom utförande hvad som, inom de för förvaltningen angifna gränser, tillhör statsändamålet, och de en-skilde.» ibid, .
Ibid, .
mer finna hos senare författare i den tyska doktrinen som Mayer, men också hos de flesta av efterföljarna i den svenska doktrinen. Vi bör dock inte låta oss förvirras av terminologin. Statsförvaltningen som Rabenius talar om motsvaras ganska väl av Mayers statsverk-samhet och det som utgör den egentliga förvaltningen är det i in-skränkt mening som rör relationen mellan stat och enskild, det vill säga området för myndighetsutövningen och det som i Mayers sy-stem benämns förvaltningsakt.
John Ask var efterföljare till Rabenius. Hans verk från , Fö-reläsningar i svensk förvaltningsrätt, är en huvudsakligen materiell genomgång av förvaltningsrätten utan någon teoretisk diskussion. Ask presenterar inledningsvis och i hela boken ganska sedvanlig be-skrivning av förvaltningsrätten. Han gör dock en anmärkning angå-ende relationen mellan lagstiftning och lagskipning (rättskipning) samt ytterligare en om förvaltningen. Han konstaterar att lagstift-ningen tillkommer regering och riksdag, medan lagskiplagstift-ningen till-kommer oberoende domstolar och förvaltningen under regeringen (formellt kungen vid denna tid) med oberoende men ansvarighet inför statsråden. Detta är dock inte allt:
Härmed är dock ingenting angifvet om de ifrågavaran-de funktionernas natur. Lagstiftning är uppställanifrågavaran-de af en abstrakt rättssats, lagskipning af en konkret. Men det skulle föga båta ett samhälle att ega en lagbok och domstolar, som fälla sina utslag, om det stannade der-vid. Statslifvet kräver verksamhet, d. ä. handling i egent-lig mening och initativ till handling. Förvaltning in-nebär alltid en verksamhet, statsförvaltningen en verk-samhet till uppnående af bestämda statsändamål.
Hans arbete innefattar inte någon utvecklad allmän del, eller för den heller någon egentlig internationell förankring i den internationella (tyska eller franska) förvaltningsdoktrinen, Björne, Den konstruktiva riktningen : -, . Han delar in den offentliga rätten i en yttre (folkrätt) och inre (statsrätt) där den sena-re handlar om de statens funkioner som »äro mångahanda, men vanligen plägar man sammföra dem i tre hufvudgrupper: lagstiftande, lagskipande och
förvaltan-de», Ask, Föreläsningar i svensk förvaltningsrätt, .
Ibid, .
Statens främjande av sitt ändamål lagstiftning förvaltning i vidsträckt mening
rättskipning förvaltning i inskränkt mening Tabell .: Blombergs systematik
Ask konstaterar alltså att lagstiftningens abstrakta regler måste realiseras genom konkreta domar. Men utöver denna realistiska be-skrivning konstaterar han också att själva förvaltningen är en verk-samhet, »handling i egentlig mening». Trots detta bygger inte Ask vidare på vad detta betyder för förvaltningsrätten eller dess veten-skap. Det huvudsakliga området för (stats)förvaltningsrätten är de »rättsligt bindande påbud» som leder fram till olika konkreta hand-lingar och som därmed utgör verksamheten.
Hugo Blomberg var även han anhängare av statsändamålet som den orienterande principen för statens och förvaltningsrättens verk-samhet, men också av att staten skulle beskrivas som den är, snarare än som den bör vara. I sin framställning i Nordisk Retsencyklopedi går Blomberg mycket kortfattat igenom vad förvaltning är. I ytterli-gare ett exempel på de variationer ett grundläggande begreppssche-ma kan genomgå, delar han in statens verksamhet till främjande av sitt ändamål i dels »påbjudande af allmänna, abstrakta föreskrifter, rättssatser» det vill säga lagstiftning och »dels uti ordnandet af in-dividuella eller konkreta angelägenheter». (Se tabell ..) Om »för-valtning i inskränkt eller egentlig» mening skriver Blomberg:
Denna är ingalunda begränsad till ett genomförande af lagar allenast utan består i en mängd fall uti ett fritt handlande inom lagarnes råmärken, för att tillgodose de kollektiva intressen, som härflyta ur den mänskliga sammanlefnaden och som finna sitt uttryck i statens ändamål.
Föreläsningar i svensk förvaltningsrätt, f.
Blomberg, Nordisk Retsencyklopædi. , Den nordiska förvaltningsrätten, .
Värt att notera här är att, oberoende det ideologiska hänföran-de av statens verksamhet till hänföran-dess ändamål, skriver Blomberg tyd-ligt hur förvaltningen »i en mängd fall» utgörs av ett skönsmässigt (»fritt») handlande. Senare i avsnittet påpekar Blomberg hur staten behöver många organ och att en avgörande fråga därför är hur des-sa organ organiseras. Karakteristiskt är dock att själva utläggningen av förvaltningsrätten som resten av Blombergs text handlar om inte berör själva denna rest, den förvaltning som består i fritt handlande inom lagens råmärken.