Det nuvarande uppföljningssystemet för den generella minoritetspolitiken

6.3.1 Uppföljningssystemets övergripande delar

Det nuvarande uppföljningssystemet lades fram i propositionen Från erkännande till egenmakt (prop. 2008/09:158). Systemet skulle enligt regeringen bestå av fyra delar:

– konkretisering av minoritetspolitikens mål till de tre delområdena, – uppföljningsansvar i förhållande till kommuner och regioner, – samordning av statliga myndigheter samt

– återrapportering till regeringen.

150

Regeringen konstaterade även att det fanns behov av vissa kunskaps-höjande insatser. Dessa utgör enligt förarbetenas terminologi inte en del av uppföljningssystemet.

De tre delområdena beskriver utredningen närmare i nästa avsnitt.

Uppföljningsansvaret, som gavs till Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, syftade enligt regeringen till att

• driva på genomförandet av de i lagen angivna rättigheterna och skyldigheterna på det kommunala planet,

• som en del av den stödjande verksamheten främja samordning mellan kommuner, samt

• ge regeringen underlag rörande efterlevnaden av minoritetslagen.

Regeringen angav även att Sametinget och Länsstyrelsen i Stockholms län skulle ges ett samordningsansvar för de minoritetspolitiska målen i förhållande till andra statliga myndigheter.

Slutligen skulle uppföljningen bygga på en återrapportering till regeringen. Regeringen bedömde att Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget skulle ges ansvar att till regeringen redovisa en sam-lad bedömning av efterlevnaden av lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk, samt att andra relevanta myndigheter skulle lämna underlag till dessa myndigheter.

Utredningen har valt att begreppsmässigt skilja på främjande- respektive uppföljningsfunktionen. ”Uppföljning” har utredningen definierat som insamling, analys och redovisning av politikens genom-förande och effekter. En del av det som i förarbetena beskrivs som en del av uppföljningssystemet blir med utredningens sätt att se på begreppen snarare en del av främjandefunktionen, exempelvis till-handahållande av stöd till kommuner. Annat, exempelvis myndig-hetssamordning, kan ingå som ett led i båda funktionerna. Utred-ningens redovisning nedan utgår från detta synsätt.

6.3.2 Minoritetspolitikens tre delområden

De tre delområdena beskrivs i förarbetena på följande sätt.

Första delområdet: Diskriminering och utsatthet

Att ge skydd åt de nationella minoriteterna innebär att diskriminering på grund av etnicitet eller tillhörighet till nationell minoritet ska bekäm-pas och att de nationella minoriteterna ska ges förutsättningar att delta i samhällslivet på lika villkor.

Enligt ramkonventionens bestämmelser har Sverige åtagit sig att vidta lämpliga åtgärder för att inom alla områden av det ekonomiska, sociala, politiska och kulturella livet främja fullständig och effektiv jämlikhet mellan personer som tillhör en nationell minoritet och personer som tillhör majoritetsbefolkningen. Det innebär att de nationella minorite-terna fullt ut ska kunna utveckla sin potential och ha samma förutsätt-ningar i samhället som majoritetsbefolkningen. Samhället ska därför mot-verka missgynnande och utsatthet av de nationella minoriteterna.

Andra delområdet: Inflytande och delaktighet

Att stärka de nationella minoriteternas möjligheter till inflytande inne-bär att formerna för samråd ska förbättras och de nationella minoriteter ska ges reellt inflytande i frågor som berör dem. Politiskt deltagande ska uppmuntras, såsom deltagande i Sametingsvalen. Utarbetande av olika former för inflytande inom de nationella minoriteterna bör främjas. Det kan t.ex. handla om deltagande i olika brukarråd eller andra samverkans-fora. Kvinnors och ungas deltagande ska främjas. De nationella minori-teterna ska ges tillgång till olika nationella, regionala och lokala dialog-fora på likvärdiga villkor som majoritetsföreträdare. Strukturella hinder mot inflytande ska, så långt det är möjligt, undanröjas.

Tredje delområdet: Språk och kulturell identitet

Att stödja de nationella minoritetsspråken så att de hålls levande innebär att de nationella minoriteterna ska ges möjligheter att tillägna sig, bruka och utveckla sitt modersmål och utveckla en egen kulturell identitet. De nationella minoriteterna ska kunna överföra sitt minoritetsspråk och sin kultur till nästa generation. De nationella minoritetsspråken, som utgör en del av det svenska kulturarvet, ska kunna bevaras och utvecklas som levande språk i Sverige.

Skälet till att delområden infördes var att regeringen ansåg att effek-terna av vidtagna insatser inte gick att följa upp tillräckligt väl i för-hållande till det övergripande minoritetspolitiska målet som närmast var att se som ett slutmål. Hur långt arbetet hade kommit för att nå detta slutmål var svårare att avläsa. Regeringen uttalade att

delområ-152

dena skulle följas upp särskilt och att regeringens egen och myndig-heters uppföljning, analys och redovisning av arbetet för att främja det övergripande minoritetspolitiska målet särskilt skulle belysa in-satserna och effekterna av sådana insatser inom delområdena.

Utredningen om en stärkt minoritetspolitik bedömde i betänkan-det Nästa steg? Förslag för en stärkt minoritetspolitik (SOU 2017:60) att delområdet språk och kultur skulle prioriteras särskilt. Reger-ingen delade emellertid inte den bedömnReger-ingen. I samband med den senaste reformen uttalade regeringen att de nationella minoriteter-nas rättigheter bildar en helhet och att de tre delområdena är delar av denna helhet. Regeringen ansåg att det inte är möjligt att prio-ritera mellan de tre delområdena, men bedömde att språk och kultur är kärnan i de nationella minoriteternas identitet, och att en funge-rande överföring av språk och kultur mellan generationer därför är en central uppgift för minoritetspolitiken (prop. 2017/18:199, s. 24).

6.3.3 Årlig rapportering till regeringen

Uppföljningen av minoritetspolitiken är uppbyggd kring den gemen-samma rapport som Sametinget och Länsstyrelsen i Stockholms län, i enlighet med regleringsbrevsuppdrag, lämnar varje år i början på april. I enlighet med förarbetsuttalandena ålägger regeringen även regel-mässigt myndigheter med återrapporteringsskyldighet på området enligt regleringsbrev, eller med särskilda minoritetspolitiska uppdrag, att lämna sin redovisning även till Sametinget och länsstyrelsen.

Bakgrund till den nuvarande rapporteringen

I samband med reformen 2010 anförde regeringen att det fanns behov av att förbättra dess överblick av efterlevnaden av Europa-rådets minoritetskonventioner. Det fanns också ett behov av att för-bättra myndighetsstyrningen på minoritetspolitikens område. Reger-ingen avsåg därför att ge relevanta myndigheter i uppdrag att med regelbundna intervaller särskilt analysera och rapportera vad som gjorts inom respektive ansvarsområde för att säkerställa efterlev-naden av den föreslagna lagen om nationella minoriteter och minori-tetsspråk. I denna redovisning skulle utvecklingen inom relevanta

utpekade delområden för det minoritetspolitiska målet följas upp och redovisas särskilt.

Uppföljningsrapporterna skulle sammanställas av Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget, som i sin tur skulle lämna en samlad bedömning av situationen till regeringen. Den samlade bedömningen skulle även innehålla en redovisning av hur kommunerna tillämpar lagstiftningen. Därmed kunde regeringen få en bättre överblick över minoritetspolitikens effekter och efterlevnaden av de internationella åtagandena i Sverige. Regeringen konstaterade även att uppföljnings-rapporterna skulle komma att utgöra ett viktigt underlag för reger-ingens redovisning i samband med Europarådets regelbundna över-vakning av efterlevnaden av åtagandena.

Inför år 2013 fick Sametinget och Länsstyrelsen i Stockholms län i uppdrag att analysera hur uppföljningssystemet skulle kunna ut-vecklas så att resultat och effekter tydligare skulle kunna mätas och följas. Uppdraget resulterade i att myndigheterna i rapporten för det året utarbetade ett uppföljningssystem med indikatorer baserade på enkätsvar och statistik (indikatorsystemet).

De årliga rapporterna

Sametinget och Länsstyrelsen i Stockholms län har lämnat en årlig rapport om minoritetspolitikens utveckling för varje år från och med 2010. Årsrapporten består av flera olika delar. Utöver ett bakgrunds- och metodavsnitt samt en sammanfattning och ett analysavsnitt inne-håller den följande återkommande delar:

– en redovisning av fördelningen av statsbidrag till kommuner och regioner i förvaltningsområde och av hur de har använt bidraget, – en redogörelse för Sametingets och länsstyrelsens stödjande,

samordnande och kunskapshöjande insatser, och

– en sammanfattning av andra myndigheters redovisningar av sina uppdrag.

Därtill innehåller rapporterna en del vars innehåll varierar från år till år. Vart tredje år från och med 2014 innehåller rapporten en bredare uppföljning baserad på indikatorsystemet. Åren däremellan görs

tema-154

tiska uppföljningar inom olika områden. Några av indikatorerna redo-visas varje år.

Rapporterna innehåller även förslag till åtgärder ställda till regeringen.

6.3.4 De tematiska uppföljningarna

De år då det inte sker någon bred indikatorbaserad uppföljning gör Sametinget och länsstyrelsen i stället tematiska uppföljningar. Teman beslutas från år till år baserat bland annat på vad uppföljningsmyn-digheterna uppfattar är angelägna frågor i kontakter med minoritets-företrädare och tjänstepersoner.

Underlaget till den tematiska delen bygger på specifika frågor i den årliga uppföljningsenkäten, statistikinhämtning, intervjuer, fokus-grupper och information som framkommit i dialogen med en särskilt utsedd referensgrupp där företrädare för de nationella minoriteterna ingår.

Teman har hittills varit

– Barns rätt till sitt nationella minoritetsspråk inom förskola, för-skoleklass och skola (2015),

– Service och omvårdnad inom äldreomsorgen på nationella mino-ritetsspråk (2016),

– Inflytande och delaktighet – en fördjupning (2018) och – Mål och riktlinjer (2019).

I en bilaga till årsrapporten 2017 finns även en särskild fördjupning som rör kommuners arbete med minoritetslagens grundskydd.

6.3.5 Indikatorsystemet

Som nämnts sker en uppföljning med indikatorsystemet vart tredje år. Senaste gången var således i rapporten för år 2017 och nästkom-mande gång blir i rapporten för år 2020. År 2013, när systemet använ-des första gången, redovisaanvän-des 38 indikatorer. I den senaste rappor-ten ingår 22 indikatorer. Dessa är fördelade på minoritetspolitikens tre delområden diskriminering och utsatthet (fem indikatorer), in-flytande och delaktighet (tre indikatorer), språk och kulturell

identi-tet (tolv indikatorer) samt på det övergripande området ”organiser-ing” (två indikatorer). Indikatoröversikten från rapporten finns som bilaga 3 till betänkandet.

Under respektive indikator redovisas en eller, oftast, flera variab-ler. I det fall det är möjligt redovisas även förändringen av variabelns mätvärde i förhållande till föregående indikatorbaserade uppföljning.

Sju indikatorer bygger på statistik och uppgifter som samlas in av andra aktörer. Tre av dessa indikatorer, nr. 1–3, bygger på uppgifter och bedömningar från Diskrimineringsombudsmannen. Indikator nr. 4 bygger på uppgifter ur hatbrottsstatistiken från Brottsförebyggande rådet. Indikator nr. 16 bygger på tillgänglig statistik från Skolverket om antal elever som är berättigade till respektive deltar i modersmåls-undervisning på minoritetsspråk. Indikator nr. 17 bygger på tillgäng-lig statistik om antal sökande och antagna till språk- och/eller kul-turkurser på minoritetsspråk vid universitet och högskolor. Indika-tor nr. 20 bygger på de uppgifter om sändningstid på de nationella minoritetsspråken finska, meänkieli, romani chib och samiska som redovisas av public service-bolagen.

Övriga indikatorer bygger på svar på Sametingets och länsstyrel-sens enkäter till kommuner, regioner, statliga myndigheter, företrä-dare för nationella minoriteterna på lokal nivå, riksorganisationer och Sametingets politiker.

Sex av indikatorerna redovisas varje år. Dessa är:

– Antalet insatser för att förebygga och motverka diskriminering av nationella minoriteter (nr. 5)

– Former för inflytande och delaktighet (nr. 6)

– Möjligheter till påverkan på beslut och inriktning (nr. 7)

– Nationella minoriteters förutsättningar/kapacitet för inflytande och delaktighet (nr. 8)

– Insatser för att skydda och främja nationella minoriteters språk och kultur (nr. 9) och

– Information om rättigheter på nationella minoritetsspråk (nr. 13).

156

6.3.6 Regeringens redovisning i budgetpropositionen

Regeringen har under Utgiftsområde 1, området Nationella minori-teter avseende anslag 7:1 Åtgärder för nationella minoriminori-teter respek-tive 7:2 Åtgärder för den nationella minoriteten romer återkommande använt sig av ett antal bedömningsgrunder. I budgetpropositionerna från och med budgetåret 2017 har följande centrala bedömnings-grunder använts:

– kommuners, regioners och myndigheters efterlevnad av minori-tetslagen och Sveriges internationella åtaganden inom området, – informations- och kunskapshöjande insatser för att förstärka

efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter,

– Diskrimineringsombudsmannens (DO) och andra aktörers arbete mot diskriminering och utsatthet,

– utvecklingen av samråd med och inflytande för de nationella minoriteterna,

– språk- och kulturaktiviteter för och av de nationella minorite-terna, och

– insatser för att stärka de nationella minoritetsspråken.

Insatser som berör de nationella minoriteterna redovisas även under flera andra utgiftsområden i budgetpropositionen.

6.4 Utredningens iakttagelser