Förutsättningar som påverkar styrning och uppföljning av minoritetspolitiken

Regeringens huvudsakliga styrverktyg

Regeringen har ett antal instrument till sitt förfogande för att på-verka myndigheterna att handla på ett visst sätt, och styrningens beståndsdelar är både formella och informella. Själva ärendehand-läggningen kan till exempel vara reglerad i lag eller förordning, och en rad författningar ställer också mer generella krav på myndig-heterna. Myndigheterna styrs också genom bland annat instruktion, beslut om regleringsbrev och andra regeringsbeslut, mål, resultat-krav, regler, resurser, val av styrformer, organisering, informella kon-takter, chefstillsättningar (utnämningsmakten) och granskning.

Ett viktigt styrmedel är regler meddelade av riksdagen och reger-ingen. Till att börja med finns ett omfattande generellt regelverk som gäller för alla eller flertalet myndigheter. Delar av regelverket finns i lag, exempelvis förvaltningslagen (2017:900) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Andra regler finns i förordning. Ett viktigt allmänt regelverk är myndighetsförordningen (2007:515), som bland annat innehåller bestämmelser om de tre vanliga ledningsformerna¹, samt myndighetsledningens ansvar, uppgifter och beslutsförhet. Be-stämmelserna gäller om inte en lag eller förordning innehåller en bestäm-melse som avviker från förordningen.

Regeringen beslutar normalt dessutom om förordningar med in-struktion för respektive myndighet. I inin-struktionen regleras even-tuella undantag från myndighetsförordningen, samt bland annat myn-dighetens uppdrag och uppgifter, ledningsform, anställningar och eventuella rätt att meddela föreskrifter.

Utöver regelstyrningen styr regeringen myndigheterna med eko-nomiska styrmedel. Myndigheterna är skyldiga att årligen lämna in en årsredovisning samt ett budgetunderlag till regeringen. I årsredo-visningen ska myndigheten redovisa och kommentera verksamhe-tens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndig-hetens instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Myndighetens

budget-1 Det finns enligt myndighetsförordningen tre huvudsakliga ledningsformer för myndigheter under regeringen: enrådighetsmyndigheter, styrelsemyndigheter och nämndmyndigheter.

underlag ska bland annat innehålla förslag till finansiering av verk-samheten under de tre närmast följande budgetåren.

Budgetunderlaget används av regeringen i arbetet med att ta fram en budgetproposition till riksdagen med förslag till anslagsbeslut.

I regeringens årliga beslut om regleringsbrev tilldelas myndigheten anslag och andra finansiella befogenheter samt villkor för använd-ningen av dessa under aktuellt budgetår. Regleringsbrevet kan också innehålla mål, återrapporteringskrav och uppdrag till myndigheten.

Regeringen kan därutöver när som helst under året besluta om ytterligare uppdrag eller om ändring av regleringsbrevet. Regeringen kan även ge myndigheter uppdrag genom beslut vid regeringssam-manträde, det vill säga utan att uppdraget anges i myndighetens in-struktion, annan förordning eller regleringsbrev.

Myndighetsstyrningen innehåller även informella inslag. Departe-mentsledningen och myndighetsledningen genomför årligen en myn-dighetsdialog med syfte att följa upp myndighetens verksamhet, ge återkoppling och bedömning av resultatet samt diskutera verksam-heten i ett framåtblickande perspektiv. I anslutning till dialogtillfället ges även möjlighet för myndighetschefen respektive ordföranden att ha ett enskilt samtal med departementsledningen. Myndighetsdialo-gen är inte författningsreglerad. Utöver myndighetsdialoMyndighetsdialo-gen kan det förekomma löpande kontakter under året mellan myndighetsled-ningen och regeringen. Vilken frekvens och inriktning dessa kontak-ter har beror på verksamheten och politikområdet.

Regeringen kan med hänsyn till den kommunala självstyrelsen inte på motsvarande sätt styra kommuner och regioner. Skyldigheter för dem måste enligt 8 kap. 2 § regeringsformen meddelas genom lag. Riksdagen kan dock enligt 3 §, med vissa undantag, bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter. Enligt 14 kap. 3 § reger-ingsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen.

Tillitsbaserad styrning

Tillitsreformen syftar till att utveckla formerna för den statliga styr-ningen genom att balansera behovet av kontroll med förtroende för medarbetarnas verksamhetsnära kunskap och erfarenhet. Reformen

136

är ett led i regeringens arbete för att skapa mer effektiva offentliga verksamheter samt större nytta för medborgarna. Tillitsdelegationen tillsattes 2016 och har haft ett uppdrag att främja tillitsbaserad styr-ning både i förhållande till kommuner och regioner och till statliga myndigheter. Delegationen har lämnat flera betänkanden och i oktober 2019 lämnades betänkandet Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten (SOU 2019:43).

I betänkandet anför delegationen bland annat att tillitsbaserad styrning och ledning är ett förhållningssätt eller en inriktning – inte ett färdigt koncept eller en specifik metod för styrning. Tillitsbase-rad styrning och ledning innebär en förskjutning av fokus från tTillitsbase-radi- tradi-tionell, formell styrning till en starkare betoning på kultur, ledarskap och hela system. Begreppet tillit betonar betydelsen av det infor-mella, det vill säga kultur, värderingar och attityder.

Delegationen har tagit fram sju vägledande principer som känne-tecknar tillitsbaserad styrning och ledning: tillit, medborgarfokus, hel-hetssyn, handlingsutrymme, stöd, kunskap och öppenhet.

Utmaningar för styrningen och uppföljningen av minoritetspolitiken

Minoritetspolitiken är utpräglat tvärsektoriell. Som framgår av av-snitt 3 förverkligas den inom verksamheter som finansieras under flera anslag utöver de två minoritetspolitiska anslagen i statsbud-geten (utgiftsområde 1). De formella och informella styrmedel som finns till regeringens förfogande skiljer sig i teorin inte inom minori-tetspolitiken, jämfört med andra mer ”sektoriella” politikområden.

Minoritetspolitikens karaktär innebär emellertid i praktiken särskilda utmaningar, som den delar med andra tvärsektoriella politikområ-den, när det gäller styrningen och uppföljningen.

Många aktörer och svårt att följa effekter av offentliga insatser

En utmaning är att många olika verksamheter, såväl på statlig nivå som på kommun- och regionnivå, förväntas bidra till uppfyllelse av politikens mål och förverkligandet av de nationella minoriteternas rättigheter. Samtidigt utgör minoritetspolitiken för det stora fler-talet av dessa verksamheter endast en av många frågor och mål att ta

hänsyn till. De olika verksamheterna har dessutom skilda förutsätt-ningar och förvaltningskultur. De sorterar under flera olika departe-ment, utöver Kulturdepartementet som har det huvudsakliga an-svaret för minoritetspolitiken. De många aktörerna interagerar med varandra, och med företrädare för de nationella minoriteterna på lokal, regional och nationell nivå. Antalet inbördes kopplingar och relationer gör systemet komplext och svårt att överblicka.

Till detta kommer att de olika aktörernas bidrag till minoritets-politiken dels sällan eller aldrig kan följas hela vägen fram till poli-tikens övergripande mål, dels skiljer sig åt sinsemellan på ett sätt som gör det svårt att jämföra och prioritera mellan olika insatser. Detta gäller särskilt inom delområdena diskriminering och utsatthet respek-tive språk och kulturell identitet.

Därtill beror de förändringar man vill åstadkomma genom politi-ken även på omständigheter utanför det allmännas kontroll eller som det allmänna endast indirekt kan påverka. Möjligheten att nå poli-tikens mål är beroende av attityder och värderingar såväl bland befolk-ningen i stort som inom de nationella minoriteterna. Huruvida en-skilda tillägnar sig sitt minoritetsspråk kan exempelvis antas bero på ett komplex av såväl individuella som samhälleliga faktorer. Inom de nationella minoriteterna kan det exempelvis finnas negativa före-ställningar om minoritetsspråket, grundade i historiska erfarenheter, vilket leder till att man väljer att inte föra språket vidare till sina barn.

Fördomar bland allmänheten kan leda till diskriminering av de natio-nella minoriteterna. Sådana negativa attityder och värderingar kan vara djupt rotade, ta lång tid att förändra och påverkas av exempelvis politiska strömningar och händelser i omvärlden.

Vidare tar det typiskt sett lång tid för de slutliga effekter eller sam-hällseffekter som eftersträvas inom minoritetspolitiken att inträda.

Ett exempel är språköverföringen mellan generationer som bland annat är beroende av utbildningsinsatser som inte får fullt genomslag förr-än på lförr-ängre sikt.

138

Särskilda svårigheter att följa effekterna av minoritetspolitiken

En uppföljning i syfte att beskriva utvecklingen inom ett politik-område kan ske genom kvantitativa mätningar av olika fenomen över tid. I minoritetspolitikens fall är det emellertid i flera hänseenden svårt att kvantitativt mäta effekter i förhållande till politikens mål.

För det första tar politiken sikte på sådant som i sig kan vara svårt att kvantifiera, exempelvis begrepp som ”kulturell identitet”. Försök att ändå kvantifiera dem kan riskera att leda till snedvridningar i styr-ningen genom att det läggs för stort fokus på de mätbara aspekterna.

För det andra är det svårt att genomföra kvantitativa undersök-ningar – riktade till minoriteterna eller i undersökundersök-ningar till befolk-ningen i stort – som leder till slutsatser som är möjliga att generali-sera på gruppnivå i förhållande till de nationella minoriteterna eller i förhållande till minoritetsspråkstalarna (se om detta exempelvis i SOU 2017:88, s. 153 f.). I detta avseende innebär minoritetspoliti-ken en ytterligare svårighet i styrnings- och uppföljningshänseende som skiljer den från en del andra tvärsektoriella områden. Inom exem-pelvis jämställdhetspolitiken och ungdomspolitiken är möjligheterna att inhämta sådana data väsentligt bättre.

Utredningen konstaterar avslutningsvis att genomförandet av minoritetspolitiken till stor del är beroende av insatser på kommun- och regionnivå. Behovet av styrning och uppföljning från riksdagens eller regeringens sida behöver därför alltid balanseras mot den kom-munala självstyrelsen. En kraftfullare styrning och uppföljning från den nationella nivån kan dessutom även minska de nationella minori-teternas möjlighet till inflytande på kommun- och regionnivå.