En programteoretisk ram

Med hänsyn till frågornas komplexitet behöver diskussionen om upp-följningssystemet utgå från en modell av verkligheten i syfte att göra den greppbar. Utredningen kommer att använda sig av nedanstående modell.

140

Uppställningen bygger på den typ av modeller som brukar kallas

”programteori”, ”interventionsteori” eller ”verksamhetsteori” (Vedung, 2009, s. 47), eller ”verksamhetslogik” (ESV 2016:31). Utredningens syfte med denna programteoretiska bakgrund är att möjliggöra en diskussion om behovet av uppföljning och utvärdering i olika delar av minoritetspolitiken. Uppställningen bygger på en tänkt kedja av orsakssamband från regeringens och riksdagens styrinstrument till olika led av effekter. Det finns anledning att kommentera varje del av modellen.

1. Styrinstrument

Med styrinstrument avser utredningen styrmedel beslutade av riksdag eller regering: föreskrifter (exempelvis minoritetslagen), beslut om resursfördelning, särskilda uppdrag och återrapporteringskrav till myn-digheter och så vidare. Även olika slags målformuleringar utgör en del av styrinstrumenten.

2. Förvaltningsprocesser

Med förvaltningsprocesser avser utredningen statliga myndigheters, kommuners och regioners interna processer som avser bland annat beslut om hur arbetet med minoritetsfrågorna organiseras, hur före-skrifter och direktiv från regeringen tolkas och så vidare. I förvalt-ningsprocesserna ingår även nätverk och samarbete mellan dessa aktörer.

3. Prestationer

Med prestationer avser utredningen de aktiviteter eller produkter som ”lämnar” förvaltningen till följd av styrinstrumenten: till exem-pel fördelning av statsbidrag till minoritetsorganisationer, undervis-ning i minoritetsspråk och så vidare.

4. Mottagare

Med mottagare avses mottagare av prestationerna. Det kan till exem-pel röra sig om civilsamhällesorganisationer som får statsbidrag och elever som får undervisning i minoritetsspråk. Även allmänheten kan utgöra en mottagare, till exempel av information om de nationella minoriteterna. Från mottagarna leder prestationerna vidare till olika slags effekter. Ett exempel på det är om en civilsamhällesorganisa-tion som får statsbidrag för revitalisering av minoritetsspråk anord-nar språkkurser.

5. Mellanliggande effekter

Med mellanliggande effekter avser utredningen en tänkt kedja av effekter som länkas samman av orsakssamband som leder från mottagandet av förvaltningens prestationer (punkt 4 och 5) och fram till slutliga effekter i förhållande till politiska mål (punkt 6). Som exempel kan nämnas undervisning i minoritetsspråk. En mellanliggande effekt av den skulle kunna vara att eleverna lär sig språket. En effekt av det skulle kunna vara att eleverna talar språket i olika sammanhang utan-för skolan, vilket får ytterligare effekter, exempelvis att andra perso-ner uppmuntras att tala språket och så vidare.

6. Slutliga effekter i förhållande till politiska mål

Mellanliggande effekter enligt föregående punkt leder vidare till slut-liga effekter i förhållande till politiska mål. I exemplet från föregående punkt skulle effekten av undervisningen i minoritetsspråk i slutän-den kunna få effekter i förhållande till politikens övergripande mål bland annat på så sätt att minoritetsspråket ”stöds” enlighet med for-muleringen i det riksdagsbundna målet.

Vad som är en slutlig effekt i förhållande till ett politiskt mål beror på hur målet är definierat och hur det tolkas. En företeelse kan även utgöra både en mellanliggande effekt i förhållande till ett politiskt mål (eller en aspekt av ett mål) och samtidigt en slutlig effekt i för-hållande till ett annat politiskt mål. Ett exempel från minoritets-politiken är när myndigheter samråder enligt minoritetslagen. Det inflytande som samrådet innebär är en slutlig effekt inom

delområ-142

det inflytande och delaktighet. Om samrådet rör myndighetens in-satser för att stödja ett minoritetsspråk leder samrådet, i bästa fall, även vidare till slutliga effekter inom delområdet språk och kulturell identitet.

7. Samhällseffekter

Med samhällseffekter avser utredningen de förändringar i samhället i stort som minoritetspolitiken i förlängningen är avsedd att bidra till.

De politiska målen är ofta formulerade som strävansmål, det vill säga staten eller det allmänna ska bidra till att uppnå förändringar i sam-hället. I strikt mening är det således bidraget till samhällsförändringen som utgör den slutliga effekten (punkt 6) i förhållande till det poli-tiska målet. I exemplet med undervisning i minoritetsspråk ovan är det riksdagsbundna målet att stödja minoritetsspråken så att de hålls levande. Huruvida språken hålls levande, det vill säga själva samhälls-effekten, kan även bero på faktorer utanför statens omedelbara kontroll.

I praktiken torde det många gånger vara svårt att i uppföljningen skilja mellan samhällseffekter (denna punkt) och slutliga effekter i förhållande till politiska mål, det vill säga det allmännas bidrag till samhällseffekterna (punkt 6). Utredningen har ändå ansett att det finns anledning att göra en sådan distinktion i diskussionen om uppfölj-ningssystemet.

8. De nationella minoriteternas inflytande

De nationella minoriteternas inflytande kan påverka i princip hela kedjan från styrinstrumentens utformning och fram till att förvalt-ningen levererar sina prestationer till slutmottagarna (punkt 4). In-flytande för minoriteterna är även i sig ett övergripande mål för politi-ken och återkommer således som en önskvärd slutlig effekt (punkt 6).

9. Omvärldsfaktorer

Med omvärldsfaktorer avser utredningen faktorer utanför det all-männas omedelbara kontroll som påverkar genomförandet av poli-tiken i de olika leden. Exempel på sådana faktorer skulle kunna vara

svängningar i konjunkturen eller globala trender i fråga om attityder till minoriteter som smittar av sig på uppfattningen bland allmän-heten i Sverige.

Övriga kommentarer till modellen

Det bör framhållas att ju längre ner i ”effektkedjan” man rör sig desto mer komplexa och diffusa blir orsakssambanden typiskt sett.

Snarare än en effektkedja skulle man kunna tala om ett nät eller en väv av effekter. Ju längre ner i effektkedjan man rör sig desto svårare blir det också typiskt sett att tydligt härleda effekter tillbaka till olika insatser från staten eller kommuner och regioner. Delområdet del-aktighet och inflytande skiljer sig något eftersom området till stor del är inriktat på effekter som ligger inom det allmännas direkta kontroll.

Hur detaljerad man väljer att göra modellen beror på syftet. En programteori skulle till exempel kunna ställas upp för vart och ett av minoritetspolitikens tre delområden eller för att beskriva en enskild del av politiken, såsom förvaltningsområdena. Var och en av elemen-ten (rutorna) kan vidare expanderas och utforskas i uppföljnings-arbetet. För utredningens syfte är denna övergripande modell emeller-tid tillräcklig.

6.2.3 Uppföljning, utvärdering och tillsyn