Underlag för beslut om organisering och annan styrning Regeringen behöver underlag för beslut om organisering och annan

styrning av minoritetspolitiken. Behovet av underlag måste bedömas utifrån de förutsättningar som politikens karaktär innebär för styr-ningen (se avsnitt 6.2.1). Även om regeringen i teorin har tillgång till samtliga styrverktyg som används inom mer sektoriellt präglade poli-tikområden är det i praktiken svårt eller omöjligt att använda många av dem i den tvärsektoriella styrningen.

Utrymmet för att föra upp minoritetspolitiska frågor i myndig-hetsdialoger med sektorsmyndigheter är ofta ytterst begränsat. Ut-nämningsmakten kan regeringen i praktiken inte använda för att utkräva ansvar i frågorna. Det kan även vara svårt att motivera att ett ansvar ska skrivas in i myndighetsinstruktioner när det handlar om en av många andra frågor som ska beaktas av en myndighet. Frå-gornas komplexitet gör det även svårt att styra genom detaljerade regler i föreskrifter.

Regeringen har med viss framgång styrt minoritetspolitiken genom särskilda återrapporteringskrav i regleringsbrev och tidsbegränsade särskilda uppdrag till myndigheter. En risk med den typen av styr-ning är emellertid att den leder till kortsiktighet och ett fokus som stannar vid den egna verksamhetens ansvarsområde.

Som konstaterats av bland annat Styrutredningen för funktions-hinderspolitiken är det svårt att styra tvärsektoriella politikområden med mål- och resultatstyrning. Det är svårt att tillämpa en tradi-tionell top-downorienterad styrningsmodell. Styrutredningen kon-staterade att ett tema i senare tids förvaltningsforskning är att den statliga styrningen gått från government till governance. Government syftar på den traditionella top-downorienterade styrningsmodellen.

Med governance avses en förhandlings- och samverkansbaserad styr-ning där beslutsfattandet decentraliseras och i högre grad äger rum i

nätverk med aktörer från offentlig och privat sektor. Styrning genom nätverk blir mindre hierarkisk och kontrollerande och i stället mer horisontell genom att den i högre grad baseras på förhandling, dialog, ekonomiska incitament och normbildning. Lyckade nätverk utmärks enligt forskare av att man involverar berörda aktörer i styrningen och att man skapar utrymme för problemidentifiering, problemlös-ning och informationsutbyte. Här får staten en ny roll: facilitation (där man ska stödja och främja snarare än att styra i detalj) och interaction. Det vill säga man styr inte de individuella aktörerna utan snarare mot interaktionen eller samspelet mellan dem (SOU 2019:23, s. 90–91 och 114 ff., med hänvisningar). Styrutredningen förordade för funktionshinderspolitikens del en inriktning mot governance, eller samhällsstyrning som utredningen benämnde den.

Denna utredning konstaterar att minoritetspolitikens karaktär, med ett stort antal mer eller mindre centrala aktörer, som interagerar med varandra innebär en komplexitet och en svårighet för reger-ingen att följa genomförandet av politiken och att sätta in styrsig-naler och resurser där det behövs. De iakttagelser som Styrutred-ningen gjorde avseende funktionshinderspolitiken har bäring även på minoritetspolitiken.

Behov av en bred bevakning

Utredningen bedömer att det regeringen behöver för det första är en bred bevakning av genomförandet av politiken inom de olika sek-torerna som fångar upp problem i genomförandet. Det är särskilt angeläget att identifiera problem som inte tydligt faller inom en enskild statlig myndighets ansvarsområde eller som kräver samver-kan mellan flera statliga myndigheter eller med kommuner och regioner. Ett exempel på en fråga som inte tydligt faller inom någon myndighets ansvarsområde är bristen på läromedel för minoritets-språk. Läromedel produceras numera av marknaden, men efterfrågan på läromedel för minoritetsspråk är inte så stor att de är lönsamma att producera. Bristen på läromedel försvårar undervisningen i kom-munerna och elevernas möjligheter att tillägna sig minoritetsspråket.

Nämnda bevakning bör leda till att problemen identifieras, beskrivs och analyseras i sådan utsträckning att regeringen har möjlighet att vidta åtgärder, om inte de berörda aktörerna löser frågan själva. De

172

åtgärder regeringen kan vidta skulle kunna avse sådant som att peka ut ansvar och fördela resurser till myndigheter. Underlagen i denna del bör vara genomarbetade i sådan utsträckning att regeringen kan bedöma hur prioriterat ett visst problem är i förhållande till andra behov.

Uppföljningen behöver även kartlägga och beskriva sambanden mellan olika aktörer och verksamheter samt befintliga nätverk som finns inom området och behovet av att utveckla samverkan i olika frågor. Ett syfte med det är att möjliggöra för regeringen att vid behov stödja eller driva på bildandet av sådana nätverk, exempelvis genom att tillskjuta resurser för olika samarbeten, ge särskilda upp-drag eller ansvar för att utveckla och driva nätverken eller fatta beslut som formaliserar samverkan.

Behov av analyser av myndigheter och verksamheter

Utredningen bedömer att regeringen behöver analyser av hur olika myndigheter och verksamheter bidrar till, respektive bättre kan bidra till, att uppnå minoritetspolitikens mål.

Regeringen har i olika sammanhang, bland annat under 2018, uttalat att de nationella minoriteternas rättigheter bör vara en in-tegrerad del av den offentliga verksamheten inom berörda sektorer (prop. 2017/18:199, s. 28). Sådan så kallad sektorsintegrering torde bland annat bygga på tanken att det är de berörda myndigheterna som bäst känner sin egen verksamhet och kan bedöma hur den kan bidra till politikens mål. Därtill är det varken lämpligt eller möjligt för regeringen att detaljstyra alla verksamheter. Om minoritetsper-spektivet är integrerat i ordinarie styrsystem inom verksamheterna torde även behovet av styrsignaler från regeringen minska.

Principen om sektorsintegrering innebär emellertid inte att det saknas behov av styrning från regeringens sida. Integreringen som sådan kan kräva styrsignaler för att komma till stånd. För att reger-ingen ska kunna ge sådana styrsignaler behövs i sin tur underlag som beskriver nuläge och utvecklingspotential avseende olika myndig-heters möjlighet att bidra till minoritetspolitiken. Sådana underlag skulle kunna föranleda uppdrag till myndigheter att analysera och utveckla sin verksamhet så att de bättre kan bidra till politikens mål.

Underlagen skulle även kunna möjliggöra för regeringen att

invol-vera myndigheter som inte tidigare har arbetat med frågorna. Myn-digheters analys av hur de kan bidra till politikens mål torde under-lättas om politikens mål är tydliga och om det finns tillgång till en sektorsövergripande analys av behoven på området.

Enskilda sakfrågors vikt skiljer sig även mellan minoriteterna, bland annat beroende på vad som har störst betydelse för att de ska kunna bevara och utveckla sin kultur. Det kan leda till att möjlig-heten för en viss myndighet att bidra till politikens mål kan skilja sig åt i förhållande till de olika nationella minoriteterna. En myndighet vars verksamhet är särskilt betydelsefull ur en minoritets synvinkel kan vara ointressant i förhållande till en annan minoritet.

Behov av utvärderingar och analyser av politikens verktyg Regeringen behöver även i övrigt utvärderingar och framåtsyftande analyser av verktygen för att nå minoritetspolitikens mål. Med ”verk-tyg” avser utredningen de styrmedel och ”styrmedelspaket” som staten använder sig av. Ett exempel på styrmedelspaket är förvaltningsområ-dena, som bygger på ett ekonomiskt styrmedel (statsbidrag) i kom-bination med reglering, och i vissa delar tillsyn (avseende förskola och äldreomsorg). Ett annat exempel på ett verktyg är statsbidraget till organisationer som företräder nationella minoriteter. Ett tredje exempel är bestämmelsen om samråd och inflytande enligt 5 § mino-ritetslagen.

Analyserna behöver beakta strukturella faktorer

Avslutningsvis konstaterar utredningen att politikens genomslag är beroende av många faktorer såväl utom som inom statens kontroll.

Sambandet mellan sådana faktorer och vad de innebär för förut-sättningarna att genomföra politiken behöver beskrivas och analy-seras. Ett exempel på en strukturell faktor är tillgången till personal med kunskaper i minoritetsspråk inom olika yrken.

174

6.5.5 Underlag för förändringar av politikens innehåll