………..…………
Analysen som följer nedan kommer att baseras på det gemensamma dokument, “Olskroken planskildhet och Västlänken - Social konsekvensanalys”, som presenterades i kapitel 4. De båda projekten förekommer i anslutning till varandra och Trafikverket har därför sammanställt en gemensam konsekvensanalys för att utvärdera projektens sociala konsekvenser (2015d). Den sociala konsekvensanalysens metod och utförande kommer i följande kapitel att diskuteras i förhållande till planeringsteori och aktuell forskning.
5.1 Analys av metod och utförande i..Västlänken och
Olskroken planskildhets sociala konsekvensanalys
Vi kan i det tidigare kapitlet se att Västlänken och Olskroken planskildhets sociala konsekvensanalys (SKA) består av flera delmoment, där vår studie har fokuserat på
nulägesbeskrivningen samt konsekvensanalysens två skeden - drift- och bygg. Den övergripande
frågan som ställts i konsekvensanalysen är: ”Hur kommer människorna som vistas i anslutning till Västlänkens stationer och linjesträckning inklusive Olskroken planskildhet, under byggskede och driftskede, påverkas av de val som görs beträffande anläggningars placering och utformning?”. Utifrån frågeställningen har det beslutats att utgångspunkten i konsekvensanalysen är begreppet trygghet då de nya stationerna är placerade under jord och framförallt kan påverka den upplevda tryggheten i projektens närområde (Trafikverket, 2015d, s. 12; s. 8). Människors upplevda och faktiska trygghet inom projektens anläggningar och närområde under bygg- samt
driftskede har därefter beskrivits utifrån de nio nyckelorden säkerhet, tillgänglighet,
tillförlitlighet, överblickbarhet, orienterbarhet, närhet, trivsel, socialt liv och hälsa. I
konsekvensanalysen har det även använts en metod med begrepp som beskriver hur en fysisk
förändring kan bidra till en effekt, som därefter leder till en konsekvens (Trafikverket, 2015d, s.
12). Arbetssättet att identifiera, beskriva och bedöma effekter benämns som betydelsefullt även i MKB-processen (Hedlund och Kjellander, 2007, s. 57ff).
Den sociala konsekvensanalysen upplevs ha utgått från samma metod genomgående, även om analysen tycks skifta något i fokus. Det inledande delmomentet i konsekvensanalysen,
nulägesbeskrivningen, diskuterar de influensområden som kan komma att påverkas av
Västlänken och Olskroken planskildhets etablering och nyckelorden trygghet, säkerhet,
orienterbarhet, överblickbarhet samt trivsel tycks vara mest framträdande. I både nulägesbeskrivningen och konsekvensanalys för driftskedet, får samtliga nyckelord en stor plats.
Båda delmomenten tycks fokusera på det som litteraturen definierar som social hållbarhet, nämligen gruppers behov, jämställdhet, förbättring av möten samt trygghet och tillgänglighet (Boverket, 2010, s. 21; Trivector, 2015, s. 13f). Det går dock att se tydliga skillnader i beskrivningen av konsekvensanalysens två skeden. I konsekvensanalysen för byggskedet, det skede som pågår just nu, kan det sägas finnas en större inriktning på tillgänglighet, säkerhet,
trivsel och hälsa då fokus riktas på att beskriva de störningar, omledningar, avspärrningar och
säkerhetsrisker som projektet kan komma att medföra. Det går därmed att argumentera för att de olika delmomenten i Västlänken och Olskroken planskildhets sociala konsekvensanalys kan ha hanterats på olika sätt.
Aspekter gällande social hållbarhet och social rättvisa upplevs i synnerhet inte ha berörts i samma utsträckning i konsekvensanalysen för byggskedet som i övriga delar av analysen. En förklaring kan möjligen vara att det har tagits mer hänsyn till de transportpolitiska målen i byggskedet. Målen innefattar bland annat att säkerställa en långsiktigt hållbar transportförsörjning och skapa en grundläggande tillgänglighet för alla, utan att värden som säkerhet, hälsa och miljö riskeras (Prop. 2008/09.93 s. 14; 16; 30).Enligt Trivector (2015, s. 47f) kan det dock argumenteras för att målen bör utvecklas och ses över för att beröra den sociala dimensionen i större omfattning även i infrastrukturprojekt. En annan förklaring till att de olika delmomenten berör nyckelorden i olika utsträckning kan vara att begreppens aktualitet kan
variera beroende på skede (Trivector, 2015, s. 28). Vidare är inte alla frågor lika relevanta på alla nivåer i infrastrukturplaneringen. Istället anses det vara väsentligt att identifiera vilka specifika frågor som är relevanta på varje nivå i analysen, för att sedan kunna implementera det vidare i processen. Trots att litteraturen syftar till planeringsprocessen i stort kan det argumenteras för att detta synsätt även skulle kunna appliceras på valet av inriktning i den sociala konsekvensanalysens delmoment och fokusområden.
Rapporten Analys av införande av krav på social konsekvensbeskrivning i
infrastrukturplaneringen belyser vidare att projekt inom infrastruktursammanhang tenderar att
fokusera mer på aspekter som trygghet, tillgänglighet, segregation och jämställdhet medan stadsbyggnadsprojekt istället ofta berör aspekter som samspel, vardagsliv, sammanhållning och identitet (Trivector, 2015, s. 3). I den sociala konsekvensanalysen tycks det förekomma en kombination av begreppen, inom både infrastruktur samt stadsbyggnad, då exempelvis aspekter som vardagsliv och samspel möjligtvis kan liknas med nyckelorden socialt liv och trivsel. Det kan dock argumenteras för att flera av de aspekter som litteraturen belyser som betydelsefulla, exempelvis sammanhållning, identitet, tro, rättigheter eller farhågor och förhoppningar (Trivector, 2015, s. 3; IAIA, 2003, s. 4), saknas i konsekvensanalysen eller borde ha implementerats i större utsträckning. Möjligtvis kan avsaknaden bero på att det är svårt att definiera de sociala aspekterna som tycks generera en mängd snarlika begrepp och nyckelord. Vad är exempelvis skillnaden mellan socialt liv och vardagsliv? Det kan också vara svårt att tolka vad som ingår i begreppen, något som kan sägas påverkas av tidigare erfarenheter från både en professionell och privat kontext. Vanclay (2002, s. 191) förklarar att sociala aspekter eller konsekvenser är socialt konstruerade och påverkas av människors tidigare upplevelser och sammanhang, något som också skulle kunna appliceras på tolkningen av begrepp. Det som en läsare av analysen tolkar ingå i begreppen, definierar inte nödvändigtvis hur en annan individ förhåller sig till begreppet. Vidare menar Burr (2003, s. 8) att en persons tankesätt och tolkning av exempelvis begrepp, är beroende av den socialt konstruerade verkligheten. Utifrån de resonemang som framställs i litteraturen kan det argumenteras för att användningen av språk, begrepp och nyckelord är en väsentlig aspekt att ta hänsyn till vid utformningen av en social konsekvensanalys och dess process, då det kan skapa en större förståelse för det svårdefinierade.
I det samhälle byggt och styrt av kapitalistiska drivkrafter som Harvey (2009, s. 311) talar om kan social rättvisa tänkas vara ett begrepp som få beslutsfattare kan förhålla sig till och förstå på ett meningsfullt sätt. Därför kan det argumenteras för att själva definitionen och innebörden av social rättvisa är en viktig del i det som Fainstein (2010, s. 106) menar är en av planerarens främsta uppgifter - att få social rättvisa på agendan.
Vidare kan Västlänken och Olskroken planskildhets sociala konsekvensanalys relateras till Fainsteins (2010, s. 101) begrepp rättvisa, mångfald och deltagande demokrati. Författaren redogör i sin slutsats för ett antal aspekter som planeraren bör beakta för att främja en rättvis stad (se tabell 1, kap. 3.2). Det första området som författaren tar upp är rättvisa, vilket delas in i sju delområden (ibid). Den första punkten innebär att boende ska tillhandahållas för alla socioekonomiska grupper, upplevs inte vara direkt tillämpbar i konsekvensanalysen då Västlänken och Olskroken planskildhet är två infrastrukturprojekt. Dock framkommer det, i linje med punkt ett och två, att projektet exempelvis påverkar akutboendet Tillfället som måste förflyttas, rivas eller läggas ned till följd av ett brobygge (ibid; Trafikverket, 2015d, s. 68). En nedläggning av verksamheten belyses få allvarliga sociala konsekvenser vad det gäller fysisk och psykisk ohälsa, vilket drabbar en redan utsatt grupp. Konsekvensanalysen har beaktat företag och dess anställda, punkt fyra, genom att exempelvis ta hänsyn till en eventuellt ökad bullernivå under byggtiden (2010, s. 101; 2015d, s. 39; s. 47ff). Långsiktigt hävdar Trafikverket även att företag och verksamheter kommer att utvecklas till följd av projektet. Västlänken och Olskroken planskildhet är ett stort projekt som kan anses ha granskats enligt den noggranna princip som Fainstein (2010, s. 101) presenterar i sin femte punkt, då exempelvis både en social- och en barnkonsekvensanalys samt utökade samråd har genomförts (2015c, s. 12ff). Den sjätte punkten, gällande avgifter, återfinns inte i konsekvensanalysen, men är en förhållningsaspekt som förhoppningsvis kan beaktas inför framtida beslut (2015d).
Det andra övergripande området för att uppnå en rättvis stad är enligt Fainstein (2010, s. 102)
mångfald, vilket författaren delar in i sex delområden. I konsekvensanalysen beaktas områdets
första punkt, segregationsproblematiken, då det säkerställs att genomförandet av projekten inte skapar eller främjar segregation (2015d, s. 12). Det betonas också exempelvis att skriftlig information har begränsad spridning beroende på språk och det behövs därför stödinsatser för att minska framväxten av ökad segregation (2015d, s. 67). Fainsteins (2010, s. 102) andra och tredje
punkt kan i konsekvensanalysen bland annat relateras till att etableringar av olika schakt i anslutning till projektet som kan skapa ökad otrygghet har behandlas (2015d, s. 70). Den fjärde och femte punkten, i relation till mångfaldsområdet, har beaktats då Trafikverket (ibid, s. 74ff) presenterar olika förslag till åtgärder och lösningar för användningsområden av offentliga platser, även under byggtiden. Västlänken och Olskroken planskildhet anses stödja möjligheten att resa för fler samhällsgrupper, i enlighet med Fainsteins sjätte punkt (2015d, s. 6; s. 17; 2010, s. 102). Det tas bland annat upp att projekten generellt kommer att gynna personer utan bil, det vill säga kvinnor, äldre, yngre samt låginkomsttagare.
Det tredje området som Fainstein (2010, s. 102) belyser bör beaktas för att främja en rättvis stad är deltagande demokrati, vilket delas in i tre punkter. Enligt författaren bör planer utvecklas i samråd med målgrupper och grupper som inte kan delta bör representeras av “advokater” eller planerare. Detta kan anses ha gjorts i anslutning till konsekvensanalysen då exempelvis en utökad barnkonsekvensanalys har tagits fram för att lyfta barnens perspektiv (2015d, 8). Planerare som expert kan här ta till sig principerna om social rättvisa och jämlikhet, i enlighet med rättviseområdets sjunde punkt, och arbeta utifrån dem för att inkludera fler samhällsgrupper.
Sammanfattningsvis kan vi se att Västlänken och Olskroken planskildhets sociala konsekvensanalys (2015d) berör flera av de punkter som Fainstien (2010, s. 101f) belyser väsentliga för en rättvis stad. Vid den kritiska granskningen framgår det att vissa aspekter saknas i konsekvensanalysen eller bör ha berörts i större omfattning. Angående mångfaldens andra och tredje punkt, zonering och transparanta gränser samt rättvisans tredje och sjätte punkt, ekonomisk vinning och avgifter, tar konsekvensanalysen upp olika problem som projekten kan medföra, men det saknas tydligare lösningar kring frågorna. En del av problemen finns listade i dokumentets avslutande del, vilket innebär att fler lösningar kan komma att presenteras efter hand. Den sjunde rättvisepunkten som Fainstein (2010, s. 101) tar upp, vilken också kan anses som den viktigaste behandlingspunkten, handlar om ett behov av en kompetensutveckling och ett förändrat förhållningssätt kring de punkter som presenterats. I konsekvensanalysen har det gjorts ett gediget försök att behandla frågor om social rättvisa, mångfald och demokrati med hjälp av de förekommande de nyckelorden, men det finns utvecklingspotential för framtida analysarbeten.
Vanclay (2003, s. 6) belyser att en social konsekvensanalys är en form av utvärdering som inbegriper flera effekter på människor samt dess interagerande med sociokulturella, ekonomiska
och biofysiska omgivningar. Konsekvensanalysen kan enligt författaren förstås som ett paraply eller övergripande ramverk, vilket i praktiken kan omsättas genom konsekvensanalysens metod och utförande. Den presenterade teorin menar att processen kan delas in i olika steg på liknande sätt som gjorts i Västlänken och Olskroken planskildhet. Taylor et al (1990, s. 17) menar att processen kan delas in i tre steg och belyser att det första steget i den sociala konsekvensanalysens process innefattar bland annat att identifiera de grupper och områden som är aktuella för projekten samt utarbeta en metod och analys. Enligt Becker (2001, s. 313) är det ett komplicerat och tidskrävande steg, speciellt då det kan vara svårt att identifiera väsentliga problem i ett så tidigt skede. I det andra steget presenteras därefter scenarion som hypotetiskt jämför olika åtgärders påverkan samt alternativa handlingsplaner (Taylor et al., 1990, s. 17). Tillvägagångssättet skiljer sig något i Västlänken och Olskroken planskildhets sociala konsekvensanalys då författarnas två första steg istället kan återfinnas i de tre delmomenten
nulägesbeskrivning, beskrivningar av använda lösningar och byggmetoder samt konsekvensanalys (Trafikverket, 2015d, s. 12). Både det första och andra steget som Taylor et al.
(1990, s. 17) beskriver tycks förekomma i det inledande delmomentet då nulägesbeskrivningen innehåller en kartläggning och identifiering av berörda parter. Sambandet kan även återfinnas i
beskrivningen av lösningar samt i konsekvensanalysen, då det här förutspås olika konsekvenser
för projekten. Det tredje steget innefattar att belysa för- och nackdelar med förslagen samt dess sociala kostnader, fördelar och konsekvenser (Taylor, 1990, s. 17). Steget kan liknas vid Västlänken och Olskroken planskildhets tre sista delmoment, att konsekvensanalys även här finns med samt att den samlade bedömningen och förslag till åtgärder klarläggs (Trafikverket, 2015d, s. 12).
Västlänken och Olskroken planskildhets delmoment samt de steg presenterade i teorin överlappar därmed varandra och kan upplevas överensstämma i viss utsträckning, även om de benämns olika. Konsekvensanalysen kan även relateras till de tio steg som IOCGP (2003, s. 243) menar att SKA-processen kan delas in i. I Västlänken och Olskroken planskildhets sociala konsekvensanalys kan vi se att de inledande sex stegen har beaktats: att engagera allmänheten, beskriva åtgärden och dess alternativ, beskriva relevant miljö, identifiera möjliga sociala konsekvenser, undersöka konsekvenserna, bestämma respons från berörda parter – de sociala konsekvensernas betydelse. Det har även rekommenderats ändringar och alternativ. Vidare kan vi också se att direkta, indirekta och kumulativa konsekvenser har uppmärksammats till viss del
då den sociala konsekvensanalysen beskriver både projektens direkta konsekvenser på influensområdena, men också vad konsekvenserna i sin tur kan leda till. Aspekter som förändrade trafikflöden, bebyggelseutveckling eller ökad eller minskad trygghet i anslutning till projekten belyses exempelvis i konsekvensanalysen, något som det teoretiska underlaget återspeglar som indirekta konsekvenser (Sairinen, 2004, s. 510; Trivector, 2015, s. 29). Arbetet med de kumulativa effekter som avser samverkan mellan olika effekter inom projekten har beaktats i analysen, men en djupare diskussion kring effekterna och relationen till andra projekt, upplevs ha behandlats i mindre utsträckning (Trafikverket, 2015d, Trivector, 2015, s. 29). Uppkomsten av exempelvis bullereffekter och barriäreffekter beskrivs, men hur effekterna påverkar och påverkas av närliggande projekt får inte en lika stor roll. Erfarenheterna är dock att kumulativa effekter är svårare att behandla då det saknas konkret vägledning kring vad direkta, indirekta och kumulativa effekter eller konsekvenser innebär (Trivector, 2015, s. 29). Två ytterligare steg i konsekvensanalysen är enligt IOCGP (2003, s. 243) vidare att förmildra negativa konsekvenser samt identifiera avvikelser och oväntade sociala konsekvenser. Det finns i konsekvensanalysen ett stort fokus på vilka positiva och negativa konsekvenser som projekten kan medföra samt hur de kan arbeta för att minska de negativa konsekvenserna. Hur de positiva konsekvenserna ska maximeras får däremot en mindre plats i analysen. Utmaningen med att belysa både positiva och negativa konsekvenser är också något som tycks gälla generellt i analysarbetet med SKA. Litteraturen belyser att även om fokus tenderar att hamna på att minska negativa konsekvenser för ett projekt, är det också viktigt att utöka de positiva aspekterna (IAIA, 2003, s. 2). Det fokus som finns på att minska de negativa konsekvenserna istället för att maximera de positiva konsekvenserna kan möjligtvis förklaras genom att samhället ständigt strävar mot att maximera kostnads- och nyttoförhållanden (Fainstein, 2010, s. 10). Trots att den sociala konsekvensanalysens syfte är att verka för social rättvisa kan det argumenteras för att strävan efter effektivitet och konkurrensfördelar trots allt tynger ned och begränsar den sociala konsekvensanalysens potential. Går det verkligen att uppnå social rättvisa för utsatta grupper om fokus endast ligger på att begränsa eventuella negativa effekter? Går det att argumentera för att den riktiga potentialen i social rättvisa snarare ligger i att maximera de sociala konsekvenserna i ett projekt? Ett sådant tankesätt skulle ligga i linje med Rawls skillnadsprincip som Fainstein (2014, s. 12) använder och hänvisar till för att få grepp om social rättvisa. Då skillnadsprincipen klargör att en policy endast bör implementeras för att gynna de som har det gott ställt om den
samtidigt förbättrar situationen för utsatta grupper är det viktigt att fråga sig om det verkligen sker en förbättring av de utsattas situation om konsekvensanalysen endast ämnar minimera projektets negativa konsekvenser.
6. Analys av respondenternas erfarenheter kring SKA
………..………..I följande kapitel kommer vi att presentera och analysera studiens empiriska material i förhållande till teori. Empirin utgörs av intervjusvar från delaktiga aktörer i Västlänken och Olskroken planskildhets sociala konsekvensanalys och vi har genom samtal med dem kunnat ta del av kunskap och erfarenheter, både från projekten i sig, men även kring sociala konsekvensanalyser i en mer generell kontext. Det empiriska och teoretiska materialet kommer att varvas med en analys för att visa på vilka likheter och skillnader det kan finnas mellan planeringsteori, aktuell forskning och den praktiska tillämpningen av sociala konsekvensanalyser. Vi har även valt denna disposition då det bidrar till att analyskapitlet blir mer levande. Analysen är indelad i tre underrubriker, respondenternas syn på: processen, modeller och riktlinjer samt lagkrav. Detta för att skapa ökad kunskap kring hur sociala konsekvensanalyser är konstruerade samt hur de tillämpas i praktiken.
………
6.1 Respondenternas syn på processen
Vid intervjuerna har vi identifierat att det förekommer stort intresse för sociala konsekvensanalyser (SKA) både som verktyg och process. Det framkommer också att projektet Västlänken och dess sociala konsekvensanalys (SKA) har samordnats genom olika arbetsgrupper för de tre stationerna samt linjen. M. Andersson-Ovuka (personlig kommunikation, 29 april 2016) menar att uppdelningen grundar sig i att flera olika konsultföretag var inkluderade och i syfte att skapa en så bra SKA-process som möjligt med ambitionen att uppnå en verklig effekt på