Respondenternas syn på modeller och riktlinjer

Vi har vid samtliga intervjutillfällen tagit del av respondenternas syn på hur en modell har eller hade kunnat påverka arbetet med sociala konsekvensanalyser, i synnerhet i projektet Västlänken. Göteborgs Stads analysmodell Social konsekvensanalys - människor i fokus [SKA] (Göteborgs Stad, 2016a) har använts som exempel då det är en framträdande modell i Sverige och framförallt i Göteborg. Flera intervjupersoner menar att den efterfrågade modellen inte har använts eller att den endast fungerat som inspirationskälla då de valda parametrarna och skalnivåerna inte är tillämpbara i infrastruktursammanhang, utan fungerar bättre när projekten rör stadsmiljö eller stadsbyggnadsprojekt (A-K. Joelsson; E. Ebeling; Andersson-Ovuka, personlig kommunikation, 14 april 2016; 22 april 2016; 29 april 2016). Denna uppfattning delas även av Trivector (2015, s. 27) som menar att infrastrukturprojekt vanligtvis belyser sociala begrepp som trygghet, tillgänglighet, jämställdhet och segregation, medan projekt i stadsmiljö

har inspirerats av Göteborg Stads SKA-modell och använder begrepp som sammanhållning, samspel, vardagsliv och identitet (Trivector, 2015, s. 27).

J. Lindeberg (personlig kommunikation, 22 april 2016) påpekar, i motsats till personerna ovan, att modellen har använts i större utsträckning, legat till grund för arbetet, har en logisk uppbyggnad samt är lätt att förstå och föra in i projektet. Modellen var enligt intervjupersonen väldigt användbar som redskap och process i arbetet med Västlänkens SKA. U. Bernström (personlig kommunikation, 28 april 2016) menar dock att en annan metodik eller modell har använts, nämligen Barnombudsmannens, vilket också är den enda modell som omnämns ha använts i Västlänkens sociala konsekvensanalys (Trafikverket, 2015d, s. 12). Intervjupersonen problematiserar däremot användningen av modellen och menar att den inte alls är anpassad för fysisk planering eller stadsbyggnadsprojekt. E. Ebeling (personlig kommunikation, 22 april 2016) menar att de i utformningen använt en “MKB-metodik”, genom att exempelvis vara noga med att beskriva begrepp som påverkan, effekt och konsekvens både i processen och i dokumentet. Oberoende av modell är det ingen av intervjupersonerna som reflekterar över hur olika konsekvenser värderas eller om en konsekvens kan vara viktigare än en annan. Hade konsekvensernas påverkan värderats annorlunda om den sociala konsekvensanalysen utgått från Rawls skillnadsprincip (Fainstein, 2014, s. 12)? Har föreslagna policyer bedömts förbättra situationen för de mindre lyckligt lottade eller är det ett rent kostnads- och nyttoförhållande som styr värderingen? De meningsskiljaktigheter som finns mellan intervjupersonerna kanske inte endast beror på avsaknaden av en gemensam praktisk modell, utan möjligtvis även för att det inte finns någon gemensam teoretisk grund att basera analysen på.

Även om det är tydligt att det finns många meningsskiljaktigheter i vilken modell som projektet har utgått ifrån och vilken betydelse som kan tillskrivas Göteborgs Stads analysmodell, påpekar vissa av intervjupersonerna att det kan vara meningsfullt att arbeta på det strukturerade sätt som en modell kan innebära. Det tycks dock finnas en medvetenhet hos intervjupersonerna kring vikten av att ta hänsyn till projektets vidare kontext i användandet av modeller, något som bland annat Vanclay (2003, s. 6) och Sairinen (2004, s. 509ff) har argumenterat för. A-K. Joelsson (personlig kommunikation, 14 april 2016) uttrycker att det i processen har eftersökts ett stöd från någon form av modell eller checklista med användbara riktlinjer och tidigare erfarenheter från andra projekt. Även M. Andersson-Ovuka (personlig kommunikation, 29 april, 2016) önskar att

det hade funnits fler erfarenheter och riktlinjer kring vad SKA innebär, då det är en relativt ny företeelse i Sverige medan man har använt det längre utomlands. Uppfattningen går att bekräfta i litteraturen som har visat att det i Sverige fortsatt finns väldigt lite forskning på området, både vad gäller utformningen av själva processen samt innehållet i den (Trivector, 2015, Bilaga 1, s. 2).

På en internationell nivå är sociala konsekvensanalyser desto större, något som kan bland annat kan tillskrivas organisationer som International Association for Impact Assessment (IAIA, 2016; Trivector, 2015, Bilaga 1, s. 1). Ett annat exempel är IOCGP (2003, s. 231) som med sitt arbete för att hjälpa privata organ och organisationer att uppnå förpliktelserna i NEPA, USA:s motsvarighet till miljöbalken (Trivector, 2015, Bilaga 1, s. 1f). Organisationer som IOCGP kan argumenteras vara betydelsefulla för utvecklingen av sociala konsekvensanalyser och kan sägas bidra till en kompetenshöjning på området. I Sverige tycks utvecklingen inte har gått lika långt, men Boverket (2010, s. 11) uppmärksammar behovet av att utveckla metoder kopplade till sociala konsekvenser. Även om Sverige i dagsläget tycks ha hamnat på efterkälken i arbetet med sociala konsekvensanalyser kan den analysmodell som Göteborgs Stad har tagit fram ses som ett steg i rätt riktning för en kompetenshöjning på området, i synnerhet eftersom modellen i litteraturen anses tjäna som inspiration för andra kommuner och regioner i deras arbete med sociala konsekvensanalyser (Trivector, 2015, s. 25). Ett annat exempel på områdets utveckling är tidigare nämnda Projekt SMS där norska och svenska kommuner samverkar för att ge bland annat sociala perspektiv mer utrymme i stadsplaneringssammanhang (KASK, 2016d; 2016b).

I arbetet med Västlänken som infrastrukturprojekt har det bland flera av intervjupersonerna efterfrågats konkreta riktlinjer som också kan användas praktiskt för att förändra eller förbättra projektet. Trafikverket lyfter att de har sett svårigheter i att arbeta med frågor som rör ”mjuka” parametrar och efterfrågar därför en modell för att underlätta arbetet, exempelvis i avgränsningsprocessen för projektet (M. Andersson-Ovuka, personlig kommunikation, 29 april 2016). Tillgången till ett analysverktyg eller en modell liknande den från Göteborgs Stad kan enligt två intervjupersoner hjälpa till att specificera de sociala aspekterna (A-K Joelsson; E. Ebeling, personlig kommunikation, 14 april; 22 april, 2016) och A-K. Joelsson belyser att:

[…] en generell checklisteform sådär, som kan utgöra en generell princip så att man fångar in rubrikerna återkommande, skulle nog underlätta, inte minst kanske för kommunerna som tar in SKA från många olika konsulter och många olika modeller (A-K. Joelsson, personlig kommunikation, 14 april 2016).

Det är enligt både Taylor et al. (1990, s. 13) och Vanclay (2003, s. 6) betydelsefullt att ha ett ramverk som en grund i arbetet med sociala konsekvensanalyser, som sedan kan användas för att ta fram nyckelvariabler och tydliggöra avgörande sociala aspekter i arbetet. Intervjupersonerna visar ännu en gång att de är medvetna om att det alltid behövs någon form av platsspecifik tolkning och J. Lindeberg påpekar att ”[...] hur bra mallar man än gör så fungerar de ju inte utan eftertanke […]” (personlig kommunikation, 22 april 2016). Vidare uppfattar intervjupersonerna att det är väsentligt att se till olika målgrupper i olika sammanhang (A-K. Joelsson; E. Ebeling, personlig kommunikation, 14 april; 22 april 2016). Den här typen av tankesätt går även att skönja i litteraturen där bland annat Vanclay (2002, s. 191) menar att sociala konsekvenser kan sägas vara socialt konstruerade och behöver ställas i relation till projektets större kontext för att förstås ur ett bredare perspektiv, en uppfattning som även delas av Trivector (2015, s. 29) och Sairinen (2004, s. 511).

J. Lindeberg (personlig kommunikation, 22 april 2016) menar att det i nuläget finns få reglerande ramverk för när och hur en social konsekvensanalys (SKA) bör utformas samt att ”[…] vad jag vet så finns det inget formellt krav från Trafikverket att det ska göras en SKA och jag har inte heller sett att det har funnits ett formellt krav från samhället att det ska göras […]” (J. Lindeberg, personlig kommunikation, 22 april 2016). Intervjupersonen noterar även att en SKA “[…] lever lite grann i den här mjuka delen av planeringsprocessen som inte alltid får den plats den behöver” (J. Lindeberg, personlig kommunikation, 22 april 2016). Den mjuka dimensionen som sociala aspekter ofta medför, problematiseras bland annat av Taylor et al. (1990, s. 14), när det handlar om att förutse framtida tillstånd, i balansen mellan att använda både kvantitativa och kvalitativa data samt hur dessa data kan framställas på ett tydligt och tillförlitligt sätt. Möjligtvis är det en fråga om legitimitet, eller det värde som en social konsekvensanalys kan generera som J. Lindeberg (personlig kommunikation, 22 april 2016) lyfter när han uppmärksammar att det inte finns några formella krav och att processen inte alltid får den plats den behöver. Den sociala konsekvensanalysen är mer beroende av subjektiva känslor och värderingar, något som Taylor et

al. (1990, s. 15) menar inte alltid är lika gångbart bland beslutsfattare. Social hållbarhet kan också sägas vara socialt konstruerat, beroende av normer samt värderingar och kan därför uppfattas innehålla “mjuka” värden som kan vara svåra att mäta (Olsson, 2012, s. 1; Taylor, 1990, s. 14f). Det tycks i tillägg finnas en osäkerhet kring begreppet sociala konsekvenser och många specialister inom ämnet menar att det är omöjligt att identifiera och konceptualisera en helhetsyn kring begreppet då sociala förändringar också skapar andra förändringar (Vanclay, 2002, s. 185). E. Ebeling (personlig kommunikation, 20 maj 2016) problematiserar att det finns ett grundläggande problem i hur olika frågor betraktas och menar att även tekniska frågor är socialt konstruerade:

Tekniska frågor (kvantitativ information) betraktas som fakta och befriat från normer och värderingar medan sociala frågor och även miljöfrågor (kvalitativ information) betraktas som tyckande och baserat på känslor. Här finns en stark vetenskapsteoretisk dimension. Jag menar att det i alla frågor finns inslag av normer och tyckande – i grunden är det ju en värdering i sig att tekniska frågor värderas som viktigare [...] Det finns ju mängder av forskning och statistik att använda som en väldigt solid faktamässig grund för bedömning av sociala analyser. Problemet är att det inte betraktas på samma sätt som tekniska underlag (E. Ebeling, personlig kommunikation, 20 maj 2016).

Taylor et al. (1990, s. 4) menar att den sociala dimensionen visserligen har fått en ökad legitimitet och börjat ta mer och mer plats, både i utvärderingar och i rapporteringar, men det gäller främst på en internationell arena (Trivector, 2015, Bilaga 1, s. 2). Om det är så att Sverige ligger efter när det kommer till exempelvis modeller, definitioner, forskning och regleringar kring sociala konsekvensanalyser - går det också att förutsätta att Sverige inte kommit lika långt när det kommer till att inse värdet av en social konsekvensanalys?

En möjlig förklaring till varför det som intervjupersonerna kallar för “mjuka” värden inte får lika mycket utrymme som kvantifierbara värden kan enligt Fainstein (2010, s. 46) vara att beslutsfattare har en tendens att prioritera “hårda” och kortsiktiga värden som visar på framgång och attraktivitet, snarare än de värden som gynnar fler samhällsgrupper. En annan förklaring kan vara Harveys (2009, s. 310) syn på samhället som en avbild av både styrande grupper och institutioner och som en reflektion av rådande marknadskrafter. I ett samhälle präglat av kapitalistiska drivkrafter, där de flesta beslut ska rättfärdigas genom att maximera ett kostnads- och nyttoförhållande, är det tänkbart att samma mentalitet även dominerar bland beslutsfattare i planeringsprojekt. Harvey (2009, s. 311) menar att social rättvisa är ouppnåeligt under dessa

förhållanden medan Fainstein (2010, s. 106) hävdar motsatsen och menar att social rättvisa inte behöver existera på bekostnad av effektivitet. Enligt Fainstein (2014, s. 8ff) kan policyer vara effektiva om de hjälper de mest utsatta utan att slösa resurser och möjligtvis är ett sådant resonemang nödvändigt i det samhälle som Harvey beskriver. Även om Fainsteins förslag fokuserar på att förbättra situationen för utsatta grupper kan det vara till metodens fördel att den inte i en naiv strävan efter utopi ignorerar den verklighet som de kapitalistiska drivkrafterna utgör. Om planerare kan hävda att social rättvisa kan vara både rationell och i viss utsträckning effektiv, kan det argumenteras för att det finns en möjlighet att det som intervjupersonerna benämner som “mjuka” värden i framtiden kan tillmätas ett större värde även av beslutsfattare. Ett sätt för att även infrastrukturprojekten ska kunna erhålla tydligare definitioner kring sociala konsekvensanalyser (SKA) och de ”mjuka”, sociala aspekterna, skulle eventuellt kunna vara införandet av en generell modell som är mer användbar för alla typer av projekt eller en inriktad mot infrastruktur. IAIA (2003, s. 4) belyser exempelvis att förändringar rörande människors levnadssätt, kultur, befintligt samhälle, omgivning, rättigheter och hälsa är relevanta kategorier för en SKA-modell. I ett infrastruktursammanhang hade en modell kunnat medföra att de sociala aspekterna införlivas i större utsträckning, vilket även kan bidra till ett socialt hållbart samhälle. Transportsystemet ses som ett viktigt verktyg vid arbetet för ökad jämlikhet, delaktighet samt jämställdhet och minskad risk för social exkludering (Trivector, 2015, s. 14). Det är samtidigt viktigt att inte sätta allt för stor tilltro vad en gemensam modell kan åstadkomma och istället för att ses som ett mål i sig självt kanske det snarare bör ses som ett medel för att uppnå social rättvisa. Fainstein (2014, s. 8) påpekar att det redan finns en mängd av tillgänglig litteratur som beskriver lämpliga beslutsprocesser inom planeringen samt hur processerna bör genomföras rent praktiskt för att uppnå specifika kvantitativa mål. Det är dock sällan som litteraturen berör vilken påverkan analyserna kan ha på social rättvisa. Modeller kan sägas ha ett värde i dess praktiska tillämpbarhet men utan en förståelse för varför de genomförs eller vad de kan leda till går det sannolikt inte att uppnå dess fulla potential.