Domstolsverkets rapport Moderniserad domarutbildning Bakgrund Bakgrund

Efter att presidenterna vid landets överrätter i en gemensam skrivelse till Domstolsverket hade påtalat att den särskilda domarutbildningen var svår att planera och att en fluktuerande tillgång på fiskaler gjorde domstolarnas verksamhet sårbar beslutade Domstolsverket i mars år 2012 att göra en översyn av den särskilda domarutbildningen. Det var överrätterna som bestämde hur många fiskaler som skulle an-ställas och fiskalernas tjänstgöring i överrätten, som överrättsfiskal eller som tf. assessor, finansierades inom ramen för överrättens bud-get. Samtidigt bestämde Domstolsverket över det totala antalet ut-bildningsplatser för fiskaler i underrätterna och vid vilka underrätter

Tidigare utredningar SOU 2017:85

76

dessa platser skulle finnas. I praktiken förekom det därutöver att underrätter inrättade extra fiskalsplatser som finansierades inom ramen för underrättens budget.

Översynen, som gjordes av hovrättslagmannen i Svea hovrätt Monika Sörbom, var ett led i Domstolsverkets arbete med att säkra domaryrkets attraktionskraft och tillgången på kvalificerade domare i hela landet.

Översynen skulle omfatta domarutbildningen i dess helhet med utgångspunkten att det även i framtiden skulle finnas en domar-utbildning som är efterfrågad och av hög kvalitet. Två andra utgångs-punkter för projektet var att den särskilda domarutbildningen även i framtiden borde omfatta tjänstgöring i både överrätt och underrätt och att den borde involvera samtliga överrätter och ett så stort antal underrätter som möjligt. Projektet skulle enligt direktiven behandla frågan om hur domarutbildningen kunde vidareutvecklas samtidigt som utbildningsinslaget förstärktes och gjordes tydligare.

Överväganden

Den särskilda domarutbildningens dimensionering

Som en bakgrund till den särskilda domarutbildningens dimensioner-ing angavs i projektgruppens rapport³⁰ att antagningen till domar-utbildningen före år 2001 i huvudsak hade varit styrd av överrätternas behov av föredragande och att det i de reformer som hade genom-förts i slutet av 1990-talet och under början av 2000-talet hade angetts att domarutbildningen i stället skulle dimensioneras för att täcka det framtida behovet av ordinarie domare.

Det konstaterades i rapporten att flera statliga utredningar och projekt inom Domstolsverket hade använt olika beräkningsmodeller för att försöka uppskatta hur många personer som behövde antas till domarutbildningen för att täcka behovet.

I rapporten jämfördes den teoretiska bakgrunden till dimensioner-ingen av domarutbildndimensioner-ingen med hur dimensionerdimensioner-ingen såg ut i prak-tiken. Det konstaterades att verkligheten skilde sig från den modell som antalet utbildningsplatser byggde på. Det berodde på att det förekommer att fiskaler tjänstgör i underrätt utan att det finns en av

30 Moderniserad domarutbildning (Domstolsverkets dnr 772-2012).

SOU 2017:85 Tidigare utredningar

Domstolsverket beslutad utbildningsplats och att det i stor utsträck-ning förekommer att fiskaler är tjänstlediga för att pröva annan an-ställning eller för föräldraledighet. För att belysa ytterligare en faktor som påverkar beräkningen av antalet fiskalsplatser pekade arbetsgrup-pen på att arbetsuppgifter som utförs av överrättsfiskaler kan utföras även av beredningsjurister eller föredragande, vilket innebär att också antalet beredningsjurister och föredragande är faktorer som måste be-aktas när dimensioneringen ska bestämmas.

I rapporten konstaterades att antalet assessorer hade minskat under de närmast föregående femton åren. Minskningen gällde både det antal som nyanställdes varje år och det antal assessorer som vid varje undersökningstillfälle hade en grundanställning i överrätt. Det angavs också att kostnaden för tf. assessorer och utnämnda assessorer hade minskat med drygt 30 procent mellan åren 2001 och 2011, trots en ökning av tarifflönen, och att de tillgängliga uppgifterna talade för att de färdiga assessorerna inte var en ekonomisk börda för över-rätterna. Samtidigt konstaterades att samtliga kammarrätter hade fler anställda föredragande än fiskaler och att detsamma gällde för special-avdelningarna vid Svea hovrätt. Som exempel nämns i rapporten att landets kammarrätter hade totalt 141 anställda beredningsjurister och föredragande år 2012 medan de samma år anställde 34 fiskaler (som skulle tjänstgöra ett år som överrättsfiskaler).

I rapporten angavs att allt färre avbröt domarutbildningen. När rapporten publicerades avbröt endast två–tre procent av det totala an-talet fiskaler utbildningen.

I rapporten analyserades behovet av och fördelarna med att anta fler till den särskilda domarutbildningen. En utgångspunkt var att överrätterna ansåg att de kunde utbilda fler fiskaler och assessorer utan att utbildningens kvalitet blev lidande.

Utbildning av fler fiskaler skulle, enligt rapporten, på sikt bidra till ett större urval av kvalificerade sökande till anställningar som ordina-rie domare. Att konkurrensen om ordinaordina-rie domaranställningar skulle öka något borde, enligt rapporten, på sikt även innebära ett större incitament för assessorer att söka anställning vid domstolar som ligger utanför storstadsområdena.

I rapporten angavs att följande faktorer skulle kunna styra den särskilda domarutbildningens dimensionering:

Tidigare utredningar SOU 2017:85

78

 antalet ordinarie domare

 antalet sökande till anställningar som ordinarie domare

 åldersstrukturen och planerade pensionsavgångar för ordinarie domare

 domstolarnas behov av överrättsfiskaler för föredragandeuppgifter, underrättsfiskaler och tf. assessorer samt assessorer för vikariats- och förstärkningsbehov

 överrätternas arbetsgivaransvar

 arbetsmarknaden för assessorer

I rapporten presenterades följande förslag, under rubriken ”En lång-siktig målsättning” (rapporten s. 64):

De flesta faktorer talar […] för att det på sikt behöver utbildas fler assessorer än vad som hittills varit fallet under 2000-talet. Det finns inte heller något som talar för att utbildningens kvalitet skulle bli sämre vid en utökad dimensionering. Den begränsande faktorn, utöver kostnaden för utbildningen, är i huvudsak arbetsmarknaden för asses-sorer. Så länge arbetsmarknaden är god innebär en långsiktig ökning av domarutbildningens dimensionering inte några finansiella risker för domstolarna utan det är snarast en fråga om ambitionsnivå.

Det har […] inte framkommit något som tyder på att det skulle uppstå några negativa effekter för domstolarna om det utbildas fler assessorer. Tvärtom talar mycket för att det i framtiden behövs fler assessorer för att domstolarnas kompetensförsörjning ska kunna tryg-gas i hela landet. En utökning bör ske utifrån ett långsiktigt perspek-tiv. Antalet fiskaler som anställs inom Sveriges Domstolar bör därför inte variera alltför mycket mellan olika år beroende på exempelvis de ekonomiska förutsättningarna.

För att bättre täcka de nuvarande och framtida rekryteringsbehoven bör fiskaler i större utsträckning anställas vid domstolar inom de överrättsområden där det finns rekryteringsbehov av ordinarie domare.

En allmän förutsättning är dock att utbildning bör bedrivas vid dom-stolar där det finns goda förutsättningar att bedriva en utbildning med hög och jämn kvalitet.

En långsiktig och rimlig ambitionsnivå är att det bör nyanställas omkring 100 assessorer per år. För att uppnå denna ambitionsnivå bör det anställas omkring 120 nya fiskaler per år. Hur många fiskaler som bör anställas inom respektive överrättsområde bör avgöras inom ramen för budgetdialogen mellan domstolarna och Domstolsverket. I dialo-gen bör domstolarnas möjligheter att erbjuda domarutbildning av hög kvalitet beaktas. Därutöver bör hänsyn tas till hur domstolens rekry-tering[s]underlag för ordinarie domare förväntas utvecklas.

SOU 2017:85 Tidigare utredningar

I rapporten noterades att antalet utbildningsplatser vid underrätterna hade ökats från 158 till 210 genom ett beslut i april 2013.³¹

Fördjupad domarutbildning för assessorer

I rapporten föreslogs att möjligheten för assessorer att arbeta i dom-stol borde öka. Det angavs att det fanns ett behov av och ett ekono-miskt utrymme för att i större utsträckning erbjuda assessorer att arbeta med dömande verksamhet i domstol. Enligt rapporten borde assessorer i framtiden kunna fylla en större del av domstolarnas vikariats- och förstärkningsbehov. Det angavs – med hänvisning till vad som hade sagts i fråga om den särskilda domarutbildningens dimensionering – att förslaget i den delen krävde att det utbildades fler assessorer.

Enligt rapporten borde tjänstgöringen, med hänsyn till vikten av att öka meritvärdet av tjänstgöring i domstol, pågå under två års tid och utformas som en ”fördjupad domarutbildning”. Det var, enligt rapporten, viktigt att tjänstgöringen fylldes med ett kvalificerat inne-håll, så att assessorer skulle kunna skaffa sig specialistkompetens inom ett rättsområde på samma sätt som genom arbete på departement eller inom annan statlig verksamhet. Tjänstgöringen borde därför utformas som en fördjupad domarutbildning. För den assessor som skulle genomgå en fördjupad domarutbildning borde det, enligt rapporten, upprättas en särskild utbildningsplan, som skulle kunna innebära att assessorn skulle fördjupa sig inom ett visst område, exempelvis familjerätt, och eventuellt få ett särskilt ansvar vid domstolen, bidra till den interna utbildningen på domstolen eller utarbeta handlägg-ningsrutiner och andra styrdokument inom det aktuella rättsområdet.

Domstolsverket har inte tagit fram något särskilt utbildnings-program mot bakgrund av förslagen i rapporten om en fördjupad domarutbildning.

31 I realiteten ökade inte antalet fiskaler i en utsträckning som motsvarade antalet nya utbild-ningsplatser eftersom vissa av de nya utbildutbild-ningsplatserna ersatte fiskalsplatser som olika under-rätter hade finansierat inom sin egen budget.

Tidigare utredningar SOU 2017:85

80