Offentlighet eller sekretess

vid rekrytering av domare och myndighetschefer Grundlagsutredningens förslag

Grundlagsutredningen⁶², som föreslog att det s.k. kallelseförfarandet skulle avskaffas helt, ansåg att ansökningsförfarandet skulle vara öppet med följande motivering:⁶³

Öppenhets- och demokratihänsyn talar för ett öppet ansöknings-förfarande. Uppgifter om vilka som sökt en anställning blir med ett så-dant förfarande tillgängliga, något som möjliggör både granskning och debatt. Ett ansökningsförfarande kan även ge kännedom om ytterligare kandidater som inte skulle ha fångats upp inom ramen för ett slutet till-sättningsförfarande. Ett öppet förfarande möjliggör också insyn för alla de som konkurrerar om anställningen, vilket kan stödja förfarandets kvalitet och legitimitet.

Vi menar att kraven på offentlighet och insyn gör sig gällande i minst lika hög grad beträffande de högsta domaranställningarna. I likhet med Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare anser vi mot denna bakgrund att öppenhetskraven bäst tillgodoses genom att samtliga ordinarie domarbefattningar offentligt ledigförklaras och blir möjliga att söka för intresserade kandidater.

Med anledning av tidigare förslag som rört en övergång till ett öppet ansökningsförfarande även för de högsta domarbefattningarna har far-hågor förts fram om risken för en försvårad rekrytering. Dessa farfar-hågor har grundat sig på en oro för att det för främst jurister med en privat anställning skulle vara känsligt att offentligt framträda som sökande till en domarbefattning. Ett antal väl lämpade personer skulle av den an-ledningen kanske därför aldrig komma i fråga för en anställning. Dessa synpunkter har främst förts fram när det gäller utnämningen av leda-möterna i Högsta domstolen och Regeringsrätten.

58 SOU 2003:102 En öppen domarrekrytering.

59 SOU 2008:125 En reformerad grundlag.

60 SOU 2009:4 Sekretess vid anställning av myndighetschefer.

61 SOU 2009:44 Integritetsskydd i arbetslivet.

62 SOU 2008:125 En reformerad grundlag.

63 SOU 2008:125 s. 328 f. Se även avsnitt 3.3.4.

SOU 2017:85 Tidigare utredningar

Farhågor av detta slag ska enligt vår mening inte förringas men heller inte överdrivas. Det kan redan nu konstateras en viss förändring be-träffande de s.k. rådstjänsterna, som ju är föremål för ett ansöknings-förfarande. Det har under senare år blivit vanligare att advokater söker sådana anställningar, trots den offentlighet som en ansökan innebär.

Möjligen är det därför delvis en attitydfråga. En ny juristgenerations ändrade värderingar och en större erfarenhet av ett öppnare förfarande kan förväntas förändra sådana attityder.

[– – –]

Det är emellertid möjligt att det, främst under en övergångsperiod, av vissa kan uppfattas som känsligt att söka en domaranställning efter-som uppgifter om ansökan blir offentliga. Utöver ordningen med ledig-förklaringar och ansökningar föreslår vi därför att ett system med gene-rella intresseanmälningar införs. Personer som är intresserade av en viss domaranställning eller en viss typ av befattning kan med en sådan ord-ning anmäla sitt intresse även om en sådan befattord-ning ännu inte för-klarats ledig. Uppgifter om vem som anmält sitt generella intresse ska på samma sätt som vanliga ansökningar vara offentliga. Vi utgår dock från att ett anmälningssystem av detta slag kan utgöra ett mer tilltalande alternativ för en tänkbar kandidat som på grund av handlingsoffentlig-heten drar sig för att öppet söka en viss ledigförklarad tjänst.

Regeringens ställningstagande

till förslaget om offentlighet vid rekrytering av domare

Regeringen angav följande i fråga om offentlighet eller sekretess i för-farandet för rekrytering av ordinarie domare:⁶⁴

Öppenhets- och demokratihänsyn talar för att ett ansökningsförfarande där uppgifter om de personer som söker en ledigförklarad anställning är offentliga. När det gäller de domaranställningar som inte omfattas av kallelseförfarandet ställer sig regeringen bakom den uppfattning som Grundlagsutredningen och flera remissinstanser, däribland JO, Svea hovrätt, Malmö tingsrätt, Justitiekanslern, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Arbetsdomstolen och Jusek, ger uttryck för, nämligen att argumenten för öppenhet och insyn väger över de farhågor som finns att ett offentligt rekryteringsförfarande riskerar att försvåra rekryter-ingen. De sökandes identitet bör därför inte skyddas av sekretess.

När det gäller de domaranställningar som nu omfattas av kallelseför-farandet framför flera remissinstanser att ett öppet ansökningsförfa-rande, där uppgifter om vilka som har sökt en anställning blir offentliga, riskerar att leda till svårigheter vid rekryteringen. [– – –]

Farhågor av det slag som remissinstanserna ger uttryck för ska enligt regeringens mening inte förringas. I en kartläggning som har gjorts i

64 Prop. 2009/10:80 s. 134–136.

Tidigare utredningar SOU 2017:85

94

tänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer (SOU 2009:4) framgår bl.a. att en omständighet som skulle kunna medföra att fler an-mäler sitt intresse för anställning som myndighetschef är att deras iden-titeter inte avslöjas i rekryteringsförfarandet. Med anledning av för-slagen i betänkandet har regeringen nyligen överlämnat en proposition till riksdagen med förslag att införa sekretess med ett s.k. omvänt skade-rekvisit i ärenden om anställning av myndighetschefer vid förvaltnings-myndigheter som lyder omedelbart under regeringen (prop. 2009/10:56 [se ovan]). Syftet med förslaget är att möjliggöra en ökning av andelen ansökningar från personer som kan bedömas väl kvalificerade för en an-ställning som myndighetschef.

Det kan också anmärkas att uppmärksamheten kring utnämnings-frågor under senare tid har ökat i medierna, vilket skulle kunna verka hämmande för den som är tveksam till att offentliggöra sin kandidatur till en hög domaranställning. Som Regeringsrättens ledamöter också påpekar har antalet advokater och andra från den privata sektorn samt personer med bakgrund i den akademiska världen endast i mycket liten omfattning sökt anställning som domare. Detta förhållande kan emeller-tid ha flera orsaker, där den offentlighet som gäller i förfarandet bara är en. Regeringen gör också, liksom Grundlagsutredningen, bedömningen att oviljan att ansöka om en anställning i ett offentligt förfarande delvis kan vara en attitydfråga. Ändrade värderingar hos en kommande genera-tion jurister och en större erfarenhet av ett öppnare förfarande kan som utredningen framhåller förväntas förändra sådana attityder.

Mot bakgrund av vad som anförs ovan och att regeringen inte ska vara bunden av nämndens förslag ställer sig regeringen, i likhet med flertalet remissinstanser, bakom Grundlagsutredningens förslag att de sökandes identitet inte behöver skyddas av sekretess.

Någon särskild bestämmelse om sekretess i förfarandet för rekry-tering av ordinarie domare infördes alltså inte.

Utredningsförslaget om sekretess i ärenden om anställning av vissa myndighetschefer

Utredningen om sekretess i ärenden om anställning som myndighets-chef⁶⁵ hade till uppgift att utreda om det fanns behov av regler om sekretess för uppgifter om identitet i ärenden om anställning som myndighetschef.

65 SOU 2009:4 Sekretess vid anställning av myndighetschefer. Grundlagsutredningen hade ännu inte lämnat sitt betänkande (SOU 2008:125) – där den angav att det inte fanns tillräckliga skäl för sekretess avseende ansökningar beträffande ordinarie domaranställningar – när regeringen be-slutade direktiven för Utredningen om sekretess i ärenden om anställning som myndighetschef.

SOU 2017:85 Tidigare utredningar

På utredningens uppdrag gjorde undersökningsinstitutet SIFO 400 telefonintervjuer med ”höga chefer”, varav hälften från den privata sektorn och hälften från den offentliga. Frågorna avsåg deras benägenhet att söka anställning som myndighetschef i en offentlig respektive sekretesskyddad rekryteringsprocess.⁶⁶ Av de chefer som inte hade sökt någon utlyst anställning som myndighetschef hade 5 procent avstått på grund av att ansökan skulle bli offentlig. Vidare visade undersökningen att 69 procent av de tillfrågade skulle kunna tänka sig att söka en sådan anställning om ansökan inte skulle bli offentlig medan 57 procent skulle kunna tänka sig att söka en an-ställning även om ansökan skulle bli offentlig. Utredaren konstate-rade att en andel motsvarande 12 procentenheter av de intervjuade avskräcktes från att söka en anställning på grund av offentligheten.

För privatanställda män var skillnaden mellan dem som kunde tänka sig att söka anställning som myndighetschef i ett offentligt respek-tive sekretesskyddat förfarande 24 procentenheter.

Mot bakgrund av resultatet av undersökningen övervägde utreda-ren olika alternativ för utformningen av en sekretessbestämmelse.

Han avfärdade först en återgång till den tidigare gällande ordningen, som innebar att anställningar som myndighetschef inte utlystes över huvud taget. Han avfärdade också en lösning liknande den norska eller danska – som innebär att sökanden själv kunde disponera över sekretessfrågan – bl.a. med hänvisning till att en sådan ordning var mycket ovanlig i den svenska sekretesslagstiftningen. Utredaren pekade därefter på att offentlighetsprincipen väger tungt i Sverige.

Utredaren fann trots det att behovet av sekretess var så starkt att det var motiverat att föreslå att ärenden om anställning av myndighets-chef som huvudregel skulle omfattas av en sekretessbestämmelse.

Som skäl för den bedömningen angav utredaren följande:⁶⁷

Till skillnad från vad som gäller för domaranställningarna, där det trots allt blivit något fler advokater som söker anställning, har dessutom an-talet sökande till de offentligt utlysta anställningarna som myndighets-chef gått ner markant under den tid som förfarandet har använts. Med all sannolikhet beror detta på den publicitet som har uppstått kring vissa av de utlysta anställningarna, där sökandenas identiteter har offentlig-gjorts i medierna. Någon attitydförändring i positiv riktning, såsom den som Grundlagsutredningen pekar på, kan därför inte spåras när det

66 Metoden beskrivs närmare i SOU 2009:4 på s. 41 och 89–97.

67 SOU 2009:4 s. 49.

Tidigare utredningar SOU 2017:85

96

gäller de som kan komma i fråga för dessa anställningar. Snarare har det med tiden blivit svårare att bland de sökande finna lämpliga kandidater till de utlysta anställningarna.

Det rör sig om ett mycket begränsat antal anställningar som myndig-hetschef och anställningen är så pass central och betydelsefull att det inte är försvarbart att kvalificerade kandidater avstår från att anmäla sitt intresse av rädsla för att anmälan ska bli offentlig. [Det är] inte accepta-belt att en så hög andel som 24 procent av de som skulle kunna vara väl kvalificerade för anställning som myndighetschef avstår att söka enkom på den grunden att ansökan blir offentlig. Jag gör därför bedömningen att ett införande av en sekretessbestämmelse för de anställningsärenden som här är i fråga är motiverad och kan godtas.

Utredaren föreslog att sekretess skulle gälla beträffande ”uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats iden-titet” vid regeringens anställning av myndighetschef, överdirektör eller med överdirektör jämställd anställning för förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen men att sekretess inte skulle gälla i sådana ärenden i den utsträckning regeringen skulle föreskriva om.

Sekretessbestämmelsen borde, enligt utredaren, ha ett s.k. omvänt skaderekvisit, vilket innebar att uppgift om en enskild kandidats idtitet inte skulle lämnas ut med mindre än att det stod klart att den en-skilde inte skulle lida men av utlämnandet. Vidare föreslog utredaren att sekretessen skulle begränsas i tiden till tio år, vilket skulle innebära exempelvis att en generaldirektör skulle ha möjlighet att ansöka om en annan anställning som myndighetschef utan att den pågående anställ-ningen och verksamheten riskerade att påverkas negativt av ansökan.

Utredaren ansåg inte att meddelarfrihet skulle gälla angående sekre-tesskyddade uppgifter i ärenden om anställning av myndighetschef.

Regeringens och riksdagens ställningstagande

till förslaget om sekretess vid anställning av myndighetschefer Regeringen angav att det stora flertalet av remissinstanserna hade an-tingen tillstyrkt eller lämnat förslagen utan erinran men konstaterade samtidigt att flera av remissinstanserna betonade vikten av offentlig-hetsprincipen och att den inte bör begränsas mer än nödvändigt.

Regeringen, som i huvudsak instämde i utredningens bedömningar, ansåg att det fanns ett behov av en sekretessbestämmelse avseende ärenden om anställning av myndighetschef vid förvaltningsmyndig-heter som lyder omedelbart under regeringen. Som skäl för

bedöm-SOU 2017:85 Tidigare utredningar

ningen angav regeringen dels att en återgång till det tidigare tillämpade helt slutna förfarandet inte var lämplig, dels att offentligheten i det öppna rekryteringsförfarandet medförde att inte tillräckligt många kvalificerade personer anmälde sitt intresse.

I de delar som gällde vilka uppgifter som skulle omfattas av sekre-tess, skaderekvisit, sekretessens begränsning i tiden, rätten att med-dela och offentliggöra uppgifter samt insyn instämde regeringen an-tingen helt eller huvudsakligen i utredningens förslag.

Riksdagen beslutade om att införa den föreslagna sekretessbestäm-melsen i offentlighets- och sekretesslagen.⁶⁸

3.4.3 Sekretess för personlighetstester