Domstolsverkets rapport

Uppföljning av en öppen domarrekrytering Bakgrund

Domstolsverket gav år 2013 sin enhet för arbetsgivarfrågor i uppdrag att följa upp resultatet av de närmast föregående årens rekryteringar av ordinarie domare som inte hade genomgått särskild domarutbild-ning. Undersökningen genomfördes från både ett domstolsperspek-tiv och ett domarperspekdomstolsperspek-tiv.

Enheten redovisade år 2014 sin analys i en rapport³², som base-rades på en empirisk undersökning som innefattade en enkätunder-sökning och efterföljande djupintervjuer med ett urval av domstols-chefer och domare.

Resultat av undersökningen

Majoriteten av de tillfrågade uppgav att det främsta motivet till att de sökte anställning som domare var intressanta arbetsuppgifter. Där-näst framstod motiven att få bidra till samhällsnyttan och möjlig-heten att kombinera arbetsliv och privatliv som de viktigaste. Där-efter följde möjlighet till kompetensutveckling och att få använda sin specialistkompetens. Majoriteten angav att de i stor utsträckning hade användning av sin särskilda erfarenhet eller specialistkompetens i sitt arbete som domare.

Alla domstolschefer som hade erfarenhet av domare utan särskild domarutbildning i sin domstol kunde se fördelar med domare med olika yrkesbakgrunder. En positiv sida med externt rekryterade domare angavs vara den specialistkompetens som de kunde föra med sig in i domstolarna. Merparten av cheferna menade att det var be-rikande med domare med annan bakgrund än den traditionella.

Många ansåg att de som hade en yrkesbakgrund som advokater och åklagare var till störst nytta för domstolarna. En majoritet av cheferna var positivt inställda till att rekrytera domare med annan erfarenhet än särskild domarutbildning. Flera av de domstolschefer som var positivt inställda och såg fördelar i form av nya infallsvinklar och specialistkompetenser hos externt rekryterade domare uttryckte ändå

32 Uppföljning av en öppen domarrekrytering (Domstolsverkets dnr 407-2013).

SOU 2017:85 Tidigare utredningar

vissa synpunkter på hur det hade fungerat i praktiken. Det uppfat-tades vara betungande och mindre smidigt att rekrytera en domare utan traditionell domarbakgrund och att det tog längre tid för den som saknade domarbakgrund att komma in i yrket. I stort sett samt-liga domstolschefer såg ett värde i de specialistkunskaper och andra erfarenheter som domarna utan särskild domarutbildning hade.

Resultatet av undersökningen sammanfattades på följande sätt i rapporten:³³

Det kan på grundval av det framkommit konstateras att en mer öppen domarrekrytering i huvudsak varit till nytta för Sveriges domstolar. Inte minst därför att den medverkat till att domstolarna klarat sitt uppdrag.

Rapporten innefattade inte några konkreta förslag och Domstols-verket har inte lagt den till grund för några förändringar.

3.2.12 Domstolsverkets promemoria om vikarier för ordinarie domare i överrätt m.m.

I en promemoria år 2016 föreslog Domstolsverket att det borde tyd-liggöras i domstolsinstruktionerna att en ordinarie domare kan för-ordnas att döma i mål vid en annan domstol än den domaren är an-ställd i. I samma promemoria föreslog Domstolsverket att regeringen borde kunna anställa tf. hovrättsråd och tf. kammarrättsråd. Möjlig-heten att anställa tf. råd i överrätterna borde, enligt Domstolsverket, anges i förordningen med hovrättsinstruktion och förordningen med kammarrättsinstruktion.³⁴

Förslaget remitterades och remissutfallet var i huvudsak positivt.

Genom förordningsändringar i hovrättsinstruktionen och kam-marrättsinstruktionen har det i linje med förslagen i promemorian in-förts en möjlighet för regeringen att, efter förslag från Domarnämn-den, anställa vikarier för ordinarie domare i överrätterna. Möjligheten gäller andra ordinarie domare i överrätterna än överrättspresidenter.³⁵ Genom förordningsändringar har det också förtydligats i domstols-instruktionerna att en domstolschef får förordna en ordinarie domare

33 Domstolsverkets rapport Uppföljning av en öppen domarrekrytering (dnr 407-2013) s. 25.

34 Domstolsverket, Promemoria med begäran om författningsändringar när det gäller förordnande att arbeta för annan domstol m.m., 2016-05-12, dnr 1930-2015.

35 SFS 2016:1354 och 2016:1355.

Tidigare utredningar SOU 2017:85

82

i en annan domstol eller ett hyresråd, som samtycker till det, att tjänstgöra i domstolen.³⁶

3.3 Tidigare överväganden om rekryteringsförfarandet 3.3.1 Domstolsverksutredningen, Domstolsstyrelseutredningen

och 1972 års domarutredning

År 1971 föreslog Domstolsverksutredningen³⁷ att ett domstolsverk skulle inrättas. Ett övergripande syfte med inrättandet av Domstols-verket var att centralisera och därmed rationalisera vissa administrativa delar av verksamheten i domstolarna. I Domstolsverksutredningens betänkande behandlades, förutom allmänna frågor om Domstolsver-kets roll, vissa specifika frågor om förfarandet vid domarrekrytering.

Utredningen föreslog bl.a. att andra ordinarie domaranställningar än chefsdomaranställningar skulle tillsättas efter förslag från en tjänste-förslagsnämnd för domstolsväsendet som skulle finnas i verket. Tjänsteförslagsnämnden skulle avge sitt yttrande i Domstols-verkets styrelses ställe.

Även Domstolsstyrelseutredningen³⁸ behandlade frågor om Tjänsteförslagsnämnden. Domstolsstyrelseutredningen menade att nämnden alltid borde lämna förslag inför tillsättning av sådana ordina-rie domaranställningar som hade annonserats som lediga. Det innebar att nämnden skulle yttra sig inför tillsättning av alla andra ordinarie domaranställningar än de som tillsattes efter s.k. kallelseförfarande (anställningar som justitieråd, president eller lagman i överrätt eller lagman i tingsrätt eller chef för hyresnämnd i Stockholm, Göteborg eller Malmö).

Den föreslagna Tjänsteförslagsnämnden behandlades också av 1972 års domarutredning³⁹. Den utredningen ansåg, liksom Domstols-styrelseutredningen, att de högsta domaranställningarna även fort-sättningsvis borde tillsättas utan att yttrande inhämtades. Samtidigt ifrågasatte 1972 års domarutredning om inte vissa anställningar borde tillsättas i ett ansökningsförfarande och efter yttrande från

36 SFS 2017:548, 2017:549, 2017:550 och 2017:551.

37 SOU 1971:41 Ny domstolsadministration.

38 Ds Ju 1974:5 Central, regional och lokal domstolsförvaltning m.m.

39 SOU 1974:96 En öppnare domarbana.

SOU 2017:85 Tidigare utredningar

förslagsnämnden. Det gällde lagmansanställningarna i hovrätt och kammarrätt, som ansågs kunna vara särskilt lockande för bl.a. fram-stående åklagare och advokater, lagmansanställningarna vid tingsrät-terna i Göteborg och Malmö samt tjänstingsrät-terna som hyresråd och chef för hyresnämnderna i Stockholm, Göteborg och Malmö.

De tre utredningarna lämnade olika förslag till sammansättning av Tjänsteförslagsnämnden.

När Domstolsverket inledde sin verksamhet i Jönköping år 1975 inrättades Tjänsteförslagsnämnden som ett förslagsorgan inför ut-nämning av ordinarie domare. Nämndens verksamhet reglerades i förordningen (1975:507) med instruktion för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet.

Tjänsteförslagsnämnden fick en sammansättning som innebar att Domstolsverkets chef, ett justitieråd eller ett regeringsråd, en hov-rättspresident, en kammarrättspresident samt ytterligare tre domare, varav en utsedd på förslag av Jurist- och Samhällsvetareförbundet och två på förslag av Sveriges Domareförbund skulle ingå i nämnden.

3.3.2 1987 och 1993 års domarutredningar samt Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare Frågor om Tjänsteförslagsnämnden behandlades på nytt av 1987 års domarutredning⁴⁰. Utredningen föreslog att nämnden skulle utökas med en ledamot, som skulle utses på förslag av arbetstagarorganisa-tionen TCO-S. Vidare föreslogs att domstolschefen i den domstol där anställningen fanns borde få yttra sig i tillsättningsärendet utom då det gällde anställningen som chef för domstolen. Enligt förslaget skulle domstolschefen ges tillfälle att yttra sig efter att Tjänsteförslagsnämn-den hade lämnat sitt förslag. Utredningen föreslog också att Tjänste-förslagsnämndens förslag skulle förses med en motivering.

Regeringen följde i huvudsak utredningens förslag. Regeringen menade dock att domstolschefen skulle få tillfälle att yttra sig före Tjänsteförslagsnämndens sammanträde.⁴¹ Förslagen lades formellt fram som riktlinjer, som sedan godkändes av riksdagen.

40 SOU 1988:53 Domarbanan – Utbildning och meritvärdering.

41 Se prop. 1989/90:79 s. 14–18.

Tidigare utredningar SOU 2017:85

84

1993 års domarutredning⁴² ansåg att Tjänsteförslagsnämnden alltid borde föreslå minst tre kandidater till varje domaranställning och att regeringen skulle vara skyldig att motivera eventuella avsteg från den av Tjänsteförslagsnämnden föreslagna rangordningen. Om regeringen inte skulle vilja utnämna någon av de kandidater som nämnden hade föreslagit ansåg utredningen att ärendet skulle återremitteras till Tjänsteförslagsnämnden för förnyad behandling och nytt förslag. För att stärka Tjänsteförslagsnämndens legitimitet diskuterade utredning-en om ett par av ledamöterna i nämndutredning-en borde represutredning-entera allmän-intresset. Som representanter för allmänintresset borde i första hand väljas en advokat och en professor vid juridisk fakultet.

Utredningens förslag om att det borde ingå en representant för allmänheten mottogs positivt av remissinstanserna och de flesta ställde sig bakom förslaget om att en advokat och en professor i juri-dik skulle representera allmänintresset. Det framfördes dock att även en åklagare borde ingå i nämnden. År 2001 ersattes en av domarna i Tjänsteförslagsnämnden med en ledamot som skulle vara advokat.

Förändringen genomfördes inte genom författningsändring utan genom att regeringen ändrade sin praxis för utnämning av nämndens ledamöter.⁴³

Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare⁴⁴ ansåg att beredningen av ärenden om utnämning av högre domare borde inledas i en särskild förslagsnämnd som skulle vara självständig i förhållande till riksdagen och regeringen. Nämnden skulle ha sju ledamöter, fyra domare, en advokat och två represen-tanter för allmänheten. Kommittén ansåg att den särskilda förslags-nämnden till en början borde verka parallellt med Tjänsteförslags-nämnden men menade att det på sikt var naturligt att beredningen av utnämningen av domare sköttes av ett enda organ, som skulle kunna uppträda i olika sammansättningar.

Kommitténs förslag remissbehandlades. Förslaget att även de högsta domaranställningarna skulle vara föremål för ett öppet ansök-ningsförfarande och beredas av en förslagsnämnd mottogs positivt.

42 SOU 1994:99 Domaren i Sverige inför framtiden.

43 Den då gällande förordningen (1988:318) med instruktion för Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet innehöll inte några detaljerade bestämmelser om nämndens sammansätt-ning. I 2 § angavs att nämnden skulle bestå av minst sju ledamöter och att de skulle utses av regeringen.

44 SOU 2000:99 Domarutnämningar och domstolsledning.

SOU 2017:85 Tidigare utredningar

Många remissinstanser invände mot att en särskild förslagsnämnd skulle inrättas för handläggning av endast de högsta befattningarna.

Det vore enligt dessa lämpligare med en enda förslagsnämnd. För-slaget om en särskild förslagsnämnd för de högsta befattningarna kom inte att genomföras.

3.3.3 Domarutredningen 2001 och departementspromemorian