En förskola som är obligatorisk för vissa barn

Ett sätt att åstadkomma en obligatorisk förskola för vissa barn för att främja en bättre språkutveckling i svenska är att införa en för- skoleplikt för dessa barn som motsvarar den skolplikt som gäller för barn bosatta i Sverige. Enligt gällande regler inträder skolplikten höst- terminen det kalenderår då barnet fyller 6 år. Skolplikten ska som huvudregel börja fullgöras i förskoleklassen och därefter fullföljas i grundskolan eller någon motsvarande skolform (se 7 kap. 2, 4 och 10 §§ skollagen). Skolplikten innebär enkelt uttryckt en skyldighet för barn att från en viss ålder delta i den utbildning som det allmänna tillhandahåller för barnet. Det är vårdnadshavarna som ansvarar för att barnet fullgör skolplikten. Om så inte sker kan vårdnadshavarna före- läggas att fullgöra sina skyldigheter och föreläggandet kan förenas med vite. Vi återkommer till den generella skolplikten i kapitel 9.

En förskoleplikt för barn till nyanlända utformad på samma sätt som skolplikten skulle alltså i korthet kunna innebära följande. Barn till nyanlända åläggs en plikt att delta i utbildning inom förskolan. Denna plikt skulle inträda när barnet uppnår en viss ålder och om- fatta en viss angiven tidsomfattning. Införandet av en förskoleplikt skulle innebära att det i lagstiftningen måste anges vilka barn som om- fattas av förskoleplikt, när plikten inträder och upphör samt vad plik- ten innebär, t.ex. i vilken tidsomfattning barnet ska gå i förskola. Det behövs även regleras vad som händer om barnet inte fullgör sin för- skoleplikt och vilka konsekvenser detta ska få.

Allmän förskola gäller redan för alla barn

Ett obligatorium för vissa barn kommer att ställas mot den rätt till allmän förskola som gäller för alla barn i Sverige. Som vi beskrivit i kapitel 7 har 6-åringar i Sverige sedan 1975 haft en lagstadgad rätt till 525 timmars avgiftsfri förskola året innan de börjar skolan. Verksam- heten för 6-åringar omvandlades till förskoleklass från och med höst-

SOU 2020:67 Direktinskrivning i förskolan

terminen 1998 och 2003 infördes en rätt till allmän förskola från och med höstterminen det år barnet fyller 4 år.

I propositionen om maxtaxa och allmän förskola m.m.5 _motiveras reformen med att förskolans betydelse för barns lärande har ökat sedan förskolan 1998 fick en egen läroplan och blev en tydligare del av utbildningssystemet. Den 1 juli 2010 utökades den allmänna för- skolan till att gälla från och med höstterminen det år barnet fyller 3 år.6 Den allmänna förskolans omfattning om minst 525 timmar om året motsvarar i princip 3 timmar om dagen under skolårets terminer. Kommunerna kan anpassa den allmänna förskolan till lokala behov, t.ex. utifrån att det i glesbygd med långa resvägar kan vara lämpligare att barnen är i förskolan längre tid under dagen men färre dagar i veckan.

Ett införande av en obligatorisk språkförskola för vissa barn skulle alltså innebära att dessa behandlas olikt andra barn i det avseendet att de måste gå i förskola medan andra barn endast har en rätt att gå i allmän förskola.

Likabehandling och diskriminering

Ett obligatorium för vissa innebär olikabehandling

Ett obligatorium som endast omfattar en avgränsad del av befolk- ningen – eller en avgränsad del av en årskull barn, som när det gäller förskoleplikt – innebär att individer kommer att behandlas olika av det allmänna. Vissa barn, som bedöms ha ett särskilt behov av språk- utveckling i svenska, kommer att behöva genomgå undervisning i viss omfattning, medan sådana krav inte kommer att ställas på andra barn. Detta väcker frågan om en sådan olikabehandling är tillåten eller om den kan anses utgöra diskriminering enligt diskrimineringslagen (2008:567, DL), inte minst eftersom olikabehandlingen kan komma att omfatta barn med viss etniskt ursprung eller etnisk tillhörighet.

En förskoleplikt av nu aktuellt slag skulle alltså innebära att vissa barn kommer att åläggas en skyldighet att genomgå utbildning medan andra barn inte kommer att ha en sådan skyldighet. Att vissa barn särbehandlas på detta sätt kan riskera att utgöra ett missgynnande t.ex. på det sättet att dessa barns vårdnadshavare – till skillnad från

5 _{Prop. 1999/2000:129, s. 19.} 6 _{Prop. 2008/09:115.}

Direktinskrivning i förskolan SOU 2020:67

andra vårdnadshavare – fråntas rätten att själv välja om och hur bar- nen ska tillbringa delar av dagen utanför familjen. Förskoleplikten skulle också innebära att dessa barn – till skillnad från andra barn – måste vistas i förskolan ett antal timmar om dagen.

Den personkrets som förskoleplikten skulle rikta sig till definieras genom kriteriet nyanlända barn, som i och för sig är neutralt i förhåll- ande till de diskrimineringsgrunder som anges i DL, t.ex. etniskt ur- sprung. Den större delen av de personer som kan ingå i personkret- sen nyanlända barn måste dock antas ha ett annat etniskt ursprung än svenskt. Att reglerna därmed i praktiken skulle kunna komma att tillämpas så att de bara gäller för personer av annan etnisk tillhörig- het än svensk innebär att reglerna kan riskera att komma att stå i strid mot DL:s förbud mot diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet. Bestämmelser om förskoleplikt för nyanlända barn skulle därmed kunna innebära att frågan om vilka barn som anses om- fattas av förskoleplikt till viss del avgörs med utgångspunkt i barnens etniska tillhörighet. Även om reglerna utformas på ett neutralt sätt kan dess tillämpning riskera att innebära en indirekt diskriminering. Det måste också framhållas att det förhållandet att en regel inne- håller ett neutralt utformat kriterium inte med nödvändighet innebär att missgynnande beslut som fattas enligt kriteriet är att bedöma i förhållande till förbudet mot indirekt diskriminering. En bedömning måste först göras av huruvida etniska överväganden i kausal mening kan sägas ha legat till grund för de beslut som fattas med stöd av regeln. Om så är fallet står åtgärden i strid mot förbudet mot direkt diskriminering och kan därmed inte rättfärdigas.7

Det är här viktigt att observera att även om syftet med en för- skoleplikt kan vara aldrig så gott – t.ex. att nyanlända barn ska ges bättre förutsättningar att nå goda resultat i förskoleklass och grund- skola – så kan tillämpning av bestämmelser om förskoleplikt ändå innebära ett missgynnande i DL:s mening.

Olikabehandling kan i vissa fall accepteras

Det ska samtidigt framhållas att en tillämpning av neutrala bestäm- melser på ett sätt som i praktiken innebär indirekt diskriminering, t.ex. på grund av etnisk tillhörighet, i vissa fall kan accepteras. Det

SOU 2020:67 Direktinskrivning i förskolan

skulle kunna vara fallet om tillämpningen av kriteriet nyanlända barn innebär att barn av svensk etnisk tillhörighet inte omfattas av för- skoleplikten medan barn av annan etnisk tillhörighet gör det. Detta är då fråga om indirekt diskriminering, eftersom tillämpningen av kriteriet kan komma att särskilt missgynna barn med viss etnisk till- hörighet. För att kriteriet inte ska stå i strid mot förbudet mot in- direkt diskriminering krävs då att det har ett berättigat syfte och att de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Olikabehandling förutsätter ett berättigat syfte

Att barn får bästa tänkvärda förutsättningar inför den obligatoriska delen av skolväsendet är enligt utredningens bedömning ett objek- tivt sett godtagbart och viktigt syfte som uppfyller kravet på att vara ett berättigat syfte i den mening som avses i DL. Syftet med att in- föra den aktuella förskoleplikten är att ge barn med bristande kunska- per i svenska bättre förutsättningar för språkutveckling i svenska och därmed bättre förutsättningar för att klara av förskoleklassen och upp- nå goda kunskapsresultat i grundskolan. Centrala mål för skolväsen- det är att alla barn ska ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet oavsett geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, och att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 8 och 9 §§ skollagen).

Olikabehandlingen ska vara proportionerlig

För att en särbehandling inte ska anses utgöra indirekt diskriminer- ing krävs vidare att bestämmelsen utgör ett lämpligt och nödvändigt medel för att uppnå det angivna syftet, vilket innefattar en propor- tionalitetsprövning. Det har då betydelse om det finns andra icke diskri- minerande medel eller mindre missgynnande åtgärder som kan vidtas för att uppnå syftet. Här måste då prövas att det inte finns något mindre ingripande alternativ än en förskoleplikt, och att förskoleplikten också är ett lämpligt och nödvändigt medel för att uppnå det angivna syftet.

Utredningen bedömer att en förskoleplikt kan vara ett lämpligt och nödvändigt medel för att uppnå det angivna syftet att ge nyanlända barn en god grund att stå på inför skolstart inklusive en för grund- skoleutbildningen helt avgörande god språkutveckling i svenska.

Direktinskrivning i förskolan SOU 2020:67

Mindre ingripande medel ska väljas i första hand

Den avslutande frågan är om det går att uppnå det angivna syftet med mindre ingripande medel som inte innefattar en förskoleplikt för vissa barn, t.ex. uppsökande och motiverande men frivilliga insatser riktade mot vårdnadshavarna. Här menar utredningen att det inte är helt självklart att en förskoleplikt är det enda medel som finns för att uppnå det önskade syftet. Först finns det skäl att utreda om det angivna syftet kan uppnås med mindre ingripande medel, med hän- syn till de många och komplicerade frågor som måste utredas och besvaras för att klargöra om en förskoleplikt för vissa barn är fören- lig med principer om likabehandling och förbudet mot diskriminer- ing. I det följande går vi därför vidare och redogör för en alternativ väg att uppnå en bättre språkutveckling för nyanlända barn som inte innefattar ett obligatorium för de aktuella barnen.

8.4.2 En verksamhet som är obligatorisk för kommunerna