En verksamhet som är obligatorisk

förskola för att främja bättre språkutveckling i svenska vore att göra det obligatoriskt för kommunerna att tilldela en plats i förskolan till barn som bedöms behöva en sådan för sin språkutveckling. Det kan noteras att kommunerna redan i dag är skyldiga att erbjuda alla barn förskola minst 525 timmar om året från och med höstterminen det år barnet fyller 3 år (allmän förskola, 8 kap. 4 § skollagen). Dessutom ska barn från och med 1 års ålder erbjudas förskola om barnet har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt eller om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveck- ling i form av förskola (8 kap. 5 och 7 §§ skollagen). I förarbetena (prop. 2009/10:165 s. 348) anges barn med ett annat modersmål än svenska som exempel på vad som kan utgöra barns eget behov av för- skola på grund av familjens situation i övrigt.

Nyanlända barn har alltså redan rätt till förskola i minst den om- fattning som enligt direktiven är aktuell för förskola för att främja bättre språkutveckling i svenska. Den språkutveckling som efterfrågas skulle därmed kunna förenas med det erbjudande om allmän förskola som redan gäller för alla barn. Ett sådant erbjudande skulle avse en frivillig verksamhet för berörda barn.

SOU 2020:67 Direktinskrivning i förskolan

Genom att flytta obligatoriet från de enskilda barnen till kommu- nerna förändras anbudet till vårdnadshavarna från ett påbud till ett positivt och konkret erbjudande. Erbjudandet bör läggas fram som en möjlighet för barn att introduceras i det svenska samhället och få stöd i sin språkutveckling, för att framöver ha goda möjligheter att lyckas i den svenska skolan.

Ett positivt erbjudande i stället för ett tvång

Ett system där obligatoriet åläggs kommunerna i stället för enskilda barn innebär att skyldigheterna stannar på det allmänna och att berörda barn i stället ges en möjlighet att genom frivillig medverkan i förskola få en bättre språkutveckling i svenska. Erbjudandet framstår då som en särskild insats för att ge barnet en god start i det svenska utbildnings- systemet.

Att verksamheten är obligatorisk för kommunerna men frivillig för barnen att delta i innebär dock samtidigt att kommunen inte har några tvångsmedel att ta till om vårdnadshavarna väljer att tacka nej till den erbjudna verksamheten. Kommunerna måste därför fokusera på lättillgänglig information och uppsökande verksamhet som når fram till målgruppen.

Information och uppsökande verksamhet

Om obligatoriet åläggs kommunerna ankommer det också på dem att genom informationsinsatser och uppsökande verksamhet infor- mera om den obligatoriska förskolan för att främja bättre språkutveck- ling i svenska. Detta bör ske dels inom kommunens egna verksam- heter, t.ex. den öppna förskolan, dels genom samarbete med andra verksamheter där barn till nyanlända och deras vårdnadshavare möter det svenska samhället, t.ex. Migrationsverket, sjukvården, barnavårds- centralen och Arbetsförmedlingen. Informationen bör göras tillgäng- lig på olika språk.

Vi har i avsnitt 7.4 redogjort för vårt förslag om hur kommunen ska arbeta med uppsökande verksamhet. Detta bör gälla även i fråga om den uppsökande verksamhet som kommunen kan behöva använda sig av för att uppfylla sina skyldigheter vid ett eventuellt obligatorium att erbjuda förskola.

Direktinskrivning i förskolan SOU 2020:67

Mindre risk att bryta mot likabehandling och diskrimineringsförbud

En skyldighet för kommunerna att erbjuda viss verksamhet som en- bart omfattar en avgränsad del av en årskull barn innebär att individer behandlas olika av det allmänna. Vissa barn, som bedöms ha ett sär- skilt behov av språkutveckling i svenska, kommer att aktivt erbjudas att delta i förskoleverksamhet, medan andra barn inte kommer att motta ett sådant erbjudande. För att de sistnämnda ska ta del av sådan verksamhet kommer det, som tidigare, att krävas att vårdnadshavarna aktivt efterfrågar verksamheten.

Barn i jämförbar situation behandlas lika

Att vissa barn aktivt erbjuds deltagande i viss utbildning medan andra barn inte gör det skulle kunna ifrågasättas ur ett likabehandlingsper- spektiv ur den aspekten att de som inte aktivt erbjuds utbildningen missgynnas. Den personkrets som aktivt skulle erbjudas deltagande i verksamheten är i första hand nyanlända barn. Den större delen av de personer som kan ingå i den personkretsen måste dock antas ha en annan etnisk tillhörighet än svensk. Att skyldigheten att aktivt er- bjuda barn förskoleplats därmed i praktiken skulle kunna komma att tillämpas så att den bara omfattar personer av annan etnisk tillhörig- het än svensk innebär att reglerna kan riskera att komma att stå i strid mot DL:s förbud mot diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet.

För att det ska vara fråga om direkt diskriminering krävs dock att det handlar om att personer som är i en jämförbar situation när det gäller språkutveckling i svenska behandlas olika, och att någon per- son därmed missgynnas. Skyldigheten att aktivt erbjuda vissa barn förskoleplats syftar dock till att ge barn med behov av språkutveck- ling i svenska stöd. Så länge alla barn i jämförbar situation, dvs. som bedöms ha behov av förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska, erbjuds samma sak bör det inte kunna anses som ett miss- gynnande. Barn som behöver förskola för att få en bättre språkutveck- ling i svenska kan nämligen i detta avseende inte anses vara i en jäm- förbar situation med barn som inte har ett sådant behov.

En skillnad mot vad vi beskrivit i avsnitt 8.4.1 är att de barn som skulle komma att missgynnas av bestämmelserna är barn med svensk

SOU 2020:67 Direktinskrivning i förskolan

etnisk tillhörighet. För att det ska vara fråga om ett missgynnande krävs dock att det är fråga om barn i jämförbar situation, och det är inte självklart att ett barn som har svenska som modersmål är i en jämförbar situation som ett nyanlänt barn med annat modersmål när det gäller språkutveckling i svenska.

För att säkerställa att bestämmelser om aktivt erbjudande av för- skoleplats för vissa barn inte ska anses missgynnande kan en lösning vara att kriterierna för vilka barn som aktivt ska erbjudas förskole- plats utformas så att de inte enbart omfattar nyanlända barn utan även andra barn som av något skäl bedöms ha behov av förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska. Det kan t.ex. handla om barn som fötts i Sverige med annat modersmål än svenska och sällan möter det svenska språket i sin vardag, eller barn som av andra skäl behöver extra stöd med sin språkutveckling i svenska.

En tillämpning av i och för sig neutrala bestämmelser på ett sätt som i praktiken innebär indirekt diskriminering, t.ex. på grund av etnisk tillhörighet, kan också accepteras i vissa fall. En sådan bedöm- ning kan behöva göras om tillämpningen av bestämmelser om aktivt erbjudande av förskoleplats innebär att barn med svensk etnisk till- hörighet inte aktivt erbjuds plats, men att så sker för barn med annan etnisk tillhörighet. För att kriteriet inte ska stå i strid mot DL:s för- bud mot indirekt diskriminering krävs då att det har ett berättigat syfte och att de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet.

Ett godtagbart syfte

Syftet med att införa en skyldighet att aktivt erbjuda vissa barn för- skoleplats är att ge barn med bristande svenskkunskaper bättre för- utsättningar för språkutveckling i svenska och därmed bättre möjlig- heter att klara förskoleklassen och uppnå goda kunskapsresultat i grundskolan. Att alla barn ska ha lika tillgång till utbildning i skol- väsendet oavsett geografisk hemvist och sociala och ekonomiska för- hållanden samt att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas är som vi konstaterat centrala mål för skolväsendet (1 kap. 8 och 9 §§ skollagen). Att barn får bästa tänk- bara förutsättningar inför den obligatoriska delen av skolväsendet är enligt utredningens bedömning ett sådant objektivt sett godtagbart

Direktinskrivning i förskolan SOU 2020:67

och viktigt syfte som uppfyller kravet på att vara ett berättigat syfte i den mening som avses i DL.

Ett lämpligt, nödvändigt och proportionerligt medel

För att en särbehandling inte ska anses utgöra indirekt diskriminer- ing krävs vidare att bestämmelsen utgör ett lämpligt och nödvändigt medel för att uppnå det angivna syftet, vilket innefattar en proportio- nalitetsprövning. Att aktivt erbjuda barn med särskilt behov av språk- utveckling i svenska en plats i förskolan kan enligt utredningens mening vara ett lämpligt och nödvändigt medel för att uppnå syftet att ge barn med behov av bättre språkutveckling i svenska en god grund att stå på inför sin skolstart.

När det slutligen gäller frågan huruvida det går att uppnå det an- givna syftet med mindre ingripande medel menar utredningen att det avgörande är att förskoleplats erbjuds alla barn som bedöms ha sär- skilt behov av förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska, inte bara barn som har en viss etnisk tillhörighet. Om så sker är det utredningens bedömning att en skyldighet för kommunerna att aktivt erbjuda vissa barn förskoleplats inte kan anses strida mot bestämmel- serna i DL.