Equal är ett av de Community Initiatives som finansieras av EU:s strukturfonder, bl. a. av Socialfonden (ESF). Strukturfonderna ska stödja en solidarisk regionalpolitik för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen i Europa. Fondernas finansiering uppgår till ungefär en tredjedel av EU:s totala budget. Så här beskrivs processen genom vilken programmen utformas: “The pro- grammes are drawn up by the European Commission and national and regional authorities on the basis of Commission guidelines and priorities of the Member States” (The European Structural Funds – informationsblad). Programmen utformas alltså i förhandling mel- lan kommissionen och den enskilda medlemsstaten. Sedan är det medlemsstaten som väljer vilka konkreta projekt ska genomföras och har ansvaret för implementeringen.
Resurstilldelning
Från 2000 till 2006 finansierades Equalprogrammet av EU:s Soci- alfond med totalt 3,026 miljoner euro i Europa. För Sverige var summan Equalmedel 86,2 miljoner euro, för Finland 72,3 miljoner och för Danmark 29,9 miljoner (Van de Walle et al. 2004). Tabell 1 visar Equalprogrammets storlek i de europeiska länder som var medlemmar 2001, i total tilldelning och i relation till antalet invå- nare.1 Ländernas BNP per invånare presenteras i kolumnen längst till vänster.2
1
Informationen om antalet invånare per land som har använts för att räkna ut siffrorna i kolumnen ”Equalmedel per invånare” är hämtade ur ”Recent demographic developments in Europe” Council of Europe Publishing (2002).
2
Data om BNP är hämtade ur EU:s statistiska databas Eurostat. Följande kommentar görs där: ”Gross domestic product (GDP) is a measure for the economic activity. It is defined as the value of
Tabell 1. Equalprogrammets storlek i EU-medlemsstaterna BNP pro capita (2001) (avvikelse från medelvärde EU-25 satt till 100) Equalmedel € (2000-2006) Equalmedel per invånare € Grekland 73.2 104 100 000 9,85 Portugal 79.8 113 800 000 11,01 Spanien 93.2 515 400 000 12,75 Tyskland 109.9 514 500 000 6,24 Italien 111.9 394 400 000 7 Storbritannien 113.1 399 600 000 6,65 Frankrike 113.8 320 000 000 5,39 Sverige 115.2 86 200 000 9,67 Finland 115.5 72 300 000 13,92 Belgien 117.2 74 100 000 7,22 Österrike 122.0 102 000 000 12,53 Danmark 124.9 29 900 000 5,57 Nederländerna 127.0 208 400 000 12,94 Irland 128.5 33 900 000 8,74 Luxemburg 214.6 4 400 000 9,91 Medelvärde 117,3 198 200 000 9,29
Källa: Van de Walle et al. 2004
Tabellen visar att Equalprogrammets storlek varierar mellan län- derna och följer varken landets befolkningsmängd eller ekonomis- ka välstånd. Detta innebär att vi behöver ställa andra frågor för att förstå likheterna och skillnaderna mellan olika länders Equalpro- gram.
all goods and services produced less the value of any goods or services used in their creation. The volume index of GDP per capita in Purchasing Power Standards (PPS) is expressed in relation to the European Union (EU-25) average set to equal 100. If the index of a country is higher than 100, this country's level of GDP per head is higher than the EU average and vice versa. Basic figures are ex- pressed in PPS, i.e. a common currency that eliminates the differences in price levels between coun- tries allowing meaningful volume comparisons of GDP between countries. Please note that the index, calculated from PPS figures and expressed with respect to EU25 = 100, is intended for cross-country comparisons rather than for temporal comparisons” (Eurostat). Siffrorna är alltså ett mått på hur mycket landets BNP pro capita avviker från de 25 medlemsländernas medelvärde som har fastställts som 100.
Finansieringen av programmet ser mycket olika ut med skillnader som sträcker sig från Frankrike med 5,39 euro per invånare till Nederländerna med 12,94 euro per invånare. Sverige är ett land med en BNP pro capita som ligger ganska nära medelvärdet och det samma gäller finansieringen av Equalprogrammet med 9,67 euro per invånare.
Det är också intressant att notera att Equalmedlens andel av de na- tionella socialfonderna ser olika ut i EU- länderna. Equalprogram- met är enbart 2,3 % av Greklands Socialfond medan det i Österri- ke representerar det 13,7% av Socialfondens resurser. Andelen för Sveriges del är relativt låg med 4,2% (Dahan et al. 2006:27). Ut- värderingen på EU-nivå från 2004 (Van de Walle et al. 2004:4) vi- sar att andelen av Equalbudgeten inom Socialfonden tenderar att vara mycket större i länder som erhåller få Mål 1-medel.1
I interna- tionella jämförelser framgår även att socialfondens finansiering av aktiva arbetsmarknadsåtgärder skiljer sig mycket från land till land. I Danmark finansierar Socialfondens medel 1,8% av landets aktiva arbetsmarknadsåtgärder medan samma siffra för Grekland är 58,4%. För Sveriges del är siffran bland de lägsta i Europa med 2,8% (Dahan et al. 2006:27).
Programmen kräver dessutom en viss medfinansiering från de an- sökande organisationerna som är olika stor från program till pro- gram och från land till land. För Equals del ska andelen medfinan- siering i Sverige vara minst 50% av den totala budgeten. 50% är den vanligaste andelen av medfinansiering för Equalprogrammet i Västeuropa. Ett antal länder med låg BNP som Grekland och Por- tugal har ett lägre krav på medfinansiering på 25% och Nordirland på 35%. I Tyskland är kravet på medfinansiering olika för det for- na Väst- och Östtyskland, i Väst är medfinansieringen 56% och i Öst 36%. I de nya medlemsstaterna är däremot kravet på medfi- nansieringen minst 25%. I flera länder står den nationella regering- en för den totala medfinansieringen medan i andra länder, där- ibland Sverige, kommer medfinansieringen från flera källor. I Sve-
1
Mål 1 är ett program för regional utveckling som riktar sig till mindre utvecklade regioner (The European Structural Funds – infoblad)
rige är det utvecklingspartnerskapet som på egen hand måste hitta resurserna för medfinansieringen av verksamheten och denna be- står främst av löner och lokaler (Dahan et al. 2006:27).
Tabell 2 visar hur Equalprogrammet har utformats i de olika län- derna. Första kolumnen visar hur många UP som har beviljats me- del i de enskilda länderna.1 Nästa kolumn visar Equalprogrammets budget i relation till antalet utvecklingspartnerskap som har bevil- jats medel.
Tabell 2. Equalprogrammets utformning i EU-medlemsstaterna
Antal UP Equalmedel per UP € Belgien 125 592 800 Danmark 37 808 108 Finland 90 803 333 Frankrike 451 709 534 Grekland 104 1 000 961 Irland 43 788 372 Italien 523 754 110 Luxemburg 6 733 333 Nederländerna 213 978 403 Portugal 192 592 708 Spanien 388 1 328 350 Storbritannien 193 2 070 466 Sverige 72 1 197 222 Tyskland 239 2 152 719 Österrike 111 918 918 Medelvärde 186 964 333
Källa: Van de Walle 2004
1
Informationen om antalet utvecklingspartnerskap i denna tabell är hämtade ur ECDB. Vi finner här som nämnts i metodavsnittet en diskrepans mellan uppgifterna i ECDB och i Equaldatabasen. Medan vi i vår studie räknar 46 partnerskap för Sverige, är de 47 i ECDB. Orsaken till detta är att partner- skapet KviTTens inte har tilldelats resurser för fas två utan finns bara redovisat i etableringsfasen. I ECDB är den senaste uppdateringen för KviTTens ifrån 2002-02-15 men partnerskapet finns fortfa- rande kvar i databasen och i all statistik.
Även denna tabell visar stora skillnader mellan Equalprogrammen i de olika länderna. Portugal har minst medel per partnerskap. Med sin budget finansierar Portugal 192 partnerskap vilket innebär att det finns lite mer än en halv million euro per partnerskap. I Stor- britannien finansieras ungefär lika många partnerskap med en budget på 2 miljoner per UP. Sverige finansierar 72 partnerskap med en budget per UP som ligger lite över medelvärdet på 1,2 mil- joner euro.
Dessa data påvisar stora skillnader mellan de nationella program- men. Detta skulle kunna ses som en produkt av den ovannämnda processen där Equalprogrammet utformas i förhandling mellan kommissionen och den enskilda medlemsstaten med hänsyn till kommissionens riktlinjer och statens egna prioriteringar. För att beskriva och förstå de processer och faktorer som påverkar ut- formningen av programmet i de enskilda länderna krävs djupare studier av förhandlingsprocessen på nationell nivå.
Partnerskapens antal och storlek
Bilden av den nationella tillämpningen kompliceras emellertid om vi ser till hur antalet utvecklingspartnerskap förändrats mellan om- gång 1 och omgång 2. I de flesta länderna har antalet partnerskap ökat, men Sverige är ett starkt undantag från denna trend. Tabell 3 visar antalet partnerskap som deltog i de två omgångarna i Equal- programmet i de 15 länder som var medlemmar i EU under Equals första omgång. Kolumnen längst till vänster visar den procentuella förändringen av antalet partnerskap från första till andra omgång- en av Equal.
Tabell 3. Antal UP som deltog i Equalprogrammet i EU- medlemsstaterna
Omgång 1 Omgång 2 Ökning/ Minskning Belgien 59 67 +14 % Danmark 20 17 -15 % Finland 37 53 +43 % Frankrike 231 219 -5 % Grekland 40 64 +60 % Irland 21 22 +5 % Italien 279 418 +50 % Luxemburg 3 3 0 % Nederländerna 97 116 +20 % Portugal 106 86 -19 % Spanien 160 228 +42 % Storbritannien 82 111 +35 % Sverige 47 25 -47 % Tyskland 109 130 +19 % Österrike 59 52 -12 % Medelvärde 90 107 +19 % Källa: ECDB
Tabellen visar en ökning av partnerskapen med 19% i Europa i andra omgången. För Grekland handlar det om en 60% ökning och för Italien om en fördubbling av antalet partnerskap. Även i Spanien är det fråga om en kraftig ökning av antalet partnerskap. Den största minskningen av antalet partnerskap sker i Sverige där de nästan halveras, medan Danmark ser en minskning på 15% och Finland en ökning på 43% (se även Dahan et al. 2006). Detta be- ror inte på att intresset för Equalprogrammet varit mindre i Sverige än i Finland då mängden ansökningar till andra omgången var högre i Sverige.
I Sverige kom det in 160 ansökningar och i Finland ”bara” 121 samtidigt som ESF-rådet i Finland godkände 45 % av ansökning-
arna (54 UP) medan samma siffra för Sverige var 19% (30 UP) (Dahan et al. 2005). Antalet ansökningar i Sverige var emellertid färre i den andra omgången än i den första då det inkom hela 227 ansökningar (Van de Walle et al. 2003).
I många fall finns det sannolikt en enkel förklaring till skillnaderna ovan. Exempelvis har medelstilldelningen inom hela EU styrts av en fördelningsnyckel som bl. a. är baserad på arbetslöshetsläge vid en viss tidpunkt. Detta gäller inte bara Equalprogrammet utan hela socialfonden. Sedan sker det inom ramen för Socialfonden fördelningar mellan olika målområdet, som också påverkat me- delstilldelningen till Equal. Dessutom var den totala medelstilldel- ningen redan på förhand bestämd, Equalprogrammet för hela EU fick kosta totalt 5 % av den totala ESF-budgeten.
Man kan också notera vissa intressanta förändringar avseende an- talet deltagande organisationer i olika partnerskap. Enligt ECDB består det genomsnittliga partnerskapet i Europa i första omgången av 15,47 partners. Motsvarande siffra för Sverige är 6,5 organisa- tioner per partnerskap.1
Mindre partnerskap är gemensamt för de nordiska länderna: Danmark har 5 och Finland 3,6 deltagande or- ganisationer per UP (se även Dahan et al. 2006:63). Trenden från första till andra omgången i de europeiska länderna är en genom- snittlig minskning av partnerskapen till 7,6 partners (se även Da- han et al. 2006). De internationella utvärderarna menar i sin slut- rapport att dessa förändringar inte är någon slump och att det finns starka argument både för större och för mindre partnerskap:
The aim of wide partner networks is to favour mainstreaming and to increase the sustainability of the partnership (...) Such large partnerships are thus well placed for lobbying, but are dif- ficult to manage and do not facilitate the active involvement and empowerment of partners (…) The aim of restricted part- nerships, sometimes encouraged by the Managing Authorities
1
Precis som tidigare skiljer sig våra data från ECDB:s data som är daterade 2003. Enligt ECDB skul- le Sverige ha 305 deltagande organisationer uppdelade i 47 partnerskap. Enligt ECDB innehåller därmed det genomsnittliga svenska partnerskapet 6,5 organisationer medan det enligt vår beräkning är 8,9 organisationer (se tabell 2).
during the preparation of R2, is to be more reactive, more man- ageable and hence more efficient in their project implementa- tion (…) However, small partnerships also present weaknesses: for example the UKgb (CIP: Storbritannien utan Nordirland förf. anm.) evaluators find that it has been more difficult for small partnerships to apply the other EQUAL principles (Dahan et al. 2006:63-64).
Utvärderarna menar alltså att fördelen med stora partnerskap är större stabilitet och bättre möjligheter till spridning och påverkan. Nackdelarna är svårigheten att administrera och att inkludera alla partners. Fördelen med mindre partnerskap är att de är mer flexib- la och lättare att administrera vilket gör dem bättre rustade för im- plementeringsfasen. Nackdelen med mindre partnerskap är att de kan ha svårare att tillämpa de övriga principerna i Equal. För Sve- riges del menar utvärderarna i Rambøll och IPS (Attström et al. 2003:65) att det vid tiden för urval till andra fasen i omgång 1 inte fanns några klara direktiv angående partnerskapens optimala stor- lek, man pratade enbart om ”breda” partnerskap: ”Vid intervjuer- na kunde utvärderarna (...) konstatera att dessa begrepp inte var tydligt definierade internt. Frågan om huruvida breda syftade till stora (dvs. antal partners) eller diversifierade (dvs. från olika typer av organisationer) hade ej avklarats...” (Attström et al. 2003:65).”Breda utvecklingspartnerskap” kan alltså syfta på både storlek och variation.
Partnerskapens sammansättning
Equalprogrammets internationella riktlinjer förespråkar partner- skap som inkluderar organisationer från olika samhällssektorer: ”... public authorities, the public employment service, NGOs, the business sector (...) and the social partners...” (Dahan et al. 2006:57). I ECDB finner vi data över vilka typer av organisationer som deltar i Equalprogrammets utvecklingspartnerskap.1
I första
1
Även här är siffrorna i ECDB inte helt jämförbara med våra uppgifter från Equaldatabasen. Datan i ECDB för första omgången är från 2003 och för andra omgången från 2007. Vi finner stora skillna- der mellan ECDB:s statistik för Sverige och våra egna uppgifter. I första omgången räknar vi 400 organisationer medan ECDB enbart har med 194. I andra omgången är vår siffra 235 medan ECDB räknar 100 organisationer. I ECDB indelas organisationerna vidare i 13 olika typer och kategorise- ringen bygger på delvis andra kriterier än de vi har använt. Vi har valt att slå ihop en del av ECDBs
omgången utgör andelen offentliga organisationer totalt ca 38 %, privata organisationer 15 % och ideella organisationer 46 %. (Öv- riga är organisationer som har skapats specifikt för att administre- ra partnerskapen). Fördelningen av dessa organisationstyper i de olika europeiska länderna i första och andra omgången visas i ta- bell 4.
Tabell 4. Andel offentliga, privata och ideella organisationer som deltar i Equalprogrammet i omgång 1 och omgång 2
Offentliga org. Privata org. Ideella org.
I II I II I II Belgien 41% 43% 5% 9% 54% 47% Danmark 48% 58% 6% 16% 45% 27% Finland 40% 55% 12% 13% 47% 32% Frankrike 35% 39% 9% 10% 55% 51% Grekland 32% 29% 34% 32% 35% 39% Irland 41% 39% 21% 21% 36% 38% Italien 36% 27% 14% 25% 48% 49% Luxemburg 24% 88% 6% 0% 71% 13% Nederländerna 41% 46% 14% 9% 44% 45% Portugal 43% 40% 28% 19% 28% 36% Spanien 44% 40% 8% 6% 47% 53% Storbritannien 30% 81% 7% 8% 63% 10% Sverige 53% 63% 14% 13% 34% 24% Tyskland 37% 14% 19% 26% 45% 60% Österrike 39% 27% 29% 27% 31% 44% Medelvärde 38% 39% 15% 17% 46% 44% Källa: ECDB
Tabellen visar att andelen offentliga organisationerna är avsevärt större i Sverige jämfört med det europeiska genomsnittet. De of- kategorier och har uteslutit organisationer som skapats för att administrera partnerskapet. Det är samtidigt inte oproblematiskt att översätta ECDB:s verksamhetsbaserade kategorier till våra katego- rier som är baserade på samhällssektorer. Den mest pålitliga siffran i detta avseende är den som visar andelen privata organisationer. Trots dessa förbehåll menar vi att det är möjligt att göra jämförelser mellan länderna.
fentliga organisationernas deltagande i det svenska Equalpro- grammet är bland de största i Europa. Enbart Luxemburg och Storbritannien uppvisar i sin andra omgång ett större deltagande av denna typ av organisationer. Länder med en stor offentlig sektor har ett starkare deltagande av offentliga organisationer i Equalpro- grammet. Detta gäller speciellt Sverige, Danmark och Finland men även Storbritannien. Undantag är Frankrike som visar på ett lågt deltagande av offentliga organisationer. Vi kan även notera att fle- ra länder med liten offentlig sektor visar på ett relativt svagt delta- gande av offentliga organisationer. Tyskland, Grekland, Österrike och Italien följer detta mönster. Undantag är bl. a. Irland och Ne- derländerna som visar på ett relativt starkt deltagande av offentliga organisationer trots en liten offentlig sektor.
Hur kan den stora andelen offentliga organisationer i det svenska Equalprogrammet förklaras? Den offentliga sektorn deltar inte en- bart utifrån sin politiska och administrativa roll utan även i sin egenskap av arbetsgivare. Den offentliga sektorn är en mycket stor arbetsgivare i Sverige jämfört med många andra europeiska länder. År 2002 sysselsatte den offentliga sektorn i Sverige 30% av arbets- kraften, i Danmark 29%, och i Finland 22,4%. Utanför Norden var det bara Frankrike som hade en offentlig sysselsättning på över 20% av arbetskraften (Handler et al. 2004).
Totalt är det något större andel ideella organisationer än offentliga som deltar i Equalprogrammen. I Sverige gäller motsatsen: andelen ideella organisationer som deltar är betydligt mindre. Störst andel ideella organisationer som deltar i Equalprogrammen finner vi i Belgien, Frankrike och Tyskland. Det är emellertid svårt att se nå- gon tydlig koppling mellan de ideella organisationernas deltagande i Equalprogrammet och den ideella sektorns roll i ekonomin och samhället i olika länder. Nederländerna som har den största ideella sektorn bland de undersökta länderna uppvisar t. ex. inte ett högre deltagande av ideella organisationer än Italien, Spanien och Tysk- land vars ideella sektorer är mindre (jfr. Salamon et al 2003). Det är en anmärkningsvärt liten andel privata organisationer i Equalprogrammet både i Sverige och i andra EU-länder, speciellt
med tanke på Equals målsättningar om att fler grupper som står långt från arbetsmarknaden ska komma i arbete. I länder som Bel- gien, Spanien och Storbritannien är andelen privata organisationer ännu mindre än i Sverige, medan vi finner starkare deltagande av privata organisationer i Grekland, Irland, Portugal, Tyskland och Österrike. Den ringa andelen privata organisationer i Equalpro- grammet uppmärksammas även i slutrapporten av ”EU-Wide Eva- luation of the Community Initiative Equal 2000-2006” (Dahan et al. 2006). Författarna diskuterar tänkbara orsaker och för bl. a. följande resonemang:
The underlying question in fact concerns the conditions for a successful partnership. Thus, it is not only the capacity of gath- ering the ‘right’ partners (i.e. the partners bringing added value for the implementation of DP actions) that matters, but also the phasing of partner involvement at different stages of project implementation. For example, the difficulty to attract enter- prises has been explained by the complexity of administrative requirements in EQUAL (as signalled by the DK and FR evalua- tors), but also by the fact that a sustained participation throughout the DP lifecycle is difficult for companies: this sug- gests that the adequate phasing of partner involvement is im- portant (Dahan et al. 2006:60).
Utvärderarna menar att det kan våra svårt att locka privata företag att delta i partnerskapen på grund av de invecklade administrativa kraven som programmet ställer organisationerna inför. Vidare hävdar de att företag kan ha svårt att upprätthålla sitt deltagande genom utvecklingspartnerskapens alla faser och steg.
Totalt sett förändras inte andelen offentliga, privata och ideella or- ganisationer som deltar i Equalprogrammet särskilt mycket mellan första och andra omgången Dock förekommer förändringar i en- skilda länder; i Danmark, Italien och Tyskland förstärks t. ex. den privata sektorn mellan första och andra omgången. Men variatio- nerna är i vissa fall, t. ex. för Luxemburg och Storbritannien, så stora att det kan väcka en misstanke om att de är kopplade till oli-
ka sätt att klassificera organisationerna eller till ECDB:s insam- lingsmetoder.1
Sammanfattning
Diskussionen ovan visar att de nationella programmen kan skilja sig från varandra markant i storlek, utformning och villkor. Om- fattningen av Socialfondens finansiering ser mycket olika ut och beror framför allt på arbetslöshetsnivåer i olika länder. Equal är dessutom enbart ett av många program som Socialfonden finansie- rar i de enskilda länderna och Equals andel i Socialfondens finansi- ering ser mycket olika ut från land till land.
Ännu större skillnader finner vi när vi tittar på Socialfondens andel i de arbetsmarknadsåtgärder som finns i de enskilda medlemssta- terna. I vissa länder representerar Socialfondens finansiering över hälften av de finansierade åtgärderna för att motverka arbetslöshet. I andra länder, däribland Sverige, är dess ekonomiska betydelse som en del av den offentliga arbetsmarknadspolitiken ganska liten. Dess ekonomiska betydelse påverkas också av kravet på medfinan- siering i de enskilda länderna som ser olika ut. I vissa länder står dessutom staten för medfinansieringen medan i andra länder, t. ex. Sverige, är det partnerskapets ansvar att finna medel för att motfi- nansiera Equalmedlen.
Antalet partnerskap och partnerskapens storlek skiljer sig också markant mellan länderna. Flera medlemsstater uppvisar dessutom en stor förändring av antalet partnerskap mellan första och andra omgången. I Sverige halveras nästan antalet partnerskap. Partner- skapens storlek varierar markant mellan länderna. I Sverige har riktlinjerna för partnerskapen varit ganska otydliga med fokus på ”breda partnerskap”. Huruvida detta syftade på stora eller diversi- fierade partnerskap har lämnats öppet för tolkning.
Partnerskapens komposition har också varierat mellan länderna. Generellt är det huvudsakligen ideella och offentliga organisationer som deltar i Equalprogrammet medan andelen privata organisatio-
1
I Luxemburgs fall kan det handla om att med tre utvecklingspartnerskap per omgång representerar procentsatserna få organisationer och blir känsliga även för små förändringar.
ner är liten. Man kan se en viss koppling mellan storlek på den of- fentliga sektorn (som andel av arbetskraften som är sysselsatt i denna sektor) och andelen offentliga organisationer som deltar i Equal. Speciellt de nordiska välfärdsstaterna utmärker sig med ett relativt starkt deltagande av offentliga organisationer, mer än 10% högre än genomsnittet för både Sverige, Danmark och Finland.