Efter presentationen av Equalprogrammen i EU fokuserar vi nu på det svenska programmet och fördjupar oss i olika aspekter av de ideella organisationernas deltagande. Vi lämnar därför ECDB som informationskälla och övergår till att presentera data från vår egen Equaldatabas.
Partnerskapens antal och storlek
Sammanlagt har 635 svenska organisationer i 71 utvecklingspart- nerskap direkt engagerat sig i Equalprogrammet. Ett antal av de största myndigheterna, flera av landets länsstyrelser, de tre storstä- derna och ett antal mindre kommuner, de största fackföreningarna och arbetsgivarorganisationerna, flera bostadsbolag, kvinno-, han- dikapp- och invandrarorganisationer, svenska kyrkan och andra religiösa samfund, kooperativ och privata företag har deltagit i Equal. Cirka en tredjedel av partnerskapen har en verksamhet och utformning som vi skulle kunna definiera som rikstäckande och därmed beteckna som sektoriell enligt Programdokumentets termi- nologi. Övriga partnerskap är geografiska, varav hälften har en klar regional inriktning. Av dessa är de flesta placerade i de tre storstadsregionerna: Stockholms, Västra Götalands, och Skåne län. Av Sveriges 21 län är de enbart fem län som inte har ett ”eget” partnerskap: Gotlands, Hallands, Jönköpings, Kronobergs och Uppsala län. Om vi räknar med partnerskap som har förankring i fler än ett län är det enbart tre län – Gotlands, Hallands och Kro- nobergs län – som hamnar utanför Equalprogrammet.
Sammanfattningsvis innebär detta att flera hundra svenska organi- sationer i 18 av 21 län har finansierats med EU-medel för att be- driva någon form av mångfaldsarbete. Dessa organisationer har in- gått i partnerskap med varandra, underkastat sig Equalprogram- mets mål och regler och sökt och upprätthållit kontakt med part- nerskap i andra EU länder. Schierup, Hansen och Castles (2006) menar att man kan se Equalprogrammet i ett positivt ljus som oli- ka experimentprojekt som kommer att behöva permanentas men också ett erkännande av förmågor och kompetens på gräsrotsnivå. I ett mer negativt ljus kan man istället enligt författarna se pro- grammet som en fragmentering och decentralisering av socialpoli- tiken, en lokal dumpning av frågor som nationalstaten inte kan lösa. Wijkström och Lundström (2002) menar att genom EU:s pro- gram och initiativ har det sedan mitten av 1990-talet kommit vär- deringar och influenser till Sverige som bidragit till att man intres- serat sig mer för den ideella sektorn och dess organisationer, speci- ellt i egenskap av producenter av välfärdstjänster.
Tabell 5. Utvecklingspartnerskapens antal och storlek i omgång 1 och omgång 2
Omgång I Omgång II Total: Omgång I och II
Antal UP 46 25 71
Medelantal org. per UP 8,70 9,40 8,94
Totalt antal org. 400 235 635
Tabellen visar att antalet partnerskap i Sverige minskar från första till andra omgången med nästan hälften samtidigt som partnerska- pens storlek ökar något från 8,7 till 9,4 deltagande organisationer i genomsnitt. I Sverige deltog 46 partnerskap med sammanlagt 400 organisationer i första omgångens genomförandefas. I den andra omgången deltar 25 partnerskap som består av 235 organisationer. Alla partnerskap ser inte likadana ut och bakom medelsiffrorna döljer sig en stor mångfald. I regel består partnerskapen av 6 till 16 organisationer (cirka 70%). Men det finns även ett antal mindre partnerskap där antalet organisationer kan räknas på en hand och
större partnerskap med upp till 30 deltagande organisationer. I lik- het med ECDB visar våra data på en minskad spridning av storle- ken på partnerskapen från första till andra omgången. I första om- gången finns det en stor spridning på partnerskapens storlek där det minsta består av 2 organisationer medan det största av 30. Den ”vanligaste” storleken är sju deltagande organisationer (gäller drygt 15 % av partnerskapen). I den andra omgången ser vi en minskad spridning i partnerskapens storlek. Nästan en tredjedel av partnerskapen består av sex partners och 92% av partnerskapen består av mellan 5 och 12 deltagande organisationer. Det minsta och det största partnerskapet i den andra omgången är 5 respektive 21.
Utvärderarna i Rambøll och IPM (Attström et al. 2003:67) skriver om den stora spridningen i första omgången att ”...detta är i sig inte förvånande då det under urvalsprocessen till Fas I fanns ’två linjer’ för urval, en som förespråkade stora och allomfattande ar- betsområden, och en som innefattade mer snäva och väldefinierade arbetsområden. Dessa olika sätt att definiera partnerskapsbegrep- pet kan ha bidragit till ovan beskrivna spridning i partnerskapens storlek”. Den minskade spridningen i omgång två kan ses som en utveckling i riktning mot Rambøll & IPM-utvärderarnas (Attström et al. 2003:4) rekommendationer: ”Urvalsprocessen i omgång 2 av EQUAL bör planeras och genomföras bättre. Ett reellt urval bör vid behov företas mellan omgång Fas I och II, för att få en ända- målsenlig koncentration av UP, dvs. UP av eftersträvad storlek, kvalitet och inriktning”.
Hur stabila är partnerskapen?
Genom att gå igenom de slutrapporter som vid tiden för denna rapports författande kommit in till ESF-rådet för partnerskapen i första omgången (22 stycken) har vi kunnat skapa oss en uppfatt- ning av i vilken omfattning organisationer lämnar utvecklingspart- nerskap som de varit delaktiga i och i vilken omfattning organisa- tioner ansluter sig till partnerskap som redan har kommit igång med sin verksamhet. Fenomenet ser inte särskilt stort ut utifrån
vårt begränsade material. Det är endast ett fåtal organisationer som hoppar av (12) och något fler som tillkommer (21).1
Att avhopp från och anslutningar till partnerskapen förekommer har uppmärksammats av utvärderarna i ”EU-Wide Evaluation of the Community Initiative Equal 2000-2006”. I slutrapporten (Da- han et al. 2006) skriver utvärderarna att observationer av partner- skap runt om i Europa visar att mobilitet lika mycket som stabilitet är en viktig förutsättning för en effektiv tillämpning av Equalpro- jekt. Utvärderarna menar att de största förändringarna sker i över- gången mellan olika faser och speciellt mellan etablerings- och im- plementeringsfasen.
Utvärderarna nämner tre vanliga skäl till att organisationer hoppar av ett partnerskap (ss. 64-65):
1. Förändringar i personalen
2. Ekonomiska eller organisatoriska svårigheter för små ideel- la organisationer
3. Brist på engagemang
Vidare nämner utvärderarna tre vanliga anledningar till att nya or- ganisationer ansluter sig till partnerskapen, dessa är oftast strate- giskt motiverat från partnerskapets sida (s. 65):
1. Behov av att inkludera partners med samhälleligt eller of- fentligt stöd eller med vissa specifika kunskaper
2. Behov av att justera storleken på partnerskapet
3. Behov av att justera arbetsplanen eller projekten efter att ha fått mer kunskap om målgruppens behov
Utvärderarna i ovan nämnda rapport (Dahan et al. 2006) ser för- ändringar i partnerskapens struktur som positiv i och med att den bekräftar partnerskapens förmåga att utvecklas, omformas och an- passa sina projekt. Förmåga att utveckla och omdefiniera mål och
1
I brist på ytterligare information om hur detta fenomen såg ut för de andra UP:n i första omgången och med tanke på att andra omgången inte var avslutad valde vi att avstå från att stryka de organisa- tioner som vi vet lämnat UP och från att lägga till de som tillkommit.
projekt är viktigt inte minst under implementeringsfasen Stabilitet krävs däremot både i etableringsfasen för att partnerskapet ska konsolideras och i spridningsfasen för att öka trovärdigheten. Låt oss titta närmare på två partnerskap som har förändrats under andra fasen och se hur förändringen kommenteras i slutrapporter- na.
Om vi jämför ansökan och slutrapport för partnerskapet Kista Open Academy kan vi notera vissa förändringar när det gäller de deltagande organisationerna. Kista Gymnasium, ITgymnasiet, Sthlm Utbildningsförvaltning, Iranska föreningarnas riksförbund, Kurdiska Riksförbundet, Eritreanska Föreningen och Husby/Kista har tillkommit, medan Grafisk Centrum i Tumba (Stockholms Universitet) och Västerorts Vuxengymnasium har lämnat partner- skapet. Partnerskapet förklarar inte varför de enskilda organisatio- nerna har valt att lämna eller ansluta sig. Följande kommentar kan vi läsa under rubriken Vad har gått mindre bra?: ”De partnerbyten som skett inom partnerorganisationerna har inte gått så smidigt som man hade önskat”. Förklaringen till varför det inte gått så bra är bland annat: ”Partnerskapet har varit för stort. Det har ibland varit svårt att få alla att dra åt samma håll och att vara aktiva” (Kista Open Academy, slutrapport).
Ett annat exempel är Stockholms läns utvecklingspartnerskap för social ekonomi (SLUP). I slutrapporten kan vi läsa att två organisa- tioner har hoppat av, nämligen Bryggan och Lernia. Inte heller här finner vi någon förklaring till varför dessa organisationer valt att lämna SLUP. Vi finner enbart följande kommentar under rubriken Vad har gått mindre bra?: ”En del saker borde ha varit förberedda från ESF, t ex att organisationer hoppar av borde det ha funnits en plan för från början” (SLUP, slutrapport).
Från dessa två exempel kan vi inte dra några slutsatser om vilka förhållanden som lett till förändringarna i partnerskapens sam- mansättning. Vi kan enbart spekulera kring att i Kista Open Aca- demys fall, kan storleken och svårigheten att koordinera partner- skapet ha spelat en roll.
Partnerskapens sammansättning
De svenska riktlinjerna nämner samma organisationskategorier som vi använder i vår analys och menar att ”Aktörer från olika de- lar av samhället – frivillig, privat och offentlig sektor – skall till- sammans bedriva verksamheter efter att ha identifierat ett gemen- samt problem/verksamhetsområde” (Programkomplement:26). Ta- bell 6 ger en bild av fördelningen av offentliga, privata och ideella organisationer i de 71 svenska partnerskapen:
Tabell 6. Partnerskapens sammansättning utifrån typ av organisa- tion (omgång 1 och 2)
Offentliga org. Privata org. Ideella org.
Antal org. 307 67 261
Procentfördelning 48,35 10,55 40,10
Medelantal org. per UP 4,32 ,94 3,68
Tabellen visar att de offentliga organisationerna utgör nästan hälf- ten av de organisationer som deltar i det svenska Equalprogram- met. Bland dessa finner vi både statliga organisationer som Försäk- ringskassan, Arbetsförmedlingen och Polismyndigheten, regionala som kommunförbund och vårdcentraler och kommunala som stadsdelsförvaltningar, skolor och kommunalt ägda bostadsbolag. De privata organisationerna består främst av privatägda aktiebolag och ekonomiska föreningar och utgör en tiondel av de deltagande organisationerna. Andelen ideella organisationer är något mindre än andelen offentliga men betydande. Bland dessa deltagare finner vi fack- och arbetsgivarföreningar, invandrarföreningar, religiösa samfund, brukarorganisationer, idrottsföreningar m. m. Vi kan no- tera att andelen privata organisationer är mycket liten jämfört med de offentliga och de ideella organisationerna vilket, som vi tidigare nämnt, också har belysts och kritiserats i de utvärderingar som har genomförts av de svenska Equalprogrammet (se t. ex. Attström et al. 2003).
Tabell 7: Antal offentliga, privata och ideella organisationer i Equ- alprogrammets omgång 1 och 2
Av tabell sju framgår att den privata sektorn har en ganska liten roll i partnerskapen i första omgången av Equal och att offentliga organisationer har ett högre deltagande än de ideella. I andra om- gången minskar emellertid deltagandet för de privata organisatio- nerna ytterligare medan de offentligas dominans blir större. Som vi nämnde tidigare menar författarna till den europeiska utvärdering- en att en förklaring till det svagare deltagandet av privata företag skulle kunna vara svårigheten att hantera administrationen av ett partnerskap (Dahan et al. 2006). Vi visar dock längre fram i texten hur den privata sektorn på sätt och vis förstärker sitt deltagande genom sina intresseorganisationer som Företagarna och Svenskt Näringsliv som i vår klassificering hamnar bland de ideella organi- sationerna. De ideella organisationernas deltagande förändras inte särskilt mycket mellan de två omgångarna.
Kombinationsmönster i partnerskapen
En viktig fråga är hur sammansättningen av olika organisationer ser ut i de olika partnerskapen. Vi vill därför lyfta fram några olika mönster utifrån klassificeringen i offentliga, privata och ideella or- ganisationer. Vi definierar utvecklingspartnerskapen som:
x Blandade när de består av alla tre typer av organisationer x Duala när de består av två typer av organisationer (en typ
saknas)
x Ensidiga när de består av enbart en typ av organisation När vi undersöker partnerskapen utifrån dessa kategorier framgår det att 46,5% av partnerskapen är duala och lika många är blan-
Offentliga org. Privata org. Ideella org. Omg I OmgII Omg I Omg II Omg I Omg II
Antal Up 46 25 46 25 46 25
Antal org. 183 124 53 14 164 97
Procent-
dade. Mindre än hälften av partnerskapen består alltså av alla tre organisationstyper. Vi finner också en svag trend mot fler duala partnerskap i andra omgången vilket tyder på en minskad hetero- genitet vad gäller de deltagande organisationerna. Det mest an- märkningsvärda är kanske att 5 av 71 partnerskap är ensidiga vil- ket utgör 7 % av alla partnerskap. Vi ser dock en minskning av an- talet ensidiga partnerskap från 4 till 1 från första till andra om- gången.
De ensidiga partnerskapen är minst, de består i genomsnitt av 3,6 partners och involverar 2, 8% av organisationerna. De duala är större med 8,4 partners i genomsnitt och involverar 43,6% av or- ganisationerna. Över hälften av organisationerna – 53,6% - deltar i blandade partnerskap som dessutom är de största partnerskapen med 10,3 partners i genomsnitt.
Om vi kopplar dessa siffror med ovan nämnda mål om breda part- nerskap i Equalprogrammet blir det anmärkningsvärt att det över- huvudtaget förekommer ensidiga utvecklingspartnerskap. Dessa är dessutom mycket små. Men vi ska titta närmare på ett av dessa partnerskap som visar att formerna för deltagandet kan se mycket olika ut från ett partnerskap till ett annat. Partnerskapet för jäm- ställdhet i Gävleborgs kommun består av tre offentliga organisa- tioner: Länsarbetsnämnden Gävleborg, Länsstyrelsen Gävleborg och Högskolan i Gävle. Partnerskapet definierar sitt mål på följan- de sätt (Partnerskap för jämställdhet i Gävleborgs kommun, ansö- kan):
Partnerskapet för jämställdhet i Gävleborg skall i sitt Equalpro- gram verka för att förändra synsätt och ge kunskaper för för- ändringsarbete inom området jämställdhet i arbetsliv och ut- bildning. Metoder för detta är att utveckla verktyg och imple- mentera dessa hos viktiga grupper i samhället.
Länet har enligt nyligen framtagen statistik - SCB:s jämställd- hetsindex - placerats i den absoluta botten i riket vad gäller jämställdhet och den könsuppdelade arbetsmarknaden. Proble- met måste därför angripas på många nivåer. Partnerskapet har
valt att arbeta utifrån samhällsperspektiv, arbetsplatsperspektiv och arbetsmarknads- och individperspektiv och till dessa per- spektiv knyta forsknings- och utvecklingsinsatser.
Längre ner i texten beskrivs att partnerskapet består av organisa- tioner på olika nivåer. De tre ovan nämnda offentliga organisatio- nerna är de avtalsskrivande och beslutande parterna, ett slags inre krets av fullständiga medlemmar. En andra krets består av organi- sationer som är associerade, rådgivande och medfinansiärer. De flesta av dessa är offentliga organisationer men vi finner även ett antal privata organisationer som Sandvik AB och ideella organisa- tioner som LO och Kvinnokooperativet Saga. Dessa deltar i part- nerskapet och ger rekommendationer om inriktning och fördelning av pengar. Den tredje kretsen består av alla intressenter som är idégivare och mottagare för olika satsningar och skall bidra till att sprida kunskaper och idéer. Bland dessa finner vi enbart privata och ideella organisationer.
Partnerskapet förklarar det ensidiga deltagandet av offentliga or- ganisationer på följande sätt (Partnerskap för jämställdhet i Gävle- borgs kommun, ansökan):
Offentliga sektorn måste vara föregångare i jämställdhetsarbetet beroende på att man är en stor arbetsgivare för kvinnor och man har en skyldighet att utveckla jämställda arbetsplatser. De svarar också för den största delen av den utbildning som måste till för att höja kunskapsnivån inom jämställdhetsarbetet. Detta arbete måste naturligtvis ske i nära samverkan med den privata sektorn som har samma skyldigheter men inte har som uppgift att driva samhälleliga utvecklingsfrågor.
Det innebär att det partnerskap som nu bildas i stort domineras av stora offentliga aktörer och andra samhällsaktörer inom pri- vata och sociala ekonomi sektorn. Det utvecklingsarbete som sker här måste dock ha ett antal viktiga bärare av idéer och ak- törer som inte är de stora organisationerna. (...) Dessa är de vik- tiga aktörerna där utvecklingsarbetet kommer att ske och det är hos dessa vi kommer att se resultaten. Dessa aktörer kommer
därför att finnas i intressentkretsen i partnerskapet och vara den grupp där projekt och aktiviteter kommer att förankras och tes- tas.
På så sätt kommer bredd, medinflytande och empowerment att säkras i de olika aktiviteterna. De som ingår i UP har alla en större roll än att enbart verka för den egna organisationen. UP:s inre krets, avtalsparterna, är den grupp som har det yttersta an- svaret för genomförandet av Equal.
Som vi ser är partnerskapet när vi tittar utanför den inre kretsen av avtalsskrivande och beslutande partners kanske inte så ensidigt trots allt. Samtidigt kan man ifrågasätta om de privata och ideella organisationerna i de yttre kretsarna faktiskt har möjlighet till in- flytande i programmet när de inte är medlemmar i partnerskapet på samma villkor som de tre offentliga. Vad har de för möjligheter att påverka och vad har de för intressen av att delta i partnerskapet när de inte har något större ansvar för genomförandet? Kanske kan deltagandet motiveras av möjlighet till insyn eller tillgång till pro- jektplattformens resurser? Vi kan tänka oss hur ESF-rådet har re- sonerat när de beslutade att finansiera ett partnerskap med enbart tre offentliga organisationer som deltagande avtalsskrivande part- ners. Men man kan fråga sig om denna konstellation är i linje med Equalprogrammets mål och direktiv.
Om vi ser närmre på de duala och de ensidiga partnerskapen blir frånvaron av de privata organisationerna ännu tydligare. I över 80% av de duala partnerskapen är det de privata organisationerna som saknas. Vidare består inget av de ensidiga partnerskapen av privata organisationer.
Men vem dominerar partnerskapen? Vi definierar dominans på föl- jande sätt:
x när utvecklingspartnerskapet endast består av en typ av or- ganisationer (dvs. ensidiga UP)
x när en typ av organisation representerar 60% eller mer av deltagandet i duala utvecklingspartnerskap
x när en typ av organisation representerar 50% eller mer av deltagandet i blandade utvecklingspartnerskap.
Utifrån dessa definitioner kan vi fastställa följande: nästan hälften (46,5%) av alla partnerskap domineras av offentliga organisatio- ner, drygt en fjärdedel (26,8%) av partnerskapen domineras av ideella organisationer och mindre än en fjärdedel (23,9) av utveck- lingspartnerskapen domineras inte av någon viss organisationstyp. Partnerskapen där ingen typ av organisation dominerar är de störs- ta (11,2 partners i genomsnitt) och involverar 30 % av organisa- tionerna. Partnerskapen med offentlig dominans är mindre (i ge- nomsnitt 8,64 partners) och involverar 44,9% av alla organisatio- ner. De partnerskap där ideella eller privata organisationer domi- nerar är minst och ungefär lika stora (cirka 7,5 partners i genom- snitt) och inkluderar 22,7% respektive 2,4% av organisationerna. Att privata organisationer inte dominerar särskilt ofta i partner- skapen är knappast förvånande med tanke på deras ringa antal. Det är intressant att notera att trots att de ideella organisationerna inte är så mycket färre i antal än de offentliga, dominerar de of- fentliga i dubbelt så många utvecklingspartnerskap som de ideella organisationerna. Detta tyder på att de ideella organisationerna har en större tendens att sprida sig medan de offentliga tenderar att samla sig. En möjlig hypotes är att de ideella organisationerna har större benägenhet att samarbeta med aktörer från olika samhälls- sfärer än de offentliga organisationerna som istället tenderar att gå med i partnerskap där det redan finns flera offentliga organisatio- ner. Partnerskap som domineras av offentliga organisationer är nå- got större än de som domineras av ideella eller privata organisatio- ner. En möjlig förklaring till detta skulle kunna vara att de offent- liga organisationerna betraktas som mer stabila, resursstarka och pålitliga vilket gör att fler organisationer vill ansluta sig till dessa partnerskap.
Transnationellt samarbete
Avslutningsvis vill vi säga något om de svenska utvecklingspart- nerskapens transnationella förbindelser. Under första Equalom- gången planerade 52 % av de svenska partnerskapen att samarbeta
med italienska utvecklingspartnerskap och 48 % med tyska. Cirka en tredjedel av partnerskapen planerade att samarbeta med part- nerskap från Storbritannien, Nederländerna och Frankrike. Nor- diskt samarbete planerades av drygt 10 % av partnerskapen. Under andra omgången var Nederländerna det mest populära landet att samarbeta med (40 % av partnerskapen). Cirka en tredjedel av partnerskapen planerade att samarbeta med Italien och Frankrike och nordiskt samarbete planerades av 8 % av partnerskapen. Ut- vecklingen visar att de svenska partnerskapen sprider sitt samarbe- te mer i andra omgången än i den första. Samarbete förekommer med fler länder, bl. a. med partnerskap i nya EU-länder. I båda omgångarna är dock de större länderna mest prioriterade i det transnationella samarbetet.
Låt oss ge ett exempel på hur det transnationella samarbetet kan se ut. Partnerskapet vi valt från andra omgången i Equal heter Outsi-